“南北差距”的说法，可能有问题

作者 | 彭艳秋 南风窗长三角研究院研究员

编辑 | 陈莹

原文编辑 | 谭保罗

城市群和中心城市，不可阻挡地形成着，它们发展阶段不同，形态各异，重塑着经济地理格局。

关于差距、关于极化等问题，在城市发展与空间发展中，还有很多问题需要辨析和明确，比如尊重城市经济规律，比如“有所作为”也要保持合适的边界感，又比如若专业分工不可避免，那么如何分散产业结构单一的风险？大城市到底能够有多大？小城镇如何差异化发展？

就这些问题，南风窗近期专访了浙江大学城市发展与管理系主任、浙江大学区域与城市发展研究中心执行主任、中国区域科学协会副理事长石敏俊。

地带性极化与中心城市极化

南风窗：你认为大国大城不现实，小城镇优先发展也有困难，要结合起来。到底为何不现实，又有什么困难？

石敏俊：这是一个比较复杂的问题。区域经济布局，关键是要尊重客观经济规律。那么我们首先要认识客观经济规律。

当前我们的区域发展仍然处于空间极化的阶段。过去的空间极化是地带性极化，主要是沿海和内地的核心—边缘关系，产业、资源要素向沿海集中。后来出现了变化，沿海的产业开始向中西部地区的中心城市转移，从地带性极化走向了中心城市极化。中西部地区开始出现一些增长极，尤其是中部更多一些。

从这个意义讲，和“大国大城”的逻辑基本一致，大国大城强调空间极化和集聚经济的作用。我们要利用好集聚红利，认识并尊重空间极化的客观规律。

但不一致的地方是除了空间极化的规律，还有其他的规律需要遵循：我们要在人与自然和谐发展的理念指导下思考空间发展。资源环境承载力约束很重要，在“大国大城”的观点看来，经济学家认为资源环境约束是可以突破的，但现实中这种约束很难突破，或者是突破以后会付出很大的代价。

自然承载力约束确实制约着城市规模扩张。超大、特大城市已经面临“成长的烦恼”，这些烦恼有些可以通过城市自身改善治理去克服，有一些却是难以克服的。

现实中我们往往面临着很多制约。比如缺水，靠调水只能解决部分问题，不能解决全部问题；比如环境容量是没法突破的，因为空气不可能从别处借过来。随着城市发展，这样的问题会越来越多，要解决这些问题需要付出非常大的代价。

因此我们提出了“大分散、小集中”的思路。也就是说，超大城市要适度分散，走向都市圈、城市群，目的是既要发挥集聚红利的优势，尊重空间极化的规律，同时又避免功能过度集中在中心城区所带来的负外部性。通过功能分散到都市圈，来降低负外部性，同时也尊重了人与自然和谐发展的强可持续性理念。

大国大城的观点其实也在发生变化，现在也开始讲城市群、都市圈。从这个意义上讲，本质上的区别越来越小。

近年来区域发展有一个新思路，我把它称之为“二分法”，就是分为经济发展优势区域和其他区域两大类。经济发展优势区域发挥综合性功能，其他区域承担单一功能，比如生态安全、边疆安全、粮食安全、资源安全等等。在国家“十四五”规划里，经济发展优势区域改称为城市化地区，因此二分法也可以称为城市化地区和其他区域。城市化地区大多集中在东南沿海地区，少数位于中西部地区的中心城市。

我们可以看到，“新区”“新城”建设，西南地区的天府新区、两江新区、贵安新区，总体上发展是不错的，但西北的一些新区新城就差强人意。

同样的企业放在西北，和放在长三角，差异是很大的，因为长三角地区无论是产业配套条件，还是市场邻近条件都要好得多，尽管土地、劳动力的成本高，但盈利机会多。西北吸引不了产业、资本、人才，最大的制约因素在于空间不经济，盈利机会少。这也是一个客观经济规律。

从空间经济学的角度，这些问题都是可以解释的。值得庆幸的是，现在的区域发展政策已经开始重视客观经济规律。无论是中央财经委第5次会议确定的区域经济布局思路，还是国家“十四五”规划，都在朝着这样的方向发展。

宁夏回族自治区

“南北差距”说法不准确

南风窗：未来南北差距是不是会进一步扩大，到某种程度时，需不需要进行一些“引导”，以使得差距不要太大？

石敏俊：过去大家讲东西差异，现在叫南北差异，但我觉得南北差异不是很准确。东西差异是过去开发梯度上的原因。从现在的情况看，更加准确的说法是东南和西北的差异，这个问题还是要回到胡焕庸线上。

你看到我们的区域发展格局实际上是东南和西北的梯度，也就是胡焕庸线的两边。尽管胡焕庸线两边的比例稍有一点变化，但这样一个基本格局一直维持下来了。城市发展和经济发展的差异都是如此。你可以发现，北京、青岛也是北方，北方也有发展好的城市。另外，南北如何划分呢？以地理上的秦岭—淮河，还是以长江沿线呢？不容易统一。如果用胡焕庸线来分的话，区域差异就很清楚了。

区域差异背后的逻辑，可以从区域经济学的三个维度去解释。第一个维度叫 First Nature，这是一位美国历史学家提出的概念，就是指先天性因素，比如自然资源，气候、地形地貌，港口等，是老天爷赏给我们的，也是我们改变不了的条件。

从气候因素来看，我国是东南季风区，降雨量从东南沿海向内陆逐步减少，不是南北也不是东西，400毫米等雨量线是斜的，东南和西北的关系，这从气候上看非常明显。从地形地貌来看也是这样。因此从自然因素来讲，胡焕庸线两边的差异非常明显。从自然资源看，特别是能源矿产资源，中西部地区有很多有利因素，许多能源矿产资源都分布在西北。胡焕庸线两边的西北和东南，自然条件虽有差异，但各有千秋，这是第一个维度。

第二个维度叫Second Nature，是指经济系统自身产生的作用力，体现为集聚经济的规律。当经济系统发展到一定规模以后，空间上越集聚，产生的红利就越多。

为什么长三角能发展得好，是因为长三角地区的产业配套条件好，市场规模大，而且港口联系海外市场也方便，这就使得贸易成本低，包括产品销售的成本、原材料调配的成本。虽然土地、劳动力的成本高一点，但因为贸易成本低，可以克服生产成本的上涨部分，盈利机会就会更多。城市规模越大或密度越高，集聚红利就越大。这就是前面讲的空间经济和空间不经济，这方面东南和西北的差异比较大。

进一步观察，长三角、珠三角、中部区域以及这些区域的内部也有差异。这是第三个维度在起作用。第一、第二维度解释不了的一些因素，比如说治理、文化的差异，包括政府部门的工作作风、营商环境，企业家精神等等，就属于第三个维度。

从经济发展的历史经验看，在经济发展初期阶段，第一个维度比较重要，这是因为经济发展初期往往依赖资源、依赖自然；随着发展进程的推进，第二维度慢慢会变得越来越重要。到了更高阶段以后，第三个维度的因素会变得越来越重要。从我们国家的发展历程看，也符合这样的规律，早期往往是资源条件好的地方先开发，慢慢地经济规模和密度起的作用变得越来越重要，规模驱动逐渐占据主导地位，将来治理、文化的作用可能会变得越来越重要。

在这三个因素叠加作用下，就形成了现在的区域经济差距。

南风窗：我们可以通过三个维度去解释这种现象，如果去帮他们找一些解决路径的话，比如青海的旅游资源丰富，那么它未来是专注于走文旅路线，还是说尽可能突破一些困难，走产业化路径？对于西北，人才和产业的困境，怎么破解呢？

石敏俊：按照刚才讲的三个维度的逻辑去思考，首先要把First Nature用好，这是老天爷给的，各地要立足于自身的资源禀赋，把当地的资源开发好。但仅仅靠利用老天爷给的资源是不够的，还是要发挥Second Nature的作用，充分利用集聚红利。

西北地区离经济中心比较远，面临空间不经济的挑战，但也不是说就没有可以作为的了。我们建议，在西北这样的地方要打造区域性中心城市、区域性增长极，将要素适当地集中到中心城市，利用好空间极化和集聚红利，尽可能克服空间不经济的不利因素。

然后要从治理、文化层面去发力。西北地区在治理、文化层面是可以有所作为的。现在有一种新的发展思路叫作“地方品质驱动”的发展，通过改变治理、文化环境，打造优良的地方品质，增强对人才、资本、产业的吸引力，这样就有可能取得一些突破。美国也有一些条件不好的地方，形成了区域性增长极。譬如拉斯维加斯周边都是荒漠，自然条件并不好，它把有限的水资源都集中到这个点上。美国西部还有一些类似的案例，譬如亚利桑那的图桑、犹他州的盐湖城，还是有文章可以做的。

近年来延伸出来第4个维度，跟First Nature有关，但不是传统的资源开发，而是生态优势转化，搞生态产业。比如青海，中央的定位是“三个生态”，但不是说三个生态以外什么都不能做了。可以尝试把生态保护和生态优势转化结合起来，在不破坏生态保护的前提下，利用美好生态做转化的文章，发展一些生态产业，是有可能的。虽然西北地区可能很难做到像长三角、珠三角这样的大规模工业化城市化，但仍然是可以有所作为的。

总结起来，西北要在区域性增长极上做文章，把资源要素集中到点上来，另外将地方品质做好，走地方品质驱动发展之路，克服远离经济中心带来的不利因素，这样就有可能吸引到一些人才、资本、产业。

成都天府新区

江浙对接上海的“差异”

南风窗：江浙沪包邮区受到的关注很多，江苏和浙江对接上海的积极程度差异大吗？是不是因为江浙接壤上海的区域产业特点不同？

石敏俊：我不太认同江浙对接上海的态度有差异的观点。我觉得江浙对接上海的态度相差不多，很难从一个昆山就推导到整个江苏，南通有南通的特点，昆山有昆山的特点，都不一样。江苏的重心是苏南，和上海离得近，浙江的经济中心不在浙北，而是在杭绍甬轴线。宁波由于历史文化传统，和上海的联系一直比较密切，但杭绍甬这条浙江最主要的经济轴线，跟江苏比距离上海确实要远一些，也许造成这样的误解。事实上苏南内部也有差别，苏州离上海近，联系更密切，但到了宜兴、溧阳，又有自己的方式。

江浙沪内部的物流是很发达的。比如，绍兴的纺织印染产业，原料是从苏南过去的，在绍兴完成印染后又运到各地的纺织服装企业。但从整体的观察来看，江浙对上海的依赖是在减轻。这是因为，江浙自身的经济体量变大了，产业体系变全了，内循环越来越多，对上海的依赖就减轻了。这也是符合客观经济规律的。

因此，上海也有危机感，虽然他还是老大，但老大的地位有所下降。从长三角城市网络的演化趋势来看，已经出现多中心化、扁平化发展的趋势，空间极化在减弱，空间扩散在增强。这点与京津冀不同，京津冀还在继续空间极化。长三角的一体化发展，必须认识到这一点，尊重客观现象和规律，在这个基础上，进一步深化空间融合。

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大城市的使命

南风窗：上海自身的定位也是“全国的上海”，要做一个服务性的平台，服务全国。那我们说城市的产业链似乎要求它是越完备越好，但事实上，一个城市的产业好像很难大而全？

石敏俊：城市经济学有两个概念，一个叫地方化经济，另一个叫城市化经济。城市化经济下，大家可以共享城市的多样性，通过共享带来红利或外部性；而地方化经济则强调专业化分工，就像一村一品、一镇一品这样的专业化生产。

这两者都很重要。根据已有的研究发现，对于大城市来说，城市化经济发挥的作用越来越大，对于中小城市特别小城市来说，地方化经济发挥的作用比较重要，通过专业化分工，与其他城市包括大城市之间形成分工协作、功能协同。这里需要引出一个重要概念，叫空间尺度。要求一个小城镇五脏俱全，产业链完备，这是不现实的，反过来，像上海、苏州、南京、杭州这样的大城市，如果只让它发展某一两个产业，也是不可能的。因此“空间尺度”显得尤其重要，也就是说，产业链在多大的空间尺度上保持相对的完备性。

一般来说，要求一个地级市拥有很多完备的产业链也是不合理的，但可以考虑针对某一个产业链，通过补链强链，形成完备的产业链，把它做强。现在有很多地级市在朝这个方向努力，比如东莞、佛山，都在做强链补链的工作。其他一些城市也在搞产业链招商，尽可能形成相对完备的产业链，通过产业链上下游的联系，发挥 Second Nature的作用，节约投入产出的中间成本，来增强竞争力。这个方向是对的，但是要注意这应当是市场主体的行为。

市场主体会自发地做于自己有利的事情，地方政府只要给激励政策和引导即可。地方政府还需要考虑的是市场风险防范，如果产业结构过于单一的话，市场起伏波动对区域经济带来的冲击会比较大，需要考虑分散风险的措施和预案。

在一个更大的空间治理上，比如国家，城市群，经济区，相对来说应该形成比较完备的产业链，产业链投影到空间上，就会形成产业集群。产业集群也有不同的空间尺度，有经济区的、城市的、乡镇的尺度，不同空间尺度上，产业链的完备程度有所不同。

我们现在讲“碳达峰”“碳中和”的“双碳”目标，如果简单地说，把高碳环节转移出去就可以，但那样会有损我国产业链的完整性，甚至会使得整个产业链的成本上升、竞争力下降。如果要保持产业链的竞争力，就不能简单地将高碳环节完全转到国外去。而对于一座城市来说，就可以权衡环境成本和运输成本，在运输成本允许的范围内，先将高碳环节转移出去。有些城市和区域已经在这样做了。因此，产业链的完备程度本质上是空间尺度的问题。

 彭艳秋

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作者 | 彭艳秋

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