郑磊：备案审查 为全面贯彻实施宪法提供支点

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郑磊

浙江大学光华法学院教授

浙江大学国家制度研究院特聘研究员

全国人大常委会法工委备案审查专家委员会委员

加强备案审查工作，是完善宪法监督制度的基础和重要着力点。在新时代全面依法治国的征程中，1982年宪法上的这项重要制度，被全面激活，持续完善，扎实开展。2021年12月21日，《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2021年备案审查工作情况的报告》提请第十三届全国人大常委会第三十二次会议审议。自2017年首份报告以来，迄今已届第五份年度工作报告（以下简称“备审年报”），这是新时代备案审查工作的标志性举措之一，也记录着备案审查工作的新时代轨迹，这一轨迹概括性体现在如下五个方面。

01

备案审查指导思想

与时俱进、提升实践

良效的实践端赖正确的指导思想。2014年10月，党的十八届四中全会提出“加强备案审查制度和能力建设”,吹响了新时代推进备案审查工作的集结号。2020年11月，首次召开的中央全面依法治国工作会议，正式命名习近平法治思想，“十一个坚持”为备案审查工作提供了全方位的行动指南。2021年10月，首次召开的中央人大工作会议，习近平总书记在讲话中要求不断发展全过程人民民主，对全面实施宪法、提高备案审查工作质量提出了新的要求。全过程人民民主为备案审查工作提供了结构性、动态性的工作理念。备审年报至今历经五年，恰逢指导思想与时俱进的密集期，备案审查工作在加强制度建设的基础上，进入了提质增效阶段。

02

审查对象“全覆盖”，

审查主体衔接联动

 审什么、由谁审，形成了备案审查的制度结构。党的十八届四中全会要求“把所有规范性文件纳入备案审查范围”。五年备审年报的记录了审查对象“全覆盖”的工作轨迹：推动将地方政府规章和其他规范性文件以及地方“两院”制定的有关规范性文件全部纳入人大备案审查范围，将监察法规纳入全国人大常委会备案审查范围，备案审查范围一直包括香港、澳门的特区法律，省、市两级人大常委会凡涉及公民、组织权利义务或者国家机关职权职责并设有法律责任内容的决议、决定，都应当纳入报送备案的范围。与此同时，我国多类制定主体制定的规范性文件，分别对应不同的备案审查主体，在审查主体的基本框架中，除了全国人大常委会之外，还包括党中央和地方党委、国务院、中央军委、地方人大常委会等。如何避免审出多门带来审查不统一，是备案审查制度建设的重要问题。备审年报对此持续披露指出，通过移送审查、征求意见、规范报备内容、协调审查标准、开展业务交流等方式，逐步探索并初步形成了一套协同各方、便于操作的备案审查衔接联动工作机制，促进多类审查主体合力保障法制统合。

03

审查标准分类明确，

备案审查案例披露积累

 根据什么标准来判断规范性文件是否符合上位法，是备案制度的核心原理，是备审年报披露的主要议题之一。各年备审年报记载，开展合宪性、合法性和适当性审查，对存在违背宪法规定、宪法原则或者宪法精神，与党中央的重大决策部署不相符或者与国家的重大改革方向不一致，违背上位法规定，或者明显不适当等问题的，区分不同情况分别予以纠正、作出处理。备案审查实践中已积累凝练形成审查标准的四元类型：合宪性标准、合法性标准、合理性标准以及政治性标准（或称政策性标准）。备审年报以审查标准分类为纲，对应列举丰富案例，以案释理来明确审查标准内涵。多渠道披露的备案审查案例，除了备审年报案例之外，还有《规范性文件备案审查案例选编》出版、法工委备案审查工作公众号“备审动态”不定期批量推送地方人大常委会审查纠正规范性文件事例选登等多元渠道，共同积累着日益丰富的备案审查案例。

04

合宪性审查积极尝试，

宪法解释蓄势待发

合宪性审查、宪法解释是备案审查画龙点睛的关键问题。推进合宪性审查工作，是五年备审年报弦歌不辍的一项主题。2017年报告指出，为推进合宪性审查工作奠定基础；2019年报告提到，对全国政协委员提出的关于对收容教育制度进行合宪性审查的提案进行了研究，但未在审查研究意见中提及宪法；2020年报告单列一块直接陈述“积极稳妥处理合宪性、涉宪性问题”，并具体列举三个案例；2021年报告提及国务院有关部门提出合宪性审查建议，并继续以案例言说关于合宪性问题的审查研究。从抽象概念到单列直陈，从制度机制到具体案例，备审年报弦歌不辍地显现出对合宪性问题开展审查研究的积极尝试的努力和不断显明化的轨迹。在此日益丰富的基础上，有理由期待出现对宪法规范予以直接援引的合宪性审查活动，以及由有权解释宪法的全国人大常委会在适当时机和适当议题上，对相关宪法条文予以正式解释、单行决定的宪法解释决定，这将成就全面实施宪法又一个重要里程碑。

05

备案审查研究创新拓展，

理论实务交流有的放矢

备案审查理论和实践的互动互哺互促，是新时代激活和推进备案审查工作的一条重要进路。五份备审年报均以来年工作安排来收尾，结构性体现备案审查工作的完善方向和来年工作侧重点，基本结构主要包括加强备案、加强研究和处理、制度建设、能力建设、理论研究、对地方人大备审指导等结构议题。其中，加强理论研究，贯穿于五份备审年报，成为备审工作安排的亮点线索。2020年、2021年两份报告中理论研究的内容，开始前后相承地同时出现在本年制度建设情况和来年工作安排中。2021年报告在本年工作中概括了加强理论研究的“四大机制”：召开研讨会、出版备案审查专题刊物、出版专题学术丛书、设置专门课程。备审理论与实务良性互动的“四大件”均在2021年全面开启：举行了诸如中德宪法解释研讨会、中美备案审查比较工作坊等聚焦备案审查主题的国际研讨会的尝试，先后推出了聚焦备案审查主题的首部连续出版物《备案审查研究》，以及首部聚焦备案审查主题的系列丛书《备案审查研究丛书》；先后开设了诸如浙大“备案审查案例分析”、北航《备案审查理论与实务》等备案审查专门课程开设。既在备案审查工作中持续凝练和检验备案审查理论，又以不断发展和进阶体系化的备案审查理论为提高备案审查工作质量提供学理支撑、学术普及、人才培养。

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部分内容原载于《光明日报》，2021年12月25日第07版

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今日编辑：谭慧琳 

责任编辑：江宁宁

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