2021外资准入负面清单发布！境外上市纳入监管！【附完整版对比】
本文解读作者 跨境金融研究院 王志毅 金子恒，解读仅代表个人观点，欢迎个人转发，机构转载请与我们联系。
跨境金融研究院：
刚刚，国家发展改革委、商务部发布《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2021年版）》和《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2021年版）》，现行负面清单，全国版仅剩31条，自贸版仅剩27条，并且自贸版实现了制造业全面放开。（金融业已于2020年全面放开）。
2021年版外资准入负面清单将于2022年1月1日施行。
本次修订原则：
一是统筹发展和安全，进一步扩大对外开放，对外开放的力度同国家安全和监管能力相适应。
二是借鉴国际通行规则，通过外资安全审查、内外资一致管理措施能够防控风险的领域原则上不列入负面清单。
三是发挥自贸试验区改革开放“试验田”作用，继续扩大开放先行先试。
四是维护国家安全，涉及国家政治安全、意识形态安全等敏感领域继续保留外资准入限制。
此外， 本次2021版负面清单的一个重要变化在于明确了境内企业境外上市纳入监管
1、允许负面清单内禁止投资领域的境内企业境外上市
2、应当经国家有关主管部门审核同意
3、境内企业境外发行上市监管由证监会牵头。境内企业向证监会提交境外上市申请材料后，如涉及外资准入负面清单禁止领域等事项，证监会将征求行业或相关领域主管部门的意见
4、明确该类企业赴境外上市需要满足外资不参与企业经营管理和股比符合规定两个条件：
外资不参与企业经营管理
参照境外投资者境内证券投资管理，满足股比要求
（现行规定要求单个境外投资者及其关联人投资比例不超过公司股份总数的10%，所有境外投资者及其关联人投资比例合计不超过公司股份总数的30%。）
六、从事《外商投资准入负面清单》禁止投资领域业务的境内企业到境外发行股份并上市交易的，应当经国家有关主管部门审核同意，境外投资者不得参与企业经营管理，其持股比例参照境外投资者境内证券投资管理有关规定执行。
问：2021年版外资准入负面清单关于提高负面清单精准度的规定如何理解？
答：2021年版外资准入负面清单的说明部分增加了“从事外资准入负面清单禁止投资领域业务的境内企业到境外发行股份并上市交易的，应当经国家有关主管部门审核同意，境外投资者不得参与企业经营管理，其持股比例参照境外投资者境内证券投资管理有关规定执行”的新条款。这为从事负面清单禁止投资领域业务的境内企业到境外上市提供了政策空间，是提高外资准入负面清单管理精准度、包容性的一项具体举措。同时，明确该类企业赴境外上市需要满足外资不参与企业经营管理和股比符合规定两个条件，体现了统筹发展和安全的要求。区分存量和增量，对于个别存量境外上市企业已突破外资持股比例的情况，不要求调减境外已发行股份或外资已持有A股份额。
上述条款中“应当经国家有关主管部门审核同意”系指审核同意境内企业赴境外上市不适用负面清单禁止性规定，而不是指审核境内企业赴境外上市的活动本身。国家支持企业依法合规选择国际国内两个市场进行融资，实现健康可持续发展。“境外投资者境内证券投资管理有关规定”，系指境外投资者通过合格境外机构投资者（QFII）、人民币合格境外机构投资者（RQFII）、股票市场互联互通机制等投资境内证券市场相关规定。现行规定要求单个境外投资者及其关联人投资比例不超过公司股份总数的10%，所有境外投资者及其关联人投资比例合计不超过公司股份总数的30%。对于从事负面清单禁止领域业务的在境内外同时上市的企业，境外投资者持有同一企业的境内外上市股份合并计算。
问：根据2021年版外资准入负面清单新规定，从事外资准入负面清单禁止领域业务的境内企业如何申请境外发行上市？
答：境内企业境外发行上市监管由证监会牵头。境内企业向证监会提交境外上市申请材料后，如涉及外资准入负面清单禁止领域等事项，证监会将征求行业或相关领域主管部门的意见，依规推进相关监管程序。有关具体情况，企业可以向证监会进一步了解。
而就在上周末圣诞夜，证监会刚刚发布了境外上市制度的征求意见稿（管理规定和备案办法）并答记者问。
最核心的内容是将企业直接和间接境外上市统一纳入监管，实行备案管理。
也就是说如果正式稿发布，红筹上市也或将纳入证监会的监管，需取得备案。
并且在答记者问中，证监会还明确“在遵守境内法律法规的前提下,满足合规要求的VIE架构企业备案后可以赴境外上市。”
详见：证监会的“圣诞礼物”：红筹境外上市、VIE纳入监管！
而本次外资负面清单进一步明确，此类负面清单内的企业即便获批境外上市（证监会批境外上市本身，同时协调有关部门批境外上市不适用负面清单），今后很可能也要满足企业经营管理和股比两个条件！
以下来源：发改委
国家发展改革委 商务部发布2021年版外资准入负面清单
经党中央、国务院同意，国家发展改革委、商务部于2021年12月27日发布第47号令和第48号令，分别发布了《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2021年版）》和《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2021年版）》，自2022年1月1日起施行。《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2020年版）》和《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2020年版）》同时废止。
今年是“十四五”开局之年，也是中国加入世界贸易组织20周年。进一步缩减外资准入负面清单，是中国扩大高水平开放，推动经济高质量发展的重要举措。同时，也是中国同世界分享发展机遇，推动经济全球化朝着更加开放、包容、普惠、平衡、共赢方向发展的实际行动。
2021年版全国和自贸试验区外资准入负面清单进一步缩减至31条、27条，压减比例分别为6.1%、10%。主要变化：一是进一步深化制造业开放。汽车制造领域，取消乘用车制造外资股比限制以及同一家外商可在国内建立两家及两家以下生产同类整车产品的合资企业的限制。广播电视设备制造领域，取消外商投资卫星电视广播地面接收设施及关键件生产的限制，按照内外资一致原则管理。本次修订，实现了自贸试验区负面清单制造业条目清零。二是自贸试验区探索放宽服务业准入。市场调查领域，除广播电视收听、收视调查须由中方控股外，取消外资准入限制。社会调查领域，允许外商投资社会调查，但要求中方股比不低于67%，法人代表应当具有中国国籍。三是提高外资准入负面清单精准度。在负面清单说明部分增加“从事外资准入负面清单禁止投资领域业务的境内企业到境外发行股份并上市交易的，应当经国家有关主管部门审核同意，境外投资者不得参与企业经营管理，其持股比例参照境外投资者境内证券投资管理有关规定执行”，由证监会和有关主管部门按规定对从事负面清单禁止领域业务的境内企业到境外上市融资实行精准化管理。需要说明的是，“应当经国家有关主管部门审核同意”系指审核同意境内企业赴境外上市不适用负面清单禁止性规定，而不是指审核境内企业赴境外上市的活动本身。四是优化外资准入负面清单管理。根据《外商投资法实施条例》，在负面清单说明部分增加“外商投资企业在中国境内投资，应符合外商投资准入负面清单的有关规定”。做好外资准入负面清单与市场准入负面清单衔接，在负面清单说明部分增加“境内外投资者统一适用《市场准入负面清单》的有关规定”。
国家发展改革委将会同商务部等部门、各地区深入实施准入前国民待遇加负面清单管理制度，落实好2021年版全国和自贸试验区外资准入负面清单，对负面清单之外的领域按照内外资一致原则管理、给予外商投资企业国民待遇，并在扩大开放中维护国家安全。
扩大高水平对外开放 推动经济高质量发展——国家发展改革委有关负责人就2021年版外商投资准入负面清单答记者问
2021年12月27日，国家发展改革委、商务部发布了《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2021年版）》和《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2021年版）》。为了解2021年版外资准入负面清单修订情况，针对各界关注的问题，记者采访了国家发展改革委有关负责人。
问：请介绍一下2021年版外资准入负面清单出台的背景。
答：党中央、国务院高度重视扩大对外开放工作。近年来，我国深入推进高水平对外开放，不断放宽外资准入。2017—2020年，连续四年修订全国和自贸试验区负面清单，外资准入特别管理措施分别由93项、122项减至33项、30项，在金融、汽车等领域推出了一批重大开放举措，为外商投资提供了更加广阔的发展空间。2020年1月，外商投资法及实施条例施行，对外资全面实行准入前国民待遇加负面清单管理制度，加强外商投资促进工作，保护外商投资合法权益，优化外商投资环境。2020年，在全球跨国投资大幅下滑的背景下，我国吸引外资1493.4亿美元，稳中有增，保持世界第二位。
当前，对外开放面临新形势。从国内看，我国已转向高质量发展阶段，经济运行总体平稳，经济结构持续优化，但也面临不少新情况新挑战。从国际看，世界百年变局和世纪疫情交织，单边主义、保护主义抬头，经济全球化遭遇逆流。面对新形势，我们将立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，推动实施更大范围、更宽领域、更深层次对外开放，以高水平开放促进高质量发展。习近平总书记在博鳌亚洲论坛2021年年会开幕式上强调，要全面实施外商投资法和相关配套法规，继续缩减外资准入负面清单。李克强总理在今年政府工作报告中指出，要积极有效利用外资，进一步缩减外资准入负面清单。为贯彻落实党中央、国务院决策部署，国家发展改革委会同商务部等部门修订发布了2021年版外资准入负面清单，持续扩大对外开放。
问：请介绍一下修订出台2021年版外资准入负面清单的主要考虑。
答：修订出台2021年版外资准入负面清单总的方向是进一步提高对外开放水平，健全外商投资准入前国民待遇加负面清单管理制度，推进投资自由化便利化。遵循的主要原则：一是统筹发展和安全，进一步扩大对外开放，对外开放的力度同国家安全和监管能力相适应。二是借鉴国际通行规则，通过外资安全审查、内外资一致管理措施能够防控风险的领域原则上不列入负面清单。三是发挥自贸试验区改革开放“试验田”作用，继续扩大开放先行先试。四是维护国家安全，涉及国家政治安全、意识形态安全等敏感领域继续保留外资准入限制。
问：与2020年版相比，2021年版外资准入负面清单有哪些主要变化？
答：2021年版外资准入负面清单进一步缩短了长度，完善了管理制度，提高了精准度。全国和自贸试验区负面清单进一步缩减至31条、27条，压减比例分别为6.1%、10%。主要变化是：
（一）进一步深化制造业开放。汽车制造领域，取消乘用车制造外资股比限制以及同一家外商可在国内建立两家及两家以下生产同类整车产品的合资企业的限制。广播电视设备制造领域，取消外商投资卫星电视广播地面接收设施及关键件生产的限制，按照内外资一致原则管理。本次修订，实现了自贸试验区负面清单制造业条目清零。
（二）自贸试验区探索放宽服务业准入。市场调查领域，除广播电视收听、收视调查须由中方控股外，取消外资准入限制。社会调查领域，允许外商投资社会调查，但要求中方股比不低于67%，法人代表应当具有中国国籍。
（三）提高外资准入负面清单精准度。在负面清单说明部分增加“从事外资准入负面清单禁止投资领域业务的境内企业到境外发行股份并上市交易的，应当经国家有关主管部门审核同意，境外投资者不得参与企业经营管理，其持股比例参照境外投资者境内证券投资管理有关规定执行”，由证监会和有关主管部门按规定对从事负面清单禁止领域业务的境内企业到境外上市融资实行精准化管理。
（四）优化外资准入负面清单管理。根据《外商投资法实施条例》，在负面清单说明部分增加“外商投资企业在中国境内投资，应符合外商投资准入负面清单的有关规定”。为做好外资准入负面清单与市场准入负面清单衔接，在负面清单说明部分增加“境内外投资者统一适用《市场准入负面清单》的有关规定”。
问：2021年版外资准入负面清单关于提高负面清单精准度的规定如何理解？
答：2021年版外资准入负面清单的说明部分增加了“从事外资准入负面清单禁止投资领域业务的境内企业到境外发行股份并上市交易的，应当经国家有关主管部门审核同意，境外投资者不得参与企业经营管理，其持股比例参照境外投资者境内证券投资管理有关规定执行”的新条款。这为从事负面清单禁止投资领域业务的境内企业到境外上市提供了政策空间，是提高外资准入负面清单管理精准度、包容性的一项具体举措。同时，明确该类企业赴境外上市需要满足外资不参与企业经营管理和股比符合规定两个条件，体现了统筹发展和安全的要求。区分存量和增量，对于个别存量境外上市企业已突破外资持股比例的情况，不要求调减境外已发行股份或外资已持有A股份额。
上述条款中“应当经国家有关主管部门审核同意”系指审核同意境内企业赴境外上市不适用负面清单禁止性规定，而不是指审核境内企业赴境外上市的活动本身。国家支持企业依法合规选择国际国内两个市场进行融资，实现健康可持续发展。“境外投资者境内证券投资管理有关规定”，系指境外投资者通过合格境外机构投资者（QFII）、人民币合格境外机构投资者（RQFII）、股票市场互联互通机制等投资境内证券市场相关规定。现行规定要求单个境外投资者及其关联人投资比例不超过公司股份总数的10%，所有境外投资者及其关联人投资比例合计不超过公司股份总数的30%。对于从事负面清单禁止领域业务的在境内外同时上市的企业，境外投资者持有同一企业的境内外上市股份合并计算。
问：根据2021年版外资准入负面清单新规定，从事外资准入负面清单禁止领域业务的境内企业如何申请境外发行上市？
答：境内企业境外发行上市监管由证监会牵头。境内企业向证监会提交境外上市申请材料后，如涉及外资准入负面清单禁止领域等事项，证监会将征求行业或相关领域主管部门的意见，依规推进相关监管程序。有关具体情况，企业可以向证监会进一步了解。
问：请介绍一下如何保障2021年版外资准入负面清单的落实？
答：2021年版外资准入负面清单将于2022年1月1日施行。现行规定需要调整的，由有关部门按程序于2年内完成相关调整工作。国家发展改革委将会同商务部等部门、各地方，严格按照外商投资法及实施条例要求，切实做好外资准入负面清单落实工作，确保新开放措施及时落地。对于负面清单之外的领域，按照内外一致的原则管理，给予外商投资企业国民待遇。同时，将做好新开放领域风险防控工作，维护国家安全。
外商投资准入特别管理措施 （负面清单）（2021 年版）
说 明
一、《外商投资准入特别管理措施（负面清单）》（以下简称 《外商投资准入负面清单》）统一列出股权要求、高管要求等外商 投资准入方面的特别管理措施。《外商投资准入负面清单》之外的 领域，按照内外资一致原则实施管理。境内外投资者统一适用《市 场准入负面清单》的有关规定。
二、境外投资者不得作为个体工商户、个人独资企业投资人、 农民专业合作社成员，从事投资经营活动。
三、外商投资企业在中国境内投资，应符合《外商投资准入负 面清单》的有关规定。四、有关主管部门在依法履行职责过程中，对境外投资者拟投 资《外商投资准入负面清单》内领域，但不符合《外商投资准入负 面清单》规定的，不予办理许可、企业登记注册等相关事项；涉及 固定资产投资项目核准的，不予办理相关核准事项。投资有股权要 求的领域，不得设立外商投资合伙企业。
五、经国务院有关主管部门审核并报国务院批准，特定外商投 资可以不适用《外商投资准入负面清单》中相关领域的规定。
六、从事《外商投资准入负面清单》禁止投资领域业务的境内 企业到境外发行股份并上市交易的，应当经国家有关主管部门审核 同意，境外投资者不得参与企业经营管理，其持股比例参照境外投资者境内证券投资管理有关规定执行。
七、境内公司、企业或自然人以其在境外合法设立或控制的公 司并购与其有关联关系的境内公司，按照外商投资、境外投资、外汇管理等有关规定办理。
八、《外商投资准入负面清单》中未列出的文化、金融等领域与行政审批、资质条件、国家安全等相关措施，按照现行规定执行。
九、《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》及其后续 协议、《内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排》及其后续协 议、《海峡两岸经济合作框架协议》及其后续协议、我国缔结或者 参加的国际条约、协定对境外投资者准入待遇有更优惠规定的，可 以按照相关规定执行。在自由贸易试验区等特殊经济区域对符合条 件的投资者实施更优惠开放措施的，按照相关规定执行。
十、《外商投资准入负面清单》由国家发展改革委、商务部会 同有关部门负责解释。
十一、2020 年 6 月 23 日国家发展改革委、商务部发布的 2020 年版《外商投资准入负面清单》自 2022 年 1 月 1 日起废止。
自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施 （负面清单）（2021 年版）
说 明
一、《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）》 （以下简称《自贸试验区负面清单》）统一列出股权要求、高管要 求等外商投资准入方面的特别管理措施，适用于自由贸易试验区。《自贸试验区负面清单》之外的领域，按照内外资一致原则实施管 理。境内外投资者统一适用《市场准入负面清单》的有关规定。
二、境外投资者不得作为个体工商户、个人独资企业投资人、 农民专业合作社成员，从事投资经营活动。
三、外商投资企业在自由贸易试验区内投资，应符合《自贸试 验区负面清单》的有关规定。
四、有关主管部门在依法履行职责过程中，对境外投资者拟投 资《自贸试验区负面清单》内领域，但不符合《自贸试验区负面清 单》规定的，不予办理许可、企业登记注册等相关事项；涉及固定 资产投资项目核准的，不予办理相关核准事项。投资有股权要求的 领域，不得设立外商投资合伙企业。
五、经国务院有关主管部门审核并报国务院批准，特定外商投 资可以不适用《自贸试验区负面清单》中相关领域的规定。
六、从事《自贸试验区负面清单》禁止投资领域业务的境内企 业到境外发行股份并上市交易的，应当经国家有关主管部门审核同 意，境外投资者不得参与企业经营管理，其持股比例参照境外投资 者境内证券投资管理有关规定执行。
七、境内公司、企业或自然人以其在境外合法设立或控制的公 司并购与其有关联关系的境内公司，按照外商投资、境外投资、外 汇管理等有关规定办理。
八、《自贸试验区负面清单》中未列出的文化、金融等领域与 行政审批、资质条件、国家安全等相关措施，按照现行规定执行。
九、《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》及其后续 协议、《内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排》及其后续协 议、《海峡两岸经济合作框架协议》及其后续协议、我国缔结或者 参加的国际条约、协定对境外投资者准入待遇有更优惠规定的，可 以按照相关规定执行。
十、《自贸试验区负面清单》由国家发展改革委、商务部会同 有关部门负责解释。
十一、2020 年 6 月 23 日国家发展改革委、商务部发布的 2020 年版《自贸试验区负面清单》自 2022 年 1 月 1 日起废止。
END
以下作者，跨境金融研究院，仅代表个人观点
延伸阅读：外资准入负面清单与市场准入负面清单
2021年全国外商投资准入负面清单由由33条减至31条
以下为2021版负面清单与2020版负面清单详细对比：
2021版自贸试验区外资准入负面清单由，在全国开放措施上，自贸试验区继续先行先试。负面清单压缩至27条。
全国版外资准入负面清单从2013年上海自贸区的第一张负面清单190条，到2015年的93条，2017年的63条，2018年48条，2019年40条，2020年33条，再到2021版31条，外商投资准入负面清单坚持只减不增的原则，开放的大门越开越大。
外资准入负面清单除了本次发布的全国版和自贸区版以外，还有海南版：经国务院批准，国家发展改革委、商务部于2020年12月31日发布第39号令《海南自由贸易港外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2020年版）》，自2021年2月1日起施行。海南自贸港版对比2020年全国版、自贸区版，外资准入负面清单进一步缩减至27条，进一步推动海南自贸港贸易投资自由化便利化！
于2020年1月1日施行的《外商投资法》和《外商投资法实施条例》在法律法规层面对外商投资正式确立了准入前国民待遇加负面清单管理制度：
外商投资准入负面清单规定禁止投资的领域，外国投资者不得投资。
外商投资准入负面清单规定限制投资的领域，外国投资者进行投资应当符合负面清单规定的条件。
外商投资准入负面清单以外的领域，按照内外资一致的原则实施管理。
外商投资准入前国民待遇是指在投资准入阶段给予外国投资者及其投资不低于本国投资者及其投资的待遇，按照内外资一致的原则，外商投资也需要遵守市场准入负面清单管理要求。2020年12月10日，国家发展改革委 商务部关于印发《市场准入负面清单（2020年版）》的通知（发改体改规〔2020〕1880号），《市场准入负面清单（2020年版）》包含禁止和许可两类事项。
对禁止准入事项，市场主体不得进入，行政机关不予审批、核准，不得办理有关手续；
对许可准入事项，包括有关资格的要求和程序、技术标准和许可要求等，由市场主体提出申请，行政机关依法依规作出是否予以准入的决定，或由市场主体依照政府规定的准入条件和准入方式合规进入；
对市场准入负面清单以外的行业、领域、业务等，各类市场主体皆可依法平等进入。
外资准入负面清单和市场准入负面清单二者的区别在于：外商投资准入负面清单仅针对境外投资者，属于外商投资管理范畴。市场准入负面清单适用于境内外投资者，属于国民待遇范畴。对于外商投资准入负面清单之外的领域，按照内外资一致原则遵守市场准入管理要求。
此外，《外商投资法》规定，国家根据国民经济和社会发展需要，鼓励和引导外国投资者在特定行业、领域、地区投资。《外商投资法实施条例》进一步规定，制定鼓励外商投资产业目录，列明鼓励和引导外国投资者投资的特定行业、领域、地区。为了落实外商投资法及其实施条例的规定，2020年12月28日，发改委、商务部发布第38号令，修订出台《鼓励外商投资产业目录（2020年版）》，与2019年版相比增加127条、修改88条，进一步扩大鼓励外商投资范围。外商投资属于《鼓励外商投资产业目录（2020年版）》的外商投资项目，可以依照法律、行政法规或者国务院的规定享受税收、用地等优惠待遇。
在《外资准入负面清单（2020年版）》中已经完全删除对于金融业的准入限制，金融机构的设立，按照内外资一致原则，依照《市场准入负面清单》要求，取得行业许可。
近年来，各类外资金融机构纷纷涌入中国：
本次修订进一步实现了自贸试验区负面清单制造业条目清零。
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