贸易救济规则动态半月刊｜2021年第9期（总第15期）
发布时间｜2021年5月21日
杂志期数｜2021年第9期（总第15期）
主办单位｜中国政法大学WTO法律研究中心
本期导读：
近期，部分国家和地区立法频繁。欧委会发布《扭曲内部市场的外国补贴条例》草案，对可能造成欧盟内部市场扭曲的外国补贴进行规制，在企业并购和公共采购中设置强制通报要求，并授予欧委会主动发起调查的权力。英国《2021年贸易法》生效，授权设立独立的贸易救济调查机构“贸易救济局”，该机构直接对国务大臣负责。
多边领域，WTO总理事会召开会议，就新冠疫苗、渔业补贴、电子商务等问题交换意见，我国常驻世贸组织代表团李成钢大使发表中国看法。WTO保障措施、反倾销、反补贴、贸易谈判等委员会召开例会，讨论贸易救济措施和下一步谈判议题等事项。WTO对越南进行第二次贸易政策审议，国有企业改革等内容值得关注。
产业政策方面，为应对疫情影响、增强战略自主，欧盟再次更新产业战略，有针对性地提出加强单一市场弹性，解决关键领域的战略依赖，推动绿色和数字化转型等一系列新举措。
美国籍前WTO副总干事Wolff在演讲中全面梳理WTO面临的挑战，提出WTO改革的短期目标、长期目标和具体建议。针对美国《消除全球市场扭曲保护美国就业法》草案，北京大成律师事务所孙磊律师团队就该规则对中国出口贸易的影响发表评论。
目 录
立法动态
一、欧委会提交《扭曲内部市场的外国补贴条例》草案
二、英国《2021年贸易法》设立独立调查机构“贸易救济局”
多边动态
三、WTO总理事会聚焦新冠疫苗、渔业补贴、联合声明法律地位等议题
四、WTO各委员会近期召开会议推进贸易谈判等各项工作
五、WTO对越南进行第二次贸易政策审议
产业政策
六、欧盟更新产业战略以增强战略自主性和实现绿色与数字化双转型
智库建议
七、美籍前WTO副总干事提出推进WTO改革的多项建议
专家视点
孙磊律师团队：美国《稳就业抗扭曲法案》核心规则和对中国出口贸易的影响
立法动向
一、欧委会提交
《扭曲内部市场的外国补贴条例》草案
2021年5月5日，欧盟委员会在2020年白皮书基础上向欧洲议会和欧盟理事会提交《扭曲内部市场的外国补贴条例》草案（下称“《条例草案》”），对扭曲欧盟内部市场的外国补贴进行规制。如条例生效，欧委会应在五年内提交条例实施情况报告并提出完善建议。
草案设有七章：总则、对外国补贴的主动调查、企业并购、公共采购程序、一般程序、与其他法律工具的关系、过渡与最后条款。条例在如下方面建立了应对外国补贴的审查与救济体系：企业并购中的强制通报；公共采购程序中的强制通报；以及欧委会可依职权主动发起的调查。如果条例生效前十年内被授予的外国补贴仍存在扭曲市场情形，适用该条例。如果条例生效前三年内被授予的财政资助是给予正在履行强制通报义务的企业，也适用该条例。
总则
总则部分的主要规定：
（1）适用范围：草案适用于外国对在欧盟市场从事经济活动的企业授予的补贴。收购或合并设立在欧盟的企业或者参加公共采购，均属于此类经济活动。
（2）“外国补贴”的定义与种类：“外国补贴”是指第三国对在欧盟市场从事经济活动的某个或某几个企业或产业提供的授予其利益的财政资助，包括资金或债务转移（例如资本注入、赠予、贷款、贷款担保、财政激励、经营亏损抵扣、对公共当局施加的经济负担给予补偿、债务减免、债转股或债务展期等）、免税、提供或购买货物或服务。提供补贴的主体包括中央及各级政府、行为可归因于第三国的外国公共实体（判断因素包括实体的性质、当地法律、经济环境、政府在经济活动中的作用等）、行为可归因于第三国的私人实体（判断时需考量所有相关因素）。
（3）“市场扭曲”的定义与种类：“市场扭曲”是指一项补贴提高了企业在欧盟市场的竞争地位，并因此已经或可能对欧盟市场竞争产生不利影响。判断市场扭曲的因素包括补贴总额、性质、受调查企业和市场的情况、受调查企业在欧盟市场参与经济活动的水平、外国补贴的授予目的和条件及其在欧盟市场的使用。如果连续三年提供的补贴总额低于500万欧元，通常不会扭曲市场。
（4）最有可能扭曲市场的补贴：此类补贴包括对陷入困境且缺乏重整计划的企业提供的补贴、提供无限担保的补贴、直接促成并购的补贴、使企业在投标中获得不正当优势并由此获得采购合同的补贴。
（5）平衡测试：应当考虑外国补贴造成的积极影响与负面影响之间的平衡，并基于该平衡决定是否采取措施以及采取措施的程度。
（6）承诺与修正措施：为了解决外国补贴导致的扭曲，欧委会可以采取修正措施，相关企业也可以主动作出承诺。修正措施或者承诺应当充分和有效地救济外国补贴对内部市场造成的扭曲，措施或承诺内容包括减少产能或市场份额、限制特定投资、剥夺资产、撤销并购、退回补贴本息等。
对外国补贴的主动调查
欧委会可以自行对外国补贴发起调查，其权力包括：（1）进行初步调查和深入调查：前者主要认定财政资助是否构成补贴且扭曲市场。如果不构成，结束调查。如果构成，则进行深入调查。深入调查后，如果无法证实初步调查结论或者补贴的积极作用更大，则作出不反对外国补贴的决定。如果得出肯定性结论，则可以采取修正措施或者接受企业做出的承诺。（2）要求提供信息：在调查中，欧委会可以要求企业及其关联方以及第三国提供相关信息。经企业与第三国同意也可以前往第三国进行调查。（3）根据可获得事实得出结论：如果企业不配合调查，欧委会可以依据可得事实作出决定。企业（包括受国家直接控制的公共企业）没有提供必要信息时，欧委会可以直接推定该企业获得了利益。
企业并购中的外国补贴
《条例草案》规定：（1）审查范围：仅对签订协议、公开招标或获得企业控制权之前三年内获得的补贴进行评估。（2）强制通报门槛：被并购企业或者任何一方实施兼并活动的企业设于欧盟且其营业额达到5亿欧元，并在通报前三年累计接受外国补贴高于5千万欧元的，应进行通报。即便相关并购未达到通报门槛，欧委会认为其他相关交易存在外国补贴时也可以要求通报。（3）调查时限：欧委会在接到通报后25个工作日内决定是否启动深入调查。深入调查期限不得超过90天，某些情形下可适当延长。（4）调查结果：欧委会可以作出接受承诺、不反对外国补贴或者禁止并购的决定。在最终调查结果作出前，已通报的并购交易不得继续进行。如果相关交易已经完成并且扭曲了市场，欧委会可以要求企业解除合并或者恢复原状。
公共采购程序中的外国补贴
《条例草案》规定如下：（1）审查范围：与企业并购的要求相同。（2）强制通报门槛：采购金额大于或等于2.5亿欧元的公共采购应该通报，内容包括过去三年内接受的外国补贴或者声明未曾接受外国补贴。采购机构应当及时报告欧委会。未进行通报的企业不得获得采购合同。如果欧委会怀疑未达到强制通报门槛的企业接受了外国补贴，也可以要求其进行通报。（3）调查时限：欧委会应在接到通报后60日内进行初步调查并决定是否启动深入调查。深入调查后做出的最终决定不得晚于接受通报后200日。（4）调查结果：与企业并购的要求相同。
一般程序
《条例草案》规定：（1）一项按照企业并购要求进行通报的财政资助可以受制于其他经济活动下的审查。同样，按照公共采购要求进行通报的财政资助也可以受制于其他经济活动下的审查。（2）时效：采取修正措施或者接受承诺的时效为十年，从企业接受补贴之日起算。做出罚款或支付罚款决定的时效为三年，前述决定的执行时效为五年。
各方评价
欧委会竞争政策委员Vestager称，如条例获得通过，欧盟将是世界第一个同时拥有应对欧盟内部补贴和外部补贴法律的经济联盟。路透社指出，欧盟该举措主要针对来自中国的不公平竞争，体现出保护主义，这可能缘于外国公司近期对欧洲公司的收购案激增以及新冠疫情下公司股价下跌引起的公司收购潮。欧洲智库Bruegel也认为欧盟此举针对中国。从战略自主角度看，该措施具有正当性，但是难以实现目标，因为市场扭曲源于中国而非欧盟，中国国有企业在国内有很大优势并可以利用该优势补贴外国业务，而且这些补贴很难计算。欧盟中国商会认为，欧盟该举措将增加交易成本和风险并为交易时间和交易结果带来不确定性。商会呼吁欧盟减少投资和商业壁垒，为企业创造公平、透明和非歧视的法律和市场环境。
《条例草案》：https://ec.europa.eu/competition/international/overview/proposal_for_regulation.pdf；欧盟竞争委员Vestager声明：https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/speech_21_2286；路透社报道：https://www.reuters.com/world/china/eu-drafts-rules-curb-state-backed-foreign-buyers-2021-05-05/；欧盟中国商会声明：http://www.ccceu.eu/2021-05/07/c_1433.htm，方达整理
二、英国《2021年贸易法》
设立独立调查机构“贸易救济局”
2021年4月29日，英国《2021年贸易法》正式生效（19条正文，6个附件）。该法不是一部全面和综合性的对外贸易法，而是仅对国际贸易协定、贸易救济局、贸易和农业委员会、贸易信息等内容做出了规定。
贸易救济局
该法明确规定设立“贸易救济局”（Trade Remedies Authority，TRA），履行与贸易救济调查有关的职能。TRA是独立的政府机构，独立于英国国际贸易部，直接对国务大臣负责。自英国在2020年1月脱离欧盟后，国际贸易部贸易救济调查局一直代行贸易救济调查职能，TRA在2021年6月1日正式运行后，将专门负责贸易救济调查工作。
1.TRA的职责：依据国务大臣的要求，向其提供有关国际贸易争端处理、贸易工作、以及TRA的职责范围内的有关建议、支持和协助。国务大臣在提出要求前应与TRA进行沟通，并应尊重其专业性，保护其运行上的独立性和公正性。TRA也可以在其认为适当时主动向国务大臣提供与国际贸易和贸易救济有关的建议、支持和协助。TRA必须在每个财政年度向国务大臣提交履职情况报告，国务大臣再将该报告提交议会。
2.TRA成员与任命：TRA设主席和其他非行政成员（均由国务大臣指定）、首席执行官（经国务大臣同意后由TRA主席指定或者在尚未指定TRA主席时由国务大臣指定）、其他行政成员（由TRA主席指定）组成，总人数最多九人，但是非行政成员人数应当多于行政成员。
3.工作程序和授权：TRA可以设立若干委员会或分委员会，委员会成员可以不是TRA成员或者雇员。TRA可以决定其自身和各委员会的工作程序。TRA也可以将其职权授予其成员、雇员或者其他职员与特定委员会，但是不得将贸易救济调查职权授予此类委员会。
4.国务大臣发布指南：TRA在履行职责时必须根据国务大臣发布的指南行事。国务大臣在发布指南前必须与TRA进行磋商，并尊重其专业性以及独立与公正履职的需要。国务大臣不得发布与某一特定贸易救济调查有关的指南。
国际贸易协定
《2021年贸易法》规定了WTO《政府采购协定》和国际贸易协定的执行问题。国际贸易协定包括自由贸易协定（FTA）以及与贸易有关的其他国际协定。《2021年贸易法》特别规定，如果上议院或下议院相关委员会发布报告认为某些潜在的FTA缔约方存在种族政策方面的问题，并在收到国务大臣的意见后发布报告阐明其异议且建议在议会进行辩论的，内阁必须为此做出某些安排。
对英国《2021年贸易法》的评价
英国国际贸易事务大臣Liz Truss称，法案的通过使英国在近半个世纪以来首次可以追求独立自主的贸易政策，并将英国民众的利益放在首位。英国的目标是深化与盟友以及未来高速发展的经济体之间的联系，并确保自身增长和世界地位。为此，英国将利用该法推动数字贸易和服务业等未来前沿产业发展，并在全球倡导自由和公平贸易，引领全球贸易体制改革。
英国《2021年贸易法》：https://www.legislation.gov.uk/ukpga/2021/10/pdfs/ukpga_20210010_en.pdf；相关评价：https://www.gov.uk/government/news/historic-trade-act-becomes-law，李宁整理
多边动态
三、WTO总理事会聚焦新冠疫苗、渔业补贴、联合声明法律地位等议题
2021年5月5日到6日，WTO召开本年度第二次总理事会，就以下五项议题进行讨论：
新冠疫苗：（1）拉丁美洲和加勒比成员国（哥伦比亚、哥斯达黎加、多米尼加共和国、厄瓜多尔、巴拿马和巴拉圭）要求立即取消阻止各国平等获得新冠疫苗的所有出口壁垒和限制。（2）有成员要求就疫苗准入的贸易便利措施进行讨论。（3）部分成员同意总理事会拟定的“贸易与健康：新冠疫情及未来”宣言，但也有一些成员认为该文件仅提及货物流动而未提及卫生专业人员的流动，范围过于狭窄。
最不发达国家：各方对最不发达成员集团在2020年12月提交的部长决定草案进行审议。该草案旨在为即将毕业的最不发达成员建立平稳过渡机制，允许其自毕业之日起12年内仍有权获得支持。
渔业补贴：各方对巴西提出的“支持结束渔业补贴谈判、促进海洋和渔业社区可持续性发展”草案进行讨论。该草案建议各方在渔业补贴多边协定中做出“最高标准的环境可持续性发展”承诺。有成员认为，现有谈判任务已足够，无需再谈及该问题。
电子商务：总理事会主席称，他将在部长会议前就《电子商务工作计划》和暂停征收电子传输关税问题与各成员接触，并启动“结构化讨论”，以便各方更好地了解暂停范围、定义和相关影响。
联合声明倡议的法律地位：目前，部分成员在电子商务、投资便利化、国内服务监管、中小微企业等方面展开谈判，许多成员还参与了环境声明倡议。此前，印度、南非和纳米比亚提交文件，对此类联合声明倡议及其谈判结果在WTO的法律地位提出质疑，认为应根据《马拉喀什协定》的相关规定纳入WTO，而不应简化程序。参加联合声明倡议的多数成员明确反对上述观点或者认为不应过早下定论。还有部分成员关注此类文件是否对所有WTO成员尤其是未参与该谈判的成员产生权利和义务方面的影响。
我国常驻世贸组织代表团李成钢大使在会上阐述如下立场：第一，TRIPS协定：疫苗短缺和分配不公平是疫情应对工作中的重要问题，WTO应发挥积极作用，总干事召集的“新冠肺炎疫情和疫苗公平性大会”为保障疫苗可及性和可负担性提供了思路和建议。中方支持继续进行TRIPS协定豁免提案的讨论，并会积极推动提案尽快进入文本谈判阶段。第二，最不发达国家的毕业过渡期：全球疫情背景下当前最不发达国家面临巨大挑战。中国作为对最不发达国家最开放的市场之一，已经并将继续对最不发达国家输华产品97%的税目实施零关税。中国也已经对一些最近毕业的最不发达国家提供过渡期。李成钢大使呼吁，应在部长会上达成可行解决方案和有意义的成果。第三，联合声明倡议及其成果的法律地位：联合声明倡议作为一种创造性谈判方式已获得越来越多成员的参与，为多边贸易体制带来了新的活力。但是，联合声明倡议的参与方应当考虑世贸成员的多样性及其发展水平，并就其如何以及何时参与联合声明倡议提供更多的舒适地带。联合声明倡议的最终目标是建立适用于全体成员的多边规则，而不是取代多边主义。因此，各方需要探索将联合声明倡议成果更好地纳入世贸组织框架的方法，印度和南非的提案有助于各方深入思考。第四，贸易与健康总理事会宣言：贸易与健康倡议的价值颇大，宣言为各方在部长会议召开前后讨论和达成可能的成果提供了极好的基础。中国已准备好与所有成员合作达成具体成果。第五，世贸组织常设机构贸易关注程序性指南：过去几年，各成员在WTO提出的贸易关注显著增长。该提案能够帮助世贸组织在能力缺失（如人力资源限制）的情况下有效和及时解决这些关注。提案中的某些建议已经在一些会议中被采用并取得良好效果。提案的通过可以改善常设机构的会议程序，推动成员更加有效和高效地解决各方关注。
2021年WTO第二次总理事会报道：https://www.wto.org/english/news_e/news21_e/gc_06may21_e.htm；李成钢大使在2021年第二次总理事会上的发言：http://wto.mofcom.gov.cn/article/xwfb/202105/20210503059382.shtml，王龄悦整理
四、WTO各委员会近期召开会议
推进贸易谈判等各项工作
近期，WTO反倾销委员会、补贴与反补贴委员会、保障措施委员会、贸易谈判委员会、农业谈判委员会、贸易和发展委员会召开会议，就日常工作和WTO改革发表意见。
WTO贸易救济例会
4月26日至28日，WTO召开保障措施、补贴与反补贴、反倾销委员会春季例会，讨论各成员立法与实践情况。保障措施例会上，各成员普遍关注新冠疫情背景下保障措施被滥用为贸易限制措施，呼吁确保合规性。印尼、土耳其、乌克兰、美国等措施较多的国家受到多方关注，欧盟钢铁保障措施、英国继续实施欧盟钢铁保障措施并开展过渡性审查等做法受到普遍质疑。中方呼吁审慎使用保障措施，携手共克时艰。反补贴与反倾销例会上，各成员就其通报的最新立法与修法情况进行讨论，展现各成员活跃的立法动向。格鲁吉亚通报其最新最新贸易救济立法。美国汇率低估反补贴规则受到中国及巴西挑战，质疑其WTO合规性。具体实践方面，反倾销措施是各方关注焦点，美国、欧盟、加拿大等16个成员的反倾销调查受到被调查成员关注，美国、中国、英国的反补贴调查受到关注。其中，美国是最大目标，受到中国、欧盟等7个成员的集中挑战。中国对美国、欧盟、英国、澳大利亚的系统性、歧视性做法提出关注。
WTO贸易谈判委员会会议
5月3日，贸易谈判委员会召开会议。总干事伊维拉博士希望在七月之前确定渔业补贴协定文本，并明确第12届部长会议题。各方就如下议题达成如下共识：渔业补贴、农业、上诉机构、国内服务监管、电子商务、投资便利化、妇女经济权力、中小微企业、贸易和气候变化。对于今年内不能完成谈判的议题，成员们提出在部长会议结束后，可就农业、服务业、特殊与差别待遇等方面的多边问题制定工作方案，并就塑料污染和环境可持续性等领域提出联合倡议。
农业谈判委员会会议
4月23日和28日，农业谈判委员会召开会议。委员会主席希望在6月进入高级谈判阶段之前推进技术性问题的讨论。会上，各成员集中讨论了如下问题：市场准入分析文件和针对出口禁令和限制措施的提案、部长会议达成成果的形式、削减扭曲贸易的国内支持的谈判、透明度、世界粮食计划署人道主义食品采购的出口限制豁免、粮食安全、发展中国家公共粮食储备方案、遏制进口激增和价格下跌的特别保障机制问题、棉花问题等。
WTO贸易和发展委员会特别会议
4月27日，贸易和发展委员会召开会议，就发展中国家和最不发达国家成员提出的十项与特殊与差别待遇条款有关的提案进行了讨论。会上还讨论了G90集团提交的技术性贸易壁垒和海关估价提案。该提案阐述了发展中国家成员在遵守贸易货物技术法规和标准方面面临的挑战，并强调在《技术性贸易壁垒协定》执行方面应给予灵活性。海关估价提案则旨在解决最不发达国家海关面临的资源短缺问题。
WTO对各机构近期会议的报道：https://www.wto.org/english/news_e/news21_e/news21_e.htm，王龄悦整理
五、WTO对越南进行第二次贸易政策审议
2021年4月27日和29日，WTO贸易政策审议机构对越南进行第二次贸易政策审议（审查2014至2019年的贸易政策）。越南于2007年2月11日加入WTO，进出口贸易额在2019年均跃升为世界第22位。本次贸易审议中值得关注的几个方面包括：对越南经济体制的评价、越南国有企业改革的情况、贸易救济制度以及签订区域贸易协定的情况。
经济体制
越南实行“社会主义导向的市场经济”（socialist-oriented market economy），以“经济二元性”为特征，即将政府计划与自由市场激励措施相结合。尽管越南自1986年开始进行广泛的市场改革，但至今尚未完成结构转型，国有部门与私营部门之间的竞争机会仍不平衡。
过去30年，越南始终保持GDP高速增长率，并从贫困国家转变为中低收入新兴国家。中国和美国仍是越南最大的贸易和投资合作伙伴。2019年，越南商品进口份额的近30%来自中国，商品出口近23%流向美国。近年来，很多国际公司将工厂转移至越南。
国有企业改革
在审议期内，越南颁布了《企业法》和《投资生产经营活动的国家资本管理和使用法》等多项涉及国有企业治理的法规，并向WTO通报了香烟、雪茄、报纸、期刊和杂志行业的国有企业情况，答复了国有企业工作组提出的问题。截至2018年12月31日，越南国有企业员工113万（占总企业员工的7.6%）。全资国有企业的数量从2011年底的1309家下降到2019年底的487家，集中于煤矿、石油、电力、化学、橡胶和纺织行业。
在4月27日的审议会上，WTO贸易政策审议机构主席指出，各成员方对越南在审议期内的经贸增长、消减贫困、积极参与全球价值链、支持中小企业、加强知识产权保护、国有企业改革等方面表示认可和赞赏。但是也有部分成员敦促越南在渔业补贴谈判和第十二届部长级会议中作出实质性承诺、加快结构改革、采取更具有可预测性的税收政策、提高行政程序透明度、简化投资项目评估程序，并改善其在农业国内支持和出口补贴、海关程序和估价等方面的信息通报工作等。
贸易救济措施
《外贸管理法》是越南实施反倾销、反补贴和保障措施的基本立法。2013年至2019年，越南实施了5项反倾销措施，另有4个案件正在调查中。此外还实施了4项保障措施，主要涉及钢铁、铝和肥料产品。在复审期内，越南并未因应对新冠疫情采取任何贸易救济措施。
越南在反倾销、反补贴和保障措施立法中纳入了尚未作为国际协定规则的条款，包括（1）对规避行为发起反规避调查；（2）对某些进口建立反倾销、反补贴和保障措施豁免机制，以确保贸易救济措施严格适用于与国内货物类似或者有直接竞争关系的进口货物；（3）解决适用于出口的贸易救济问题；（4）在自由贸易协定中加入特别保障措施条款等。
签订区域贸易协定的情况
截至2021年1月，越南签署了15项涵盖贸易与投资规则的区域贸易协定（其中6项在审议期内签订），包括《全面与进步的跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）和《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）。
WTO越南贸易政策审议报告：https://www.wto.org/english/tratop_e/tpr_e/tp510_e.htm；WTO贸易政策审议机构主席讲话：https://www.wto.org/english/tratop_e/tpr_e/tp510_crc_e.htm，贾姝娴整理
产业政策
六、欧盟更新产业战略以增强战略自主性
和实现绿色与数字化双转型
在2020年3月10日《欧盟产业新战略》基础上，欧委会在2021年5月5日发布通讯文件——《2020年产业新战略更新：为实现欧洲复兴构建更加强大的单一市场》，对产业战略进行调整，重申优先事项并充分考虑新冠疫情引发的新问题，有针对性地提出关于加强单一市场弹性、解决关键领域的战略依赖、推动绿色和数字化转型等一系列新举措。
欧盟更新产业政策的原因
2020年《欧盟产业新战略》是在世界卫生组织宣布新冠疫情构成全球性大流行危机的前一天发布，随后发生的地区封锁和经济放缓给欧盟产业造成了很大影响。欧委会认为，有必要调整产业政策，以维护人员、货物、服务和资本在单一市场的自由流动，并增强抗干扰能力；有必要解决欧盟在技术和产业上的战略依赖性。与此同时，绿色和数字化双转型需求比以往更加迫切。
欧盟产业政策的主要调整
第一，提高单一市场的弹性。为此将采取如下措施：（1）设置单一市场应急机制，以确保未来发生危机时人员、货物和服务能够自由流动。该机制应具有透明度，并通过快速的产品供应和有力的公共采购合作解决关键产品短缺问题；（2）全面执行服务指令，确保成员国遵守现有义务，消除阻碍单一市场的新障碍；（3）通过支持成员国提高能力建设和加快产品检验与数据收集的数字化进程，加强对产品的市场监督；（4）鼓励投资中小企业，通过制定和实施替代性争端解决方案解决中小企业付款迟延问题，并提供解决中小企业偿付风险的具体方案。
第二，解决欧盟的战略依赖问题。欧盟具有高度依赖性的产品主要是137种敏感生态系统产品，其中的52%进口自中国。有34种产品因其多样性和可替代性程度较低，容易受到市场影响。此外，欧盟在原材料、电池、活性药物成分、氢、半导体、云技术和边缘技术六个尖端科技领域也存在不同程度的产业依赖性。
为了提高战略自主性，欧盟采取下列措施以削减战略依赖：（1）将对关键领域的潜在依赖性启动第二阶段审查，包括可再生能源、能源储备、网络安全等对绿色和数字化转型至关重要的产品、服务或技术领域，并建立相关监测系统；（2）努力实现国际供应链多样化，并寻求国际合作，以加强危机应对能力；（3）在战略领域支持建立新的产业联盟；（4）筹备设立“处理器和半导体技术联盟”以及“产业数据、边缘和云计算联盟”，并考虑建立“空间发射装置联盟”和“零排放航空联盟”的可能性；（5）在欧盟预算支持下，鼓励成员国通过实施欧洲共同利益重大项目（IPCEIs），将公共资源集中于那些依靠市场自身无法实现突破性创新的领域；（6）通过颁布实施战略或立法引导标准的制定。
第三，加速绿色和数字化转型。具体措施包括：（1）必要时与产业界、主管机构和社会各界以及其他利益相关方合作，共同创造转型点，并优先考虑能源密集型产业和旅游业；（2）提供协调一致的监管框架；（3）为中小企业提供可持续发展指导，并支持数据驱动商业模式的发展；（4）对工人技能培训领域进行投资。
欧盟的官方评价
欧盟内部市场专员Thierry Breton表示：“只要我们在关键技术上做出正确的投资决定并设定正确的框架条件，真正的产业革命就会启动。欧洲正在为自身提供一套创新、清洁和有弹性的产业体系，这将创造高质量就业机会，并将使中小企业在经济复苏中蓬勃发展。”
《2020年产业新战略更新：为实现欧洲复兴构建更加强大的单一市场》：https://ec.europa.eu/info/strategy/priorities-2019-2024/europe-fit-digital-age/european-industrial-strategy_en，史涵君整理
智库建议
七、美籍前WTO副总干事提出
推进WTO改革的多项建议
2021年4月29日，美国籍前WTO副总干事Alan Wm. Wolff在美国知名智库“彼得森国际经济研究所”（PIIE）发表题为“拯救WTO：通往未来之路”的演讲，对现行贸易体系的价值给予肯定，并指出WTO面临的主要挑战和改革建议。Wolff在2017年10月至2021年2月任WTO副总干事，此前曾担任美国贸易谈判副特别代表和美国国家对外贸易委员会主席等职。
WTO面临的挑战
Wolff提出了各成员应优先应对的八个方面挑战：
1. 完成持续二十多年的渔业补贴谈判。
2. 采取措施应对新冠疫情中的贸易问题。具体包括：（1）WTO应保证疫苗供应透明度，秘书处应监督并公布出口限制信息；（2）各成员应暂缓对必需品征收关税，并且成员应在采取出口限制前履行通知和磋商义务；（3）应建立特设工作组，由总干事负责调解分歧；（4）WTO应利用其发达成员的能力为必需品和服务提供贸易便利化；（5）各成员应对各自补贴政策进行协调以增加必需品供应；（6）建立优于传统专家组程序的高效和及时的争端解决机制；（7）共同解决知识产权问题，以激励创新并应对疫情挑战等。
3. 通过贸易促进全球尤其是发展中国家的经济复苏。各成员应减少和避免不必要的贸易保护措施，并支持全球供应链的建设和保持其弹性。WTO应利用其号召力，推动主要商业银行和国际金融机构恢复贸易融资。
4. 确保经济复苏更加环保。应恢复《环境产品协定》谈判，并启动环境服务自由化磋商。
5. 应对气候变化。应建立碳边界调整机制，对进口产品实施碳定价以限制碳排放；应当对低碳技术提供研发方面的支持；在解决产业补贴问题时应当考虑可持续性成果；应当改革化石燃料补贴，并以挪威、冰岛、哥斯达黎加、斐济和新西兰推动《气候变化、贸易和可持续性协议》谈判中的倡议为目标，作出具体承诺以取消化石燃料补贴。
6. 防止数字经济因国界被人为分割。WTO应当为全球数字经济建立交易规则，并在面临诸多艰难议题的当下优先达成早期成果。
7. 实施有约束力的争端解决机制。解决WTO争端解决机制困境的关键在于该机制应当对成员负责，但这不意味着成员可以干涉争端解决机构的独立性和约束力。WTO应当维持有约束力和独立的两层结构的争端解决体系。WTO可以借鉴多方临时上诉仲裁安排的经验进行如下改革：（1）增加上诉机构成员数量；（2）明确秘书处有责任化解分歧以解决特定争议，但不得创设新规则；（3）上诉小组应当关注协定的谈判历史，明确谈判方意图；（4）设置上诉审查的严格时限，并避免重新审查；（5）简化书面陈述，并限制裁决书长度；（6）明确上诉程序只能审查当事方所提问题；（7）WTO规则未能涵盖的问题应由各成员制定新规则加以解决；（8）上诉审查程序不得扩大成员方义务或限制其权利，并在处理贸易救济争端时合理尊重成员方的贸易救济决定决；（9）上诉机构不应对特定案件进行合议，上诉小组应当相互独立；（10）赋予WTO争端解决机构更多的实质监督权。对于上述问题，欧盟、美国和日本应当进行合作，形成共识性解决方案。
8. 促使贸易体系更加积极地回应劳工需求。WTO改革必须在可行范围内解决劳工问题。Wolff提出如下建议：第一，各成员应逐步减少保障措施的实施数量或者在更长间隔期内实施，但并不妨碍在必要时采取保障措施。必须抵制倾销和补贴行为并采取贸易救济措施。在争端解决案件中，应当纠正对贸易救济措施的认识偏见。第二，WTO必须严厉打击阻断其出口市场的保护主义，并允许各成员禁止进口童工产品、奴役和强迫劳动产品。对于压低劳工工资的行为可以将其视为补贴或者计入倾销要素，各成员可以对此采取合法行动。
WTO改革建议
为使WTO发挥作用，各成员应当更加自我克制，避免妨碍改革，为此应坚持如下共识：（1）一成员对其他成员的行为没有否决权，任何成员不得妨碍上诉机构成员任命或者财政经费预算的通过；（2）在当事方未能达成上诉安排的情况下，专家组报告应为终局裁决并对各方有约束力；（3）WTO协定应当设置不同的实施期；（4）不得“搭便车”，各成员必须尽其所能作出贡献。
对于前四大经济体，Wolff提出如下建议：（1）美国：必须将多边贸易体制作为贸易政策核心，并提出可行改革解决方案。（2）欧盟：必须果断地承担多边领导角色，尽快提出建设性意见并开放自身经济。（3）中国：具有在未来谈判中作出贡献的能力，但应避免国内实体与WTO市场导向原则相违背。（4）日本和其他中型“体系之友”：必须在WTO发挥更大的领导作用。
WTO改革的目标
2021至2022年，WTO改革必须取得如下突破性成就（短期目标）：（1）采取有效措施，应对新冠疫情和未来传染病大流行；（2）以多种方式支持经济复苏，并使其更加环保和可持续；（3）针对气候变化和全球环境问题展开实质性讨论；（4）在数字经济领域实现相应目标；（5）完成渔业补贴谈判；（6）通过争端解决规则谈判恢复WTO协定的拘束力；（7）重塑25年前达成的多边平衡，实现新的平衡；（8）对区域贸易协定进行广泛审查，将其纳入WTO监督范畴；（9）推动更多发展中国家和最不发达国家加入WTO，加快实现全球贸易自由化的普遍覆盖。
WTO改革的长期目标（关键体系目标）应包括：（1）尽可能实现信息完全透明，秘书处应实时通报所有贸易壁垒；（2）确保WTO体系为民众带来公平和福祉；（3）使WTO总干事和秘书处成为全球贸易治理的协调部门；（4）大幅增加对发展中国家特别是最不发达国家的技术援助；（5）确保市场机制与社会目标的一致性；（6）对以最惠国待遇为基础的诸边协定应持开放态度；（7）继续致力于普遍性目标，各方应尽其所能实现平等；（8）WTO应有足够资金，经费不应成为个别成员牵制WTO各项议程的手段。
前WTO副总干事Wolff演讲：https://www.piie.com/events/future-wto，沈思佳整理
专家视点
美国《稳就业抗扭曲法案》
核心规则和对中国出口贸易的影响
北京大成律师事务所，孙磊律师团队
2021年4月15日，美国俄亥俄州共和党籍参议员Rob Portman和民主党籍参议员Sherrod Brown提出了《消除全球市场扭曲保护美国就业法》的立法建议（Eliminating Global Market Distortions to Protect American Jobs Act，以下简称“稳就业抗扭曲法案”）。
一、《稳就业抗扭曲法案》的立法目的
根据法案文本内容，《稳就业抗扭曲法案》旨在规制以下五类贸易救济措施规避行为：第一，美国对外贸易救济调查及征税实施后，被调查国通过向第三国转移产能，规避征税措施；第二，通过实施跨境投资和经贸合作的国家战略，实施跨境补贴，输出市场扭曲；第三，通过对涉案产品实施微小改变或者后续开发等方式，规避贸易救济征税；第四，通过非居民进口商身份，逃避美国对外贸易救济征税；第五，通过实施币值低估，获得不正当贸易竞争利益。
二、《稳就业抗扭曲法案》核心规则
基于上述立法目的，《稳就业抗扭曲法案》设置了十二类针对性的核心规则：1. 设立“惯案调查”类型，涵盖（1）针对同类型涉案产品启动的同一或者不同国别的同期贸易救济调查原审调查；（2）新立案申请前2年内，针对同类型涉案产品的原审调查案件；2. 加强美国商务部针对惯案调查的执法效率，缩短调查程序时限，并剥夺应诉方的延期程序权利；3. 降低美国国际贸易委员会针对惯案调查的产业损害认定标准；4. 建立针对跨境补贴的反补贴措施国内法律依据；5. 明确反倾销调查中基于同类产品内销价格确定正常价值的代表性测试要件；6. 限制涉案产品所含进口原材料关税退税的出口价格上调幅度；7. 在反倾销调查中，假借“特殊市场状况”规则，对认定存在市场扭曲的进口原材料成本实施调整；8. 在反倾销调查中，对来自“非市场经济”国别、享受补贴、存在倾销或者由政府部门或国有企业销售的原材料成本进行调整；9. 加强反规避执法，缩短并明确调查程序时限；10. 对非居民进口商实施美国境内资产要求，避免外国出口商通过在美国设立非居民进口商，逃避贸易救济征税措施；11. 扩大美国商务部对涉案产品范围认定的自由裁量权限；12. 支持美国商务部的币值低估补贴调查行政措施，确立币值低估补贴项目调查及反补贴措施的美国法律依据。
三、《稳就业抗扭曲法案》对中国出口贸易可能产生的影响
（一）惯案调查与替代及转移投资
美国发起对华反倾销、反补贴调查后，中国企业越来越多地通过开发替代产品，或者实施对外转移投资的方式，继续开展贸易往来。以往，美国国内产业在不满足反规避规则条件的情况下，只能通过重新申请针对替代产品，或者针对第三国进行贸易救济调查立案的方式应对中国企业采取的上述举措。这种情况下，美国产业不但需要承担支持贸易救济调查的成本，而且尤其是在无法对转移投资国别适用替代国方法，或者替代产品对美出口数量较小的情况下，调查结果也存在显著的不确定性。
《稳就业抗扭曲法案》一旦生效，中国企业的通过转移投资或者开发替代产品的应对模式将遇到极大挑战。
（二）一带一路、RCEP与原材料出口、跨境补贴
“一带一路”国家战略和RCEP自贸协定的背景下，中国企业在更加便利地实施全球区域经营布局的同时，也获得了应对包括美国在内外国贸易救济措施的抓手。但是，如果《稳就业抗扭曲法案》生效，外国企业进口中国产原材料，可能被美国认定为享受跨国补贴。这种情况下，外国企业采用中国原材料的经营决策将会更加困难，进口中国材料进行产品生产的商业模式将会受到严重挑战，从而导致中国产品在全球产业链中的地位下降。
（三）非居民进口商的在美资产要求
美国开始实施对华产品贸易救济征税后，由于追溯征税体制的原因，美国本土进口商不愿承担复审风险，要求中国企业注册非居民进口商，完成进口清关手续并承担复审风险。在此过程中，部分中国企业也确实存在利用非居民进口商身份，采用低价报关方式规避征税，并在出现复审税率提高的情况下，采取破产方式逃避征税的情况。
对此，《稳就业抗扭曲法案》要求非居民企业符合在美资产要求。这一方面将会极大限制中国企业采取非正当方式规避关税的手段，但同时也会导致美国进口商对继续采购中国产品的意愿降低，严重妨碍中国企业通过自行承担复审风险方式，维持对美出口的正当权益。
（四）特殊市场状况中的成本项目调整与低于成本测试
在以往美国对市场经济国别的调查中，业已存在以“特殊市场状况”为由，不但否认以同类产品的内销价格作为确定涉案产品正常价值的依据，同时还在核定正常价值过程中，对特定成本项目进行调整的情况。必须引起重视的是，此类成本项目主要针对的就是原产自中国的原材料。
《稳就业抗扭曲法案》生效后，美国商务部除了可能在核定正常价值的过程中，直接调整成本项目外，还可以在无法认定同类产品存在特殊市场状况的情况下，采用替代后的同类产品成本进行低于成本测试的方式，人为提高作为正常价值的内销价格组成。实际上，此类调整方式并非美国的首创。澳大利亚在对华钢铁、有色产品调查中，2009年就开始采取此类措施。中国方面应当尤其重视歧视性贸易救济调查规则的国际传导效应。
（五）出口价格中的退税调整
最重要的是，我们必须明确《稳就业抗扭曲法案》中规定的出口价格退税调整并非中国企业日常获得的出口增值税退税。两者差异体现在：第一，《稳就业抗扭曲法案》所调整的出口退税指的是进口原材料的关税；第二，中国企业获得出口退税是原材料采购中发生的进项增值税；第三，增值税为价外税，不计入生产成本；第四，关税属于原材料采购成本，计入生产成本；第五，出口增值税退税不属于出口价格调整项目；第六，在存在出口增值税征退税差情况下，不予减征和抵扣税额作为减项调整出口价格，或者作为增项调整正常价值，趋势上提高倾销幅度；第七，《稳就业抗扭曲法案》规定的进口原材料关税退税是出口价格的增项调整，趋势上降低倾销幅度；第八，《稳就业抗扭曲法案》把进口原材料关税退税调增出口价格的幅度，限制在涉案产品成本中所含进口原材料的退税内，削弱了进口原材料关税退税调整调低倾销幅度的能力。总体上，《稳就业抗扭曲法案》上述规定不利于其他国家企业采用中国进口材料，对贸易全球化存在负面效应。
（六）币值低估补贴
2020年2月4日，美国商务部通过增补行政法规的方式，建立了币值低估补贴项目的专向性、基准汇率以及补贴获利计算规则。《稳就业抗扭曲法案》的价值在于填补币值低估补贴规则在法律依据方面的空白，也就是在美国国会立法层面上，授予美国商务部终极执法权。值得关注的是，美国国会从1985年开始曾经19次推动币值低估立法，但由于汇率形成机制本身的复杂性，以及汇率作为宏观经济指标，对微观贸易的影响难以量化评估等因素，均未最终成案。
编者按：
当前，多边贸易体制正在面临前所未有的严峻挑战，重构国际贸易规则已经成为各方关注的焦点。一些国家在多边层面提出WTO改革建议的同时，在区域贸易协定谈判中不断纳入新规则，并在国内层面持续修改立法和实践做法，以实现其利益诉求最大化，形成规则重构的互补之势。
基于这一背景，在相关部门大力支持和推动下，我们推出《贸易救济规则动态半月刊》，旨在及时收集和发布与贸易救济规则有关的重要信息，包括多边和区域规则、贸易争端解决、国外法律法规及其实施、反倾销与反补贴以及保障措施调查等，供相关机构和人员参考。
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本期统筹与审稿：丁如、史晓丽、车路遥、吕羽丰等
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