粮食安全 | 徐佳利、周太东：全球粮食危机与中国应对策略

徐佳利

农业农村部对外经济合作中心助理研究员，研究方向为国际发展、全球粮食安全。

周太东

中国国际发展知识中心副主任，研究方向为全球发展、国际发展合作、南南合作。

粮食安全是全球治理的核心议题。近年来，世界粮食生产水平不断提高，粮食产量整体呈上升态势，粮食产量增幅高于人口增幅，世界粮食供给并未出现明显短缺，然而世界饥饿人口却不断攀升。在现代农业科技高度发达，粮食产量不断提升的背景下，为何全球粮食危机愈演愈烈？全球粮食安全治理困境该如何破局？本文从器物支撑、制度保障和政策推动三个向度出发，提出一个关于全球粮食危机成因的系统性分析框架，全面考察全球粮食安全治理面临的挑战和限制性因素；在此基础上，以全球发展倡议为切入点，系统梳理中国应对全球粮食危机的举措和成效，讨论未来中国引领全球粮食安全治理的相关理论与实践。

一

当前全球粮食危机态势

当前，全球各区域粮食不安全状况整体恶化。首先，全球饥饿人口快速攀升。FAO等机构联合发布的《世界粮食安全和营养状况（2023）》指出，2022年全球约有6.91亿—7.83亿人面临饥饿，按预计的中位数7.35亿人，比2019年增加1.22亿人，世界饥饿人口所占比例升至9.2%。按当前趋势，即使世界经济实现复苏，预计到2030年仍将有近6.7亿人处于饥饿状态，约占世界人口的8%。

其次，全球营养不良问题日益加重。伴随全球粮食危机加剧，全球营养不良人口从2015年的5.88亿增至2022年的7.35亿，全球营养不良发生率从7.9%升至9.2%。全球约1/3儿童的成长发育遭受营养不良问题影响，约45%的婴儿死亡与营养不良有关。此外，全球粮食价格大幅上涨。全球食品价格指数从2020年的93.1升至2022年的143.7，上涨54.4%，其中粮食价格指数从2020年的95.4升至2022年的150.4。

（图源：Dreamstime）

二

当前全球粮食危机的主要成因

近年来，国际社会不断制定和实施治理粮食危机的规划和举措，但是世界粮食安全形势并未得到有效改善。当前全球粮食危机的深层原因既有长期未解的传统因素，也有百年变局下的新变化和新特点。

1

器物层面

器物能力的高低决定着全球粮食安全治理水平及其治理成效。在全球粮食安全治理体系中，粮食购买力、供应链、损耗、生产力等是影响器物能力的核心要素。

世界经济增速放缓，削弱全球粮食购买力。当前，由于货币政策收紧，继上年增长3.1%之后，全球经济增速将在2023年大幅放缓至2.1%。在这一背景下，发展中国家应对粮食危机的能力进一步弱化，面对不断缩小的财政空间，发展中国家被迫削减公共开支，降低诸多家庭的收入及粮食购买力。

地缘政治冲突频发，冲击全球粮食供应链。地缘政治冲突是诱发全球粮食危机的主要因素。2022年，冲突和不安全因素造成19个国家和地区的1.17亿人口处于严重粮食危机或更严重的粮食不安全状况。地缘政治冲突导致粮食供应量减少，农业生产系统中断，基础设施受损，劳动力大量流失，粮食危机应对机制陷入紊乱。

粮食损失与浪费过高，削弱全球粮食系统可持续性。从粮食收获到粮食零售的全环节上，世界粮食损失率为14%，其中零售、餐饮和消费环节的浪费率高达17%。另外，随着全球化石燃料价格飙升，国际生物燃料价格应声上涨，削弱了全球粮食供给能力，也抬高了粮食价格。

全球气候变化加剧，影响各国粮食生产力。2022年，气候变化和极端天气事件造成12个国家的5680万人口处于严重粮食不安全状况，受影响人口超过上年的两倍。具体来看，全球气候变化加重会引发极端干旱、洪涝、热浪等自然灾害，致使粮食减产。

2

制度层面

当前全球粮食安全制度仍存在一系列明显短板和缺陷，如治理机制碎片化、粮食体系供需失衡、粮食体系金融化规范缺失、粮食应急保障体系滞后等。

全球粮食安全治理机制碎片化，治理效能较低。易造成治理资源浪费、信息不对称、政策冲突等问题，进而削弱全球粮食安全治理效力，限制机制作用的正常发挥。

全球粮食体系垄断程度过高，供需失衡严重。粮食资源在不同国家和地区间的分布存在巨大差距，发展中国家整体粮食自给率普遍偏低，全球约2/3的发展中国家为粮食净进口国。此外，国际粮食市场长期由少数大型跨国公司主导，这也给实现全球粮食安全设置了障碍。

粮食体系金融化缺乏必要规范，放大了全球粮食市场的波动性。金融市场具有较大的波动性和投机性等特征，这使得利率和美元汇率对粮食价格的影响日益显著。从利率与粮食价格的关系来看，发达国家通过采取量化宽松的货币政策，塑造了一个低利率的全球环境，导致投资者凭借较低成本进入粮食衍生品市场。同时，美元在全球粮食定价方面具有独特优势，这也造成美元汇率波动能对粮食交易产生较大影响。

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政策层面

当前，政策偏航成为制约全球粮食安全治理的阻碍，持续加剧全球粮食体系的脆弱性。

粮食贸易保护主义政策泛滥。粮食危机下的粮食贸易保护主义政策主要指，粮食出口国因担心特殊时期无法保证国内正常供给而出台的出口限制政策。随着粮食价格不断上涨，多国（以中型粮食出口国为主）基于自身粮食供应安全考虑，纷纷出台粮食贸易保护主义政策，限制本国粮食出口。

粮食问题政治化倾向愈益严重。部分国家将粮食问题作为政治工具，通过操纵粮食的供给、获取和利用，进而实现自身政治和战略利益。在全球粮食体系中，发达国家和发展中国家之间存在较大差距。发展中国家在粮食生产和消费方面仍面临诸多问题，常常被边缘化。相比之下，发达国家的农业生产和粮食安全水平更高，在全球粮食系统中占据主导地位。这种差距使双方存在一种非对称性相互依赖，发达国家制定的粮食政策直接影响发展中国家的粮食安全，进而导致粮食问题政治化现象频发。

新自由主义农业政策不断扩张。西方发达国家（多为世界农业强国）一方面强迫发展中国家取消国内的农业保护政策，另一方面凭借强大的技术、物流、资金、金融等优势，快速占领发展中国家农业市场。

（图源：Shutterstock）

三

全球发展倡议助力全球粮食安全治理

2021年9月，中国国家主席习近平提出全球发展倡议，旨在通过促进可持续农业发展、实施农业援助项目、完善国际粮农治理、协调提供国际粮食援助等方式帮助脆弱群体改善粮食安全状况。下一步，应以全球发展倡议为抓手，提升全球粮食安全治理效能。

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加大器物资源投入，提升全球粮食供给保障能力

第一，加强农业知识分享和基础设施建设。知识分享为发展中国家提高发展能力，应对全球性挑战提供了多元的解决方案。对此，要持续提升农业技术创新合作的深度和广度，创新农业人才联合培养模式，提高农业生产能力和质量安全水平。

第二，构建更具韧性和稳定性的全球粮食供应链。一方面，引导各方从增加粮食供给、丰富进口来源、提升粮食储备、加强全环节监测预警等路径出发，塑造更具韧性的世界粮食供应链。另一方面，在国家层面制定法律法规，规范全社会节粮减损行为，并充分依靠技术创新，大力推动技术节粮行动，通过改良生产模式推行可持续生产方式，实现生产过程减损。

第三，提升粮食生产对气候变化的适应性。构建“气候变化+粮食安全”的协同治理模式，降低气候变化对全球粮食生产能力的冲击。通过实施综合性的政策、制度框架和投融资机制，实现气候韧性农业、粮食安全和气候稳定目标的协调一致，推动气候韧性的全球粮食系统转型。

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完善制度建设，助力全球粮食体系转型

全球发展倡议是中国向国际社会贡献的又一新型公共产品，有助于各国提升发展动能，对此，应在全球发展倡议框架下，加快推动全球粮食安全治理机制转型。

第一，支持联合国机构发挥专业优势和协调作用。坚定支持和践行真正的多边主义，维护国际粮农治理机构和平台在全球粮食安全治理领域的重要地位，推动联合国粮农三机构改革。采取吸收、合并或共用秘书处等方式，强化协同治理，减少内部无效竞争，提升机构运行效率，强化联合国粮农三机构在国际议程中的影响力和权威性。

第二，深化多元国际机制的统筹协调。充分发挥联合国粮食体系峰会的平台作用，促进不同机制交流对话，及时了解彼此在粮农细分议题中的资源分配情况。推动建立健全区域合作机制，加强多边框架协调，深化南北和南南粮食安全治理合作，打造包容性粮食安全治理多边平台，将促进粮食安全置于国际议程的首要位置，扩大粮食安全合作范围，形成应对粮食危机的合力。

第三，推动建立公平合理的国际规则。优化全球粮食市场机制，推动世界贸易组织改革，确保市场价格公开、透明、公正，扩大发展中国家在全球粮食贸易中的权益，加快出台一体化和公平化的粮食贸易规则。

第四，加快全球粮食应急保障体系建设。制定全球粮食危机应急预案，推动多元主体参与治理；加大资金和粮食的捐助力度，扩大应急粮食储备规模，深化粮食危机应急处置能力建设；破除粮食生产的技术和信息孤岛，充分利用大数据，构建粮食安全国际监测预警机制，扩大监测范围。

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倡导可持续粮农政策，塑造普惠包容的国际合作环境

全球发展倡议重视各国共享知识资源与技术进步红利，从多个维度引导各国转变粮食安全治理理念。一方面，要努力维护开放包容的多边贸易体系，积极履行WTO下的《贸易便利化协定》，敦促取消单边制裁，加强贸易谈判，消除贸易壁垒和限制。另一方面，警惕粮食问题政治化和新自由主义理论的影响，营造更加普惠包容的国际粮食合作环境，提高发展中国家的粮农话语权，维护广大发展中国家的正当权益，为发展中国家争取更多政策空间。

徐佳利、周太东：《全球粮食危机与中国应对策略》，《国际经济合作》2024年第2期，32—43页。公众号刊载为缩减版，注释从略，如需全文，请前往知网下载。

延伸阅读

2. 张来明、赵昌文、蒋希蘅、周太东等：《携手应对危机 共享发展机遇——亚洲金融危机25年来中国—东盟经济金融合作的启示和未来重要方向》，《管理世界》2023年第1期，第1—14页。

3. 徐佳利：《知识分享、国际发展与全球治理——以世界银行实践为主线》，《外交评论（外交学院学报）》2020年第5期，第126—154页。

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责编 | 郭语   黄格

美编 | 李墨涵

审订 | 郭语