科技和金融监管"新治理"的技术

现代数据和信息技术正在对金融服务产生深远的影响，并在监管方面开辟了新的疆域。本文探讨了在金融公司管理和决策过程中部署技术以嵌入监管目标。创新技术可以加强对审慎和行为风险的监督，并大大降低合规成本，它们还可以解决限制就方法有效性的信息不平衡问题，这种方法应该作为金融监管的“新治理”技术的发展而嵌入。中国人民大学金融科技研究所（微信ID：ruc_fintech）对论文的核心内容进行了编译。

作者 |David McNulty，Andrea Miglionico， Alistair Milne

来源 | EBI Working Paper series 2022-no.118

编译 | 王冉淳

一、引言

2008年的全球金融危机（GFC）标志着金融业监管的一个重要转折点。现有的审慎监管框架未能防范资产负债表外的风险和失败的传染效应所带来的系统性风险。同时，一系列突出的行为丑闻导致人们更加关注客户保护和减少金融犯罪。现在，十多年过去了，金融正在被新一代的数据和信息技术所改变，包括加密安全的合作软件，如分布式账本技术、机器学习、应用编程接口和云计算。这一创新浪潮也在利用现有的 "大 "数据的急剧增加，其特点是数量、速度和种类这三个 "V"。本文研究了新技术（"金融技术"）在金融方面的应用，更具体地说，它们在监管方面的应用（"监管技术"），以改善业务成果和客户服务，确保它们更好地满足社会和利益相关者的需求，同时减轻监管合规的负担。咨询和从业人员的文献对监管技术提供了一个相当狭隘的观点，重点是对提供基于技术的解决方案以自动遵守现有规则的初创企业的风险资本投资不断增长。其他关于监管技术的讨论采用了一种观点，即希望通过一系列的新技术使监管者能够对所有新出现的漏洞进行实时监控，这种愿景很吸引人，但迄今为止也与监管的实际情况有些脱节。我们认为，监管技术的全面发展和应用需要将其视为金融监管 "新治理 "技术的技术驱动发展的机会，将规则和监管目标的实现嵌入被监管公司的管理信息和决策过程中。根据这一观点，监管技术确实具有变革的潜力，提供了大幅降低审慎和行为风险以及实现预期监管结果的可能性。然而，这不仅仅是一个技术挑战。它需要监管机构和被监管公司之间就其运营系统的设计进行详细的接触和对话，同时对运营过程进行技术上的监管监督。本文提出了这一观点，并阐述了它在改善监管结果方面的一些好处。文章的结构如下。我们首先回顾了关于监管策略的既定文献：基于规则、基于原则以及各种 "新治理 "方法，如元监管。我们研究了这些关于监管的观点是如何演变的，特别是在全球金融危机之后，强调了 监管策略的实际选择是一个务实的问题，各种方法的组合取决于最近的经验和当前的情况。因此，可以预计监管策略会进一步发展，而金融服务正在进行的数字化转型是进一步变革的催化剂。然后，我们对比了监管技术的 "狭义 "和 "广义 "概念，并讨论了我们在 "新治理 "视角下对这些概念的综合运用，即运用技术来促进实现预期的监管结果。这突出了技术治理的核心挑战。这些论点以几个应用技术解决当前监管挑战的例子来说明（报告要求、公平对待客户、审慎监督、透明度和投资者保护、高级管理人员制度）。结论总结了我们对释放使用新技术的全部潜力以实现未来预期监管结果的想法。

二、技术与金融监管的演变

20世纪70年代，对金融市场和金融服务的放松管制要求制定新的 "监管战略"，以适应不断变化的环境。这包括以规则为基础的监管和以原则为基础的监管的出现，前者主要侧重于过程，后者侧重于结果。我们概述了这些发展，以及随着金融和监管技术的不断进步，它们可能进一步演变。

1.基于规则和原则的监管

以规则为基础的监管旨在精确地界定什么是或不构成被监管实体的可接受行为。为实现这一目标，监管部门制定了明确的行为 "规则"（例如，对受监管银行规定的最低资本水平），其目的是将对 "规则 "的遵守作为防范不利后果的主要手段。意思是说，遵守 "规则 "应该成为防止不良后果的主要保障。就其性质而言，原则的规定性不如规则。它们可以说明一套相对宽泛的行为标准，但对实现的确切手段的规定较少。

10 原则被视为一般规则，或第二层次的法定规范，在不当行为和对违规行为进行处罚的风险下部署其法律效力。

一个例子是金融行为监管局（FCA）的商业行为框架，该框架旨在通过提供一套代表公司主要义务的原则来确保零售金融部门的投资者保护：商业原则列举了体现在英国审慎资料手册中的相关声明。同样，基于结果的监管策略也试图取消严格定义的规则的规定，代之以其寻求实现的总体目标--或 "结果"。

然而，这种战略涉及到被监管实体在更大程度上自我执行监管原则。这种方法的特点是强调内部控制、合规的最佳实践和广泛的主题监管参与，如英国金融服务管理局（FSA）的 "公平对待客户 "方法。对规则和原则的区别的一种看法是，基于规则的制度对实现这些结果的方式有更多的规定性，对过程而不是最终目标有更多的关注，而基于原则或结果的关注将采用相反的方式。

可以说，在相对简单的情况下，精确的规则比原则能提供更有效的控制，但当被监管的活动变得更加复杂时，这种排序就会发生逆转。这种想法影响了英国和其他司法管辖区向基于原则的监管转变，并随着金融系统的规模和复杂性的增加而支持 "基于原则的监管制度"。

2. 采用技术来支持更好的元监管

制定规则不能替代原则，因为它太不灵活，无法适应现代金融工具（如衍生工具）的快速创新。同时，单纯的原则声明不足以确保有效的应用。20 现在的关键问题被理解为，原则声明如何与公司的决策相联系，以及如何实现预期的监管结果。我们概述了这一演变，以及由此产生的元监管和其他监管的 "新治理 "方法的出现，以及它们基于技术的进一步发展的潜力。它们基于技术的进一步发展。在实施基于原则的监管中，存在着固有的紧张关系。虽然被监管的公司经常表示倾向于原则而不是规则，以避免遵守监管规则的不必要的成本，但在实践中，他们要求在解释、沟通和应用法规方面的确定性，这可能导致不灵活、保守和昂贵的实施。公司还在内部执行原则和由此产生的对其管理系统的要求中挣扎，以确保组织的结果符合原则。此外，高水平的原则可能会发生冲突，例如，风险控制的重点可能与公平对待客户的原则相冲突。隐性掉期 "的案例提供了一个例子，银行有效地将某些衍生工具（在这种情况下，利率对冲产品）的风险管理责任转移给了客户（他们基本上不知道这些产品在利率大幅下降后会使他们面临大量的提前偿还贷款的风险）。

这些担忧在2008年的危机之后只会增加。正如福特所言，采用基于原则的监管，使立法机构和监管当局有能力制定出理想的高层次监管结果，但却将流程和操作细节的阐述留给了一线监管者，而这些监管者往往是与行业本身合作的。

三、对监管技术的狭义和广义解释

在本节中，我们确定并对比了对监管技术的两种相互竞争的 "狭义 "和 "广义 "的解释：第一种是寻求合规的自动化，从而降低其成本；第二种是对全面监管监督的雄心勃勃的设想，即预测和防止不希望出现的结果。然后，我们讨论了在改善内部控制系统和更好地观察结果方面，重点采用技术如何为实现这一更广泛的愿景提供途径。因此，监管技术的核心挑战不是简单的 "自动化监管"，而是要建立适当的金融服务技术治理。监管技术的核心挑战不是简单的 "自动化监管"，而是在金融服务中建立适当的技术治理，涉及监管者、受监管公司和技术供应商。

1.对监管技术的 "狭义 "解释及其局限性

监管技术通常被认为是对全球金融危机以来金融公司合规负担大幅增加的一种技术反应。监管的增加有很大一部分是为了加强金融系统的复原力，在个别机构和更广泛的系统层面加强审慎监管。其他形式的监管要求也有明显的增长，特别是商业行为，以及了解你的客户（KYC）和反洗钱（AML）报告要求。通过减少合规负担来赚取收入的机会是很有吸引力的，这也导致了大量的监管技术初创企业。这是一个自然的应用，新的金融技术的出现与危机以来监管负担的大幅增加同步进行。然而，这种合规自动化所能实现的目标有明显的局限性。以这种方式使用技术来降低合规成本和加强监管，可能会与监管机构行使人工或判断性干预相冲突，例如在授权过程、侦查金融犯罪或识别不当销售行为方面。39 该技术通常应用于金融产品设计中的监管要求，以确保符合规则，而不需要人工输入。在这个意义上，监管技术可能被视为基于规则的各种金融监管的一个更 "自然 "的合作伙伴，而且很可能只有现有金融规则手册中相对较小的一部分可以被轻易地转化为代码，以用于此。可能只有相对较小的一部分现有金融规则手册可以轻松转化为代码，以这种方式使用。由于原则和结果仍然被广泛使用，这似乎给监管技术的潜力带来了相当大的限制。同样可以想象的是，继而在金融监管中扩大使用计算机代码本身可能会带来不良的压力，使其重新转向更加注重命令和控制的监管风格，从而引发关于向技术转变的更广泛问题。

2. 更广泛意义的 "最终目标”

一些评论家认为，现代数据技术有可能为监管当局提供对审慎和行为风险的近乎全面的监督，包括个别机构和系统层面的监督。这种观点的一个特别生动的表述是设想利用技术来实时跟踪全球资金流动。这种对监管技术的广泛解释的主要动机是宏观审慎的。全球金融危机强烈地表明，除了在个别公司层面进行的 "微观审慎监督 "之外，还需要有足够程度的系统层面的监督来发挥作用。

这表明了一种新的 "智能 "监管制度，它将利用向数据驱动的金融过渡，以允许更接近全面、实时的监督，从而响应分析师的呼吁，他们在对一个更安全的后危机金融体系的愿景中表达了对这种能力的渴望。Hildebrandt认为，智能监管确定了一个代码驱动的加密法律系统，能够做出影响法律主体的决定。还有其他倡导者对监管技术的这种更广泛的解释。Arner等人强调了监管技术的变革潜力。作为其真正的 "奖赏 "可能在于此。Kavassallis等人证明了在向所有相关方（包括监督和监管机构）提供数字标准化文件的情况下，风险监测的潜在改进。Butler和O'Brien指出，这种做法对于金融系统的监督具有变革性的潜力，尽管为了充分挖掘这种更广泛的潜力，可能需要更多的国际监管制度的协调。

3. 前进的道路：利用技术实现更好的结果

一个全面的市场信息系统，让监管者看到并应对每一个不受欢迎的发展，并不是马上就能实现的事情。相反，我们有充分的理由将机会看作是利用技术来改善机构的运作和治理。技术可以应用于加强管理信息（使其可用、可理解和可操作）和机构内系统和数据的治理，以更好地实现业务和监管成果。这种对待监管技术的方法，强调其用于促进改善数据和信息的可用性，从而改善治理和控制，将使其能够应用于全部的监管业务，不仅仅是报告和其他规则的执行，还有不能直接转化为代码的原则性方法。除了保持目前监管制度在规则和原则之间的平衡外，这也有助于避免其他不必要的后果，例如 这有助于避免其他不必要的后果，例如，自动化和机械化的合规水平的提高反过来又降低了对金融机构内部文化和价值观的重视。这首先是一个治理方面的挑战，对个别公司、金融服务业和监管当局都是如此。技术对金融企业来说越来越重要，因此董事会有责任监督并确保技术在运营和业务流程中的有效应用。一个挑战是克服公司内部的分歧，如信息技术和数据科学方面的专家与其他面对客户和运营的工作人员之间的分歧，"协调 "技术的采用，以便保持业务理解和控制。另一个挑战是确保高级管理层和董事会成员对技术机会和技术风险都有足够的把握。实现技术的全部潜力需要金融服务公司之间在数据和技术标准、数据共享和探索共享处理的机会方面进行陌生程度的合作，所有这些都是为了为客户和其他利益相关者实现更好的长期结果。然而，这可能会遇到来自管理层的阻力，因为他们经常专注于短期利润表现。在这里，监管机构的核心作用超越了其传统的远距离监督任务，只有在出现紧迫的审慎或行为威胁时才进行干预。他们需要承担一定的责任，协调技术发展，并与被监管公司进行持续的对话，探讨利用技术实现业务和监管成果的最有效手段。

四、利用技术实现监管目标

我们认为，在监管中部署技术不仅仅是使监管报告和合规更具成本效益。Regtech 被更好地视为使用技术改善管理层、监管机构、投资者、交易对手和客户可获得的信息的广泛挑战；使他们能够更好地观察和预测业务决策的结果，从而确保这些是符合监管原则的预期结果。为了阐明这一论点的实质，我们现在在本节中研究使用技术来实现更好的监管结果的一些具体应用。我们探索在监管报告、公平对待客户、审慎监管、投资者保护和高级管理人员的义务（特别是英国高级管理人员制度的运作）方面的应用。共同的主题是采用技术来确保内部系统及其提供给业务部门、高级管理人员、主管和投资者的信息与预期的监管结果保持一致。例如，减少业务部门与高级决策者之间或公司与监管机构之间的信息不平衡；或允许受监管实体更清楚地证明他们正在满足监管预期。实现内部系统与预期监管结果之间的这种一致性需要与个体公司和更广泛的行业就其内部数据、运营和管理信息系统的设计进行持续的监管和监管对话。更广泛地说，它要求公司的系统与监管和监督过程保持一致。

五、结论

全球金融危机凸显的审慎和金融稳定风险，以及许多不当行为事件，导致过去十年金融服务监管急剧扩大。这种零散的反应导致了一个广泛但也常常是不连贯的规则和原则框架。结果是高成本——金融机构的累积罚款和合规性——最终落在客户和投资者身上。技术被视为降低这些成本的机会，特别是在法规遵从方面。它也被认为是更有效地监测和应对对审慎安全和适当业务行为的威胁的机会。监管机构承认这些关键监管领域的技术机会，特别是 KYC、AML、客户保护、财务风险报告和组织意识。本文探讨了部署技术以将监管目标嵌入金融公司的管理信息和决策过程中的机会，即作为对金融监管的“新治理”方法的增强。在监管中应用技术的潜在好处远不止自动合规。它们是建立一致和有效的金融运营和监管框架的机会，弥合了数据和信息（公司之间、公司与其客户之间、客户和投资者之间以及行业与监管机构之间）的无数差距。限制了监管实现其预期结果的能力。这将需要与监管机构合作，对支持系统进行大量协调的跨行业投资；但它可以在商业激励、监管目标以及客户和客户的结果之间提供比以前更好的一致性。我们在监管责任的五个不同领域说明了这些可能性：监管报告、公平对待客户、审慎监管、透明度和投资者保护，以及英国高级管理人员制度。这种方法将通过以下方式发展金融监管的“新治理”技术：(a) 监管机构与受监管机构以及技术公司之间就适当的监管设计及其技术实施进行持续对话；(b) 确保这种对话与金融服务的运营流程、业务组织和市场结构正在进行的广泛数字化转型相一致；同时 (c) 通过为追求利润而进行的技术研究、开发和投资，实现 (i) 个人商业利益的适当平衡；(ii) 监管授权；(iii) 可能由监管机构领导的协调或集体行动，以实现更好的监管成果（例如通过采用共同标准来支持数据技术、管理监督和监管合规）。

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责编/张谦

排版/路钰秾

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