会议综述 | “主权债务问题：话语、事实与政策”研讨会（二）

编者按

《国际经济合作》2023年第3期特别策划了债务专题组稿。8月31日，商务部研究院《国际经济合作》杂志与上海国际问题研究院西亚非洲研究中心联合举办“主权债务问题：话语、事实与政策”研讨会，就当前及今后一个时期主权债务问题的形势与对策展开深入交流。现将部分发言观点整理并分三次发布，以期与更多同仁分享。此为第二篇，北京大学国家发展研究院卢锋教授、中国财政科学研究院全球风险治理研究中心主任李成威研究员等作主旨发言。文字经发言人审核。未经授权，请勿转载。

全球主权债务问题的几点观察与思考

卢  锋

北京大学国家发展研究院教授

本轮全球主权债务问题对我国而言有几个新特点，很需要系统研究。一是新问题，我国作为新兴大国第一次作为主要双边官方债权方，对债务风险应对直接置身事内甚至具有举足轻重影响。二是超预期，我国对外债权关系都是因应实体经济特别是有助于长期经济发展的基建合作产生的，但是由于诸多环境因素变化，债务国出现偿付风险和困难，我国置身债务风险具有超预期性。三是极复杂，我国作为债务方在债务风险应对中无论是涉及的目标诉求还是博弈涉及的对家，可能各自都有半打之多，凸显多元复杂特点。四是影响大，对持续推进“一带一路”倡议合作、对我国经济外交关系及国际形象提升、对国内相关机构资产负债表以及有关舆情都有影响。给定上述特点，我们需要直面现实，坚持问题导向，联系实际抓紧开展系统研究，在认识对象规律基础上找到应对之策，并在国际场合形成引领能力和话事权。这里简单谈三点。

一、当前债务增长和债务形势

首先或需对相关概念做两点探讨。全球主权债务泛指以一国主权信用为基础形成的债务债权关系，不过这里具体内涵存在“语义界定”和“现实界定”两种选择。“语义界定”对象包含发达国家和发展中国家即所有国家的官方债务，根据联合国全球危机应对小组今年4月的一份报告，这个宽口径的主权债务目前约为99万亿美元，与同年全世界100万亿美元GDP大体相当，99万亿美元主权债务中发达国家约占七成，另外三成在发展中国家。“现实界定”涉及现实讨论全球主权债务风险时约定俗成称谓的对象，主要是发展中国家中的低收入和低中收入国的主权债务，特别指2020年G20实施缓债倡议（DSSI）规定的68个有资格申请缓债的国家。

另外给定国家组别对象后，主权债务根据债权方是本国或外国居民（含机构）、债务计价货币是外币或本币，进一步区分为四类不同情况。虽然理论上所有类型债务风险都需要考虑，然而从经济逻辑和经验事实两方面情况看，现实讨论主权债务风险指称的主要是“非居民作为债权方并用外币计价”的债务。例如世界银行国际债务统计（IDS）数据库对象就是成员国对外国人的债务，其中大约95%是用外币计价的债务。

区分主权债务的“语义界定”和“现实界定”，进一步明确主权债务的计价货币等种类特点，主要在于不同类型国家（如欧美发达国家与低收入国家）的主权债务、用本币与外币标价的主权债务，其发生逻辑与偿还能力制约因素、债务危机形成的机制特点都具有实质性差异。对于很多低收入国家来说，从外部举借外币标价的主权债，往往是在开放环境下应对“双缺口”结构性困难的最后途径，保持借债和偿债的正常循环是维持开放宏观经济可持续的最后屏障，这类债务风险与危机对债务国构成特殊挑战，并成为全球多边治理的特殊议题。

新一轮主权债务违约浪潮风险再现。二战后一度主权债务违约较少，但是欧洲美元市场和其它债务扩张导致上世纪末部分国家债务危机。经拉美危机和“HIPC+MDRI”治理，违约在新世纪第二个十年初降至低位。近年新一轮主权债务违约浪潮风险再现：DSSI国家1995年外债是1980年的3.3倍，2021年是2006年的3.92倍，近14年增幅超过早先15年；不含中国的中等收入国家1996年外债是1981年的2.9倍，2021年是2006年的3.92倍，近14年增幅同样超过早先15年。

随着相关形势变化，疫情前发展中国家债务违约情况已经显著增加，疫情冲击加上后来美欧加息进一步加剧债务风险，全球范围的债务违约国数及其占比值从2019年的6个和2.7%分别上升到目前的22个和10.2%。总体而言，目前主权债务风险形势尚未糟糕到上轮危机前的严重程度，依据IMF专家今年4月一份专题报告提供的数据，从债务和外债GDP占比、债务额和偿付额出口占比等关键指标看，目前仍较大幅度低于上一轮。不过该文作者也认为目前形势严峻，除非国际社会合作治理主权债务危机能取得突破性进展，否则未来一段时期可能会面临全球主权债务违约国家数量进一步显著增长的局面。

注：2023年是截至7月份的数据。

新一轮债务风险驱动原因。笔者与合作者在今年4月“多重因素推高新一轮发展中国家主权债务风险”一文中系统分析了四个方面原因：债务规模空前扩张是主权债务风险基本背景，发展中国家经济走弱是债务风险上升主要根源，美西方大通胀与宏观周期逆转是加剧主权债务风险的重要推手，国际合作治理能力不足掣肘主权债务风险防控也是原因之一。

二、中国在本轮主权债务违约处置中所处的地位和特点

新一轮主权债务扩张呈现新的结构特点，尤其是随着新世纪以来对外经贸合作拓展和提速，特别是“一带一路”合作全面展开，我国快速成为单个最大规模双边官方债权国，新一轮主权债务风险释放对我国第一次直接具有多方面重要利益。另外我国债权关系主要是与广大发展中国家合作兴建基础设施过程中形成的，这类与长期资产对应的债务关系在债务国面临偿付困难时应如何处理，对多边合作应对主权债务风险提出了新问题。就债权方整体结构看，低收入国家债务中双边与多边官方债权占支配地位，尤其是多边机构占比最大，但是中等收入国家债务中私人债权方占比最大。在双边官方债权中，主要因为美方与中方占比此消彼长，主权债务构成发生实质性变迁，非美西方国家从上世纪80年代上半期不到美西方国家1/3，发展至近五年均值超过美西方国家，其中中国成为最大双边官方债权方。据WB-IDS数据，改革开放头25年（1978—2002年）中国对发展中国家债权仅增长1.3倍，而新世纪头20年（2002—2021年）增长30多倍至近1800亿美元，其中非洲始终占最大比例，其次是亚洲，进入新世纪以来拉美、欧洲/中亚相对重要性上升。

从主权债务赖以形成的经济活动内容看，中国对外主权债权的形成与我国企业国外大规模承揽对外工程项目、与发展中国家大规模合作兴建各种基础设施和产能系统存在密切关系。数据显示，我国对外工程承包企业和金额占各国总数三成上下，为全球之首，比第二大国高出一倍以上。另外我国不同阶段对外债权的国别分布，与我国境外工程承包项目完成金额的国别分布，二者具有显著正向关系，显示我国对外债务的基建驱动特点。由此可见我国借助比较优势合作兴建基础设施，适应东道国发展需要与“双缺口”制约，决定了我国债权“硬核”的“发展融资”属性。鉴于上述债务关系的特殊内涵，债务国面临周期性债务困境时，救助重组方式不一定是简单减记债务，而应包含有助于维护债务背后广义物质生产能力存在发展的其它设计安排。同时必需认识到，作为宏观金融系统运营组成部分之一，以基础建设与物质产能投资为基础形成的债务债权关系也需要满足“过犹不及”的经济平衡规律要求，大规模对外“基建+融资”（EPC+F）合作有不可替代的积极意义，也需防范过度投资和过度负债风险。

三、几点认识和政策建议探讨

主权债务风险具有长期性和规律性。国际经贸合作必然产生债务债权关系并派生债务风险。近现代全球主权债务风险挥之不去，大约以几十年一次的节奏规律性释放爆发。

债务风险多边治理具有必要性与复杂性。全球主权债务的债权方呈现多元多头特点，违约影响具有短期放大和溢出特点，因而违约救助客观上需要采用多边治理，需要重新审视传统主要采用双边方式化解涉外债务风险经验。

现有债务治理方式具有合理因素与局限性。构建布雷顿森林体系时，主权债务治理不是主要考量，后来在问题倒逼下探索形成各种治理方式有其合理因素。然而现有模式因理念、立场、利益因素存在多方面局限甚至缺陷，根本问题在于事后救助模式缺少发展视角和全过程协调办法，难以根治主权债务风险；另外在救助推进具体过程、治理成本合理分担等方面也存在诸多可改进的问题。如何利用现有治理模式的合理因素，同时针对现实矛盾推动创新提升治理有效性，对新兴大国具有特殊意义。

要坚决反对和驳斥“债务陷阱论”等对中国对外债权的歪曲诋毁。随着中国企业“走出去”规模扩大，国外认知偏差和立场偏见论者提出歪曲性解读。由于国内学界大量发声，加上一些国外学者较为客观的研究成果，近年这类论调在国外也越来越没有市场，问题焦点近年转移到如何创新多边治理机制有效应对债务风险挑战上。

需厘清缓急轻重，区分短期长期，统筹国内国际。考虑主权债务违约危机发展具有传染性和急迫性，短期需对现有多边债务违约重组模式提出改进，积极参与G20债务重组“共同框架”，以求尽快控制全球主权债务违约扩大和深化，合作参与并引领推动新时代国际主权债务治理规则创新完善。长期需系统反思债务风险防控与治理，推动相关国际金融治理规则深度改革。

一是重视发展模式创新，避免债务风险治标不治本，出现违约—救助—再违约—再救助的怪圈。二是超越一刀切减债方法的债务救助，有针对性采取不同方式。三是针对外部债务风险新形势，总结提升2014年以来我国对外工程承包领域“投融建营一体化”探索，改进对外债权形成的约束和激励机制。四是以风险治理为契机总结经验，构建“一带一路”合作升级版。五是更长远看或需以新兴市场和发展中经济体为主体创建世界债务组织（WDO），通过增量改革完善全球多边治理。

全球风险分配视角的主权债务

李成威

中国财政科学研究院全球风险治理研究中心主任、研究员

全球经济关系、金融关系由利益逻辑转变为风险逻辑。当今全球的分工合作向深度和广度拓展，国与国之间的相互依赖超过任何时期。全球经济运行过程中的产业链、供应链、价值链、资金链越来越长，每个环节面对的不确定性都在扩大。风险不断全球化，国与国之间互为风险源，任何一个环节的风险、任一国家的风险都可能系统化、公共化、从而演化为全球风险。

一、全球风险分配及契约规则

风险分配改变了相关国家的风险处境和利益分配格局。风险具有不可分割的属性，对所有主体/国家一视同仁，但每个主体所处的风险处境有差别，即有的主体遭受损失的可能性大，有的主体遭受损失的可能性小，有的主体防范和化解风险能力强，有的主体防范和化解风险的能力弱。

风险分配是契约化的过程，处理全球风险分配关系所形成的各种全球契约构成了全球治理的基本结构。例如，国家之间的竞争、合作、冲突关系，国家与国际组织之间的关系，以及国际组织之间的关系等都是契约关系。

在“经济人”假设基础上提出“风险人”假设。“风险人”假设认为，在风险分配的过程中，每个个人或组织在追求自身利益最大化的同时，也在追求自身风险最小化，存在着一种本能：即不由自主地把本应承担的风险外部化。在全球治理体系中，掌握全球风险分配契约规则制定的国家有能力将本应由其自身承担的风险转移给别的国家，这是全球风险分配不平等的根源，也是全球利益分配不平等的根源。

一些发达国家运用大国财政影响全球风险分配。一些发达国家利用国际金融分工链中的高端优势，通过生产消费的各个环节重组比较优势。发展中国家在风险分配中处于不利地位：一方面高息吸纳外资，同时低息将外汇储备用于购买美债。一个基本事实是，个别发达国家是当今负债最多的国家，大部分的风险却由发展中国家承担。中国的全球风险分配手段有限，在发达国家主导的全球治理体系中，中国在国际规则制定和话语权、制度影响力、技术和品牌影响力、财政金融体系等方面仍存在较大差距。

刘尚希等：《大国财政》，人民出版社2016年版。

二、主权债务是最重要的全球风险分配契约

发达国家进行全球风险分配的主要机制包括主权债务、美元霸权、多边金融机构等。

主权债务是全球经济金融化背景下风险分配的重要工具，发达国家通过对全球金融市场的控制确保其在主权借贷中享有寡头垄断地位。发达国家强化主权债务责任的过程，也是强化和主导全球风险分配的过程。发达国家通过主权债务将自身风险转移出去，形成财富积累，发展中国家通过主权债务不断陷入收入陷阱、积累风险、形成债务循环，最终导致风险不断向发展中国家转移，利益不断向发达国家转移。发达国家通过主权债务分配全球风险的工具，一是国际债权人联盟，包括国际银行联盟、巴黎俱乐部联盟等；二是主权信用评级，通过主权信用评级主导主权债务的分配体系，使得发展中国家将继续偿还外债而不是债务违约作为债务政策的首要选择。

美元霸权赋予了美国可以不受他国和国际货币机制制衡与约束而自由发行货币的权力，并将发展中国家纳入美元主导的主权债务风险分配体系中。债权国的利益可以通过美元的全球流动得以实现，美国等发达国家利用发展中国家对美元的依赖强化了债务国的债务偿还意愿。

多边金融机构。世界银行、IMF对非洲国家的咨询和努力是否根本上改善非洲国家的债务管理水平受到质疑，其主导的结构性改革受到诟病。

刘尚希、李成威：《防范化解重大风险的理论分析》，《经济学动态》2023年第5期，第3—16页。

三、从风险分配视角看待当前中国海外债权

一方面，中国“闭环”放贷策略导致债权难以影响全球分配格局。为了把海外贷款的违约风险降至最小，中国采取“闭环”放贷策略，比如针对高风险债务国，贷款资金不会打到债务国政府控制的账户上，而是直接支付给承建海外工程建设项目的中国承包商，形成完整的闭环。这种做法对保障资金安全有利，但不利于对主权债务的全球规则产生影响，也就无法左右全球风险分配格局。

另一方面，商业贷款主导的援助形式对全球风险分配规则的作用机制有限。对比两种不同模式可见，中国的模式看似短期获益，但难以影响全球分配规则，总的来说是损失更大；而西方模式看似“吃亏”，却能通过影响全球风险分配规则收益。

综上，要从全球风险分配的视角重新审视中国的海外债权，立足构建大国财政体系的角度，从影响全球风险分配契约规则的角度来重构海外债权体系。这是主权债务问题的底层逻辑。

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整理 | 郭语   黄格   周旭

美编 | 李墨涵

审订 | 郭语