【回顾与展望】姚帅、杨冬婉：多重危机背景下的全球发展合作
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姚 帅
商务部研究院副研究员，研究方向为国际发展合作、对外援助、全球治理。杨冬婉
商务部研究院研究实习员，研究方向为国际发展合作。内容提要
多重危机背景下，全球发展形势表现出前所未有的复杂性和严峻性。全球发展合作规模创新高，呈现新的变化趋势。西方援助在资源分配与方式上有所调整，但前景并不乐观。多边机构与新兴援助国影响力进一步提升，多边机制和南南合作更加凸显。全球发展融资鸿沟加大，国际社会趋于以援助撬动私营资本弥补融资缺口。传统援助国利己主义倾向加剧，普遍表现出本国利益优先的战略转向。地缘政治因素推动援助置于大国博弈前沿，部分西方国家援助聚焦亚太地区、突出意识形态划线、强化结盟“小圈子”。在此背景下，一个突破南北二元结构、全球共谋发展、共促发展的“全球发展时代”正在来临，亟需探讨符合新时代要求的发展合作定位，改革并创新发展合作方式，以更有效地应对全球挑战、实现可持续发展。
（图源：iStock）
一
多重危机影响下全球发展挑战加剧
当前，全球发展形势表现出前所未有的复杂性和严峻性。新冠疫情持续反复，地缘政治冲突与去全球化逆势而动，全球发展在减贫、流离失所、气候变化、粮食安全等方面面临严峻挑战，可持续发展进程严重受挫。
第一，疫情冲击导致极端贫困人口增加。2020年全球贫困人口增加1.19亿~1.24亿人，极端贫困率从2019年的8.3%上升到9.2%，全球通货膨胀和乌克兰危机使贫困问题进一步加剧，2022年全球极端贫困人口约为6.57亿~6.76亿人。
第二，地缘冲突长期化，流离失所人数创新高。全球人道主义形势正面临第二次世界大战以来的最严重挑战，局部冲突动荡频发，2022年全球流离失所人口首次超过1亿人，接收大量难民的发展中国家境况愈发艰难。
第三，气候脆弱性加剧，粮食安全形势恶化。气候变化叠加新冠疫情和地区冲突的影响，全球粮食供应链被打乱，国际粮食价格持续上涨，2021年全球受饥饿影响的人口总数高达8.28亿，预计2022年全球有53个国家和地区约2.22亿人处于严重粮食不安全状态。
二
西方国家发展合作的总体表现
从援助规模来看，西方国家依然维持国际发展合作主导地位，但2018年和2019年基本处于增长停滞阶段，直到新冠疫情暴发后，西方国家援助规模才呈现整体增长。2019—2020年ODA总额增加了54亿美元，按实际价值计算实现了3.5%的增长。2021年因新增新冠疫苗援助，ODA总量达到1859亿美元，同比增长8.5%，达到历史最高水平。2020—2021年，DAC成员国共提供307亿美元用于应对新冠疫情，其中疫苗援助总额63亿美元。具体来看，美国、德国、日本、英国和法国长期维持全球前五大援助国地位，2020—2021年，29个DAC成员国中有23个国家提高了ODA水平，但大部分未履行将0.7%的GNI用于援助的承诺，仅有卢森堡、挪威、瑞典、德国和丹麦兑现了承诺。
从资金流向看，西方国家ODA主要流向最不发达国家和中低收入国家。2021年，DAC成员国双边援助中流向最不发达国家的ODA毛支付额为340亿美元，在双边ODA总额中占比24%；流向中低收入国家333亿美元，占比23%；流向中高收入国家162亿美元，占比11%。DAC成员国仅有十个国家达到将GNI的0.15%~0.2%用于对最不发达国家的援助要求。
从地理分布看，非洲和亚洲是ODA的主要投向地区，2020—2021年分别占双边ODA的29%和25%。西方国家分配给特定发展中国家的援助比例呈下降趋势，更多援助资金用于难民安置、发展金融机构的资金重组、全球方案以及研究等方面，这也反映了多重危机影响下西方国家更趋于通过针对不同发展议题提供综合性的全球援助策略。
从援助方式看，西方国家存在以下共性：主要资金方式为无偿援助，少数国家提供优惠贷款；将援助与受援国人权、民主、良治挂钩，附加捆绑条件；主要投向政府治理、机制建设以及教育、医疗等领域，输出价值观和发展模式；项目通过非政府组织、国际多边组织执行，注重多边合作协调与规则制定。新形势下部分援助方式发生了转变，优惠贷款增速远超无偿援助，西方援助国也开始将目光投向基础设施领域。
（图源：Vecteezy）
三
全球发展合作的变化趋势
1
多边机构、新兴经济体影响力提升
据OECD不完全统计，2020年、2021年全球援助规模分别达到2543亿美元、2709亿美元的历史高位。全球发展合作的参与主体和资金来源日渐多元，除传统援助国外，多边机构、新兴经济体、私营部门、非政府组织等主体正在发挥越来越重要的作用。
多边援助与合作机制作用凸显。新冠疫情暴发以来，由于贷款增长迅速，多边机构的援助在2020年提高了47%，达到662亿美元。多边机构能够为援助国的多边捐款带来显著的倍增效应，2020年全球ODA总额的41%通过多边发展体系提供，西方援助国高度重视多边发展机制，以期在新冠疫苗分配、建立大流行病多边融资新机制等重大发展问题方面引领发展议题、提升国际影响力。此外，全球和区域性的多边机制对于推动发展议题设置、促进各国联手应对发展挑战具有重要作用，各国积极举办非洲峰会、拉美峰会等区域性多边峰会，既体现了大国在各地区的主导权之争，也凸显了地区发展议题的重要性和发展中国家在区域性多边机制中作为主场国家的自主权的强化。
新兴援助国群体性崛起，南南合作影响力提升。近年来“南升北降”的发展形势日渐明朗，南南合作构成对南北合作的有益补充。新兴援助国倡导不干涉受援国内政、不附加政治条件、互利共赢等理念，一般兼具受援国与援助国的双重身份，对如何将国际援助服务于本国发展具有丰富实践经验，因此其援助对发展中国家具有吸引力。新冠疫情暴发以来，尽管新兴援助国自身发展与对外援助之间的张力更为凸显，但在应对全球挑战中展现出积极姿态。例如，中国提出全球发展倡议、印度举办“全球南方国家之声”线上峰会，为全球发展治理提供有别于发达国家的方案和视角。同时，南方国家内部的合作与竞争关系趋于复杂化，新兴援助国战略立场和援助模式存在差异，国际发展合作的话语难以统一，整体作用依然有限。如何挖掘并发挥南南合作优势、如何通过发展合作有效带动发展中国家实现更广泛的合作共赢、如何提升南方国家自主权和集体话语权是新兴援助国需要思考的重要问题。
2
私营资本成为弥合发展鸿沟的
重要资源
在发展中国家资金缺口进一步扩大、发达国家对发展中国家的融资下滑趋势凸显的背景下，国际社会越来越重视混合融资的作用，希望撬动私营部门投融资以填补援助资金空缺。近年来，发达国家普遍对发展政策和机制进行改革，以适应发展融资多元化的趋势，希望通过刺激私营部门投资发展中国家，扭转本国经济颓势，并维持在发展中国家的影响力。美国成立国际发展金融公司，英国将援助资源与“英国投资伙伴关系”统筹协调，德国在《2030改革战略》中强调私营部门作用，日本通过援助拉动中小企业海外业务扩张。
弥合巨大资金鸿沟是当前和今后一段时期国际发展界的重要任务，超越ODA的更广义的“援助+”模式已是大势所趋，但后疫情时代发展中国家投资风险攀升，融资难依然是主要挑战。同时，私营部门并不能替代官方援助等政府资金，充分发挥官方发展资金的引导和撬动作用、探索和创新发展融资模式是今后发展合作的重点方向。
3
援助的利己主义倾向加剧
新冠疫情带来全球经济低迷，保守主义、民粹主义思潮抬头，西方国家对外援助的利己主义色彩渐浓，发展属性弱化，是否有利于维护本国的外交、安全和经济利益越来越成为提供援助的首要考虑因素，援助政策也越来越多地与外交、安全和经济政策挂钩，在地理分布上表现出更明显的集中性。与此同时，随着经济下行压力加大，援助国面临的国内舆论压力增加，在一定程度上使援助更趋于服务本国利益。
西方援助国在机制和政策上普遍表现出本国利益优先的战略转向。拜登就任后，美国对外援助回归战略支柱地位，利己主义本质较特朗普时期进一步强化，通过大幅增加援助预算、将国际发展署署长提升为国家安全委员会常任委员等，使援助决策与美国安全战略深度绑定，在直接支持美国塑造全球领导地位、推进全球战略利益中具有重要价值。英国《国际发展战略》将发展合作战略目标转向协同外交政策，将本国经济利益置于发展政策的核心。日本对外援助成为所谓“积极和平主义”安保战略和落实“自由开放的印太战略”的重要工具，预计正在修订的《发展合作大纲》将进一步强化安全意图。
4
发展议题被置于大国博弈前沿
在多重挑战尤其是地缘政治因素的推动下，发展合作正前所未有地成为大国博弈的主战场。特别是美国挑起对华战略博弈以来，西方国家的发展合作充斥着冷战思维，成为输出民主价值观、维护国际秩序主导地位的工具，对发展中国家的争夺更加激烈。
第一，聚焦亚太地区。2016年以来，日本、法国、美国、德国、欧盟等相继出台“印太战略”，全球发展合作重心东移，亚太地区成为援助重点。第二，突出意识形态划线，通过援助加紧民主输出，西方传统援助国进一步加大在民主、人权和治理等领域的投入，举办所谓“领导人民主峰会”，将民主改革作为对非援助重点。第三，强化结盟，联合开展对外援助。西方国家在基础设施建设、疫苗援助、气候援助、卫生治理、可持续融资等方面采取联合行动，频繁动用“援助牌”拉拢发展中国家“选边站队”，试图打造意识形态划线的“小圈子”，给全球发展前景蒙上阴影。
（图源：iStock）
四
结语
如果说美国总统杜鲁门在第二次世界大战后以“第四点计划”开启了“发展时代”， 目前这种以西方主权国家主导的发展时代正在走向终结，西方发展思想与模式的局限性和缺陷在如今更为凸显，我们已经进入了一个突破南北二元结构、全球共谋发展、共促发展的“全球发展时代”。随着发展中国家越来越强调其自主性和双向互动合作，对援助期待更高、诉求更多元，发展合作不仅需要符合受援国发展战略目标、实际国情与真正需求，也需要不断丰富合作内涵和方式。
2030年近在咫尺，各方对发展的重要性和紧迫性取得了一定共识，但发达国家与广大发展中国家间的发展鸿沟依然难以逾越、信任赤字亟需弥合，南北方在发展认知和实践上仍存分歧。当务之急是要抓住发展是人类共识、是各国最大公约数这一时代特点，把发展置于国际议程中心位置。发展合作需要始终坚持“发展”的本质，探讨符合新时代要求的发展合作定位，才能更积极有效地应对全球多重挑战，加速推进实现可持续发展目标。
姚帅、杨冬婉：《多重危机背景下的全球发展合作：形势与趋势》，《国际经济合作》2023年第2期，第35—47页。公众号刊载为缩减版，注释从略，如需全文，请前往知网下载。
延伸阅读
1. 姚帅：《国际发展合作趋势与中国援外新变化》，《国际经济合作》2018年第1期，33—37页。
2. 观点：姚帅 | 美国“印太战略”下的对外援助何去何从？
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责编 | 周旭
美编 | 李墨涵
审订 | 郭语