前沿 | 何海波：行政再审程序的现状与改进

何海波

清华大学法学院教授

文章来源：本文节选自何海波教授的《行政诉讼法》第3版（法律出版社2022年出版），系第五编“行政诉讼程序”中的一小节，第698-704页。

（因篇幅较长，已略去原文注释。）
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在行政诉讼的各个审级中，没有什么比再审程序更有争议了。民事诉讼的再审制度在2007、2012年经历了两次较大修改，行政诉讼的再审程序在2014年也做了相应修改，与再审制度相联系的信访制度也在调适之中。尽管如此，再审制度还有待进一步改革。

（一）行政再审程序的实施现状

1.再审案件的数量

在各类再审案件中，再审行政案件的数量不大，相对稳定。多数年份全国再审行政案件不到2000件，最多的也不过3000多件。随着行政案件总量的增长，再审行政案件在行政诉讼案件中的比例总体上走低。再审案件占二审案件的比例从1989年的19.5%，最近几年下降到2%以下；占一审案件的比例从1989年的5.8%，最近几年下降到百分之零点几。

图14 再审行政案件的数量和再审比例

如果看当事人申请再审的数字，情况就不那么乐观。与再审案件相比，当事人申请再审的数量更能说明当事人对生效裁判的接受程度。最近几年，当事人申请行政再审的每年都有2、3万件，约占一审案件的1/10，占二审案件的1/5。在法院审查的全部再审要求（包括当事人申请、院长提交、检察抗诉）中，只有6～7%的案件能够进入再审，成为前述2、3千件再审案件中的一件。

继行政诉讼高位的上诉率之后，这一事实似乎再次说明行政纠纷的复杂性和尖锐性，说明现有审判体制对公正审判的制约在行政诉讼领域更为明显。

2.再审的结案方式

在再审的各种结案方式中，维持原判的比例各个年份有起有伏，大体可以分为两个阶段。1998年，维持原判的比例从此前的60％多猛跌到27％。后来回升到40％以上，最近几年基本在30%左右（见图15）。还有少量案件，法院判决驳回再审请求，实质上维持了原审判决。相对较高的维持率说明，即使法院决定再审，申请人也不是稳操胜券的。

再审直接改判的比例整体上处于上升态势。《行政诉讼法》实施初期只有11%左右，2002年以后基本在20%以上，最高的年份甚至接近30%。发回重审的比例也比较显著，基本在10%上下。从2004年以来，除个别年份外，原审裁判被撤销的比例都在三四成之间，大大超过二审法院撤销一审裁判的比例。这主要是因为，提起再审前，法院已经通过立案审查程序对案件做了过滤，只有符合再审事由和条件的案件才能进入实体审理程序。

相对于一审、二审而言，当事人在再审程序中撤诉调解的比例较低。《行政诉讼法》实施前后还曾超过10%，最近几年不到2%。这一事实说明，能够协调处理的案件基本上在一、二审中已经协调了，进入再审程序后诉讼的对抗性增强，达成和解的难度很大。这也要求法院在再审中更加注重依法判决。

图15 再审行政案件的结案方式

3.最高法院的再审案件

对再审程序作诉讼化改造，受影响最大的还是最高法院。光是最高法院行政庭的再审审查案件，从2014年的396件猛增到2016年的2841件。如果加上各个巡回法庭，案件数量更是翻倍。而且，此后数年，增长势头未减。检索中国裁判文书网上公布的最高法院文书，清楚地印证了这个趋势。根据再审审查案件编号的最大数估算，最高法院审查的行政再审申请从2016年的5160件，增长到2020年的15,405件（见图16）。一段时间里，行政再审审查案件大约占到最高法院所有案件的一半，行政法官成了最高法院各业务庭里最忙的法官。

图16 最高法院行政再审申请审查案件数量

尽管当事人再审申请数量巨大，进入最高法院实体审理的案件相当有限。根据对裁判文书网和北大法宝的检索，最高法院2020年再审审查案件中，能够查找到裁判文书的14,057件（其中检察抗诉1件）。经再审审查后进入实体审理的458件（包括172件知识产权案件），只占前述再审审查案件的3.3%。

进入实体审理案件的处理结果，不同类别案件也不相同。以能够检索到的最高法院2020年行政再审裁判文书为例。知识产权类案件再审改判的比例较高，达94%。在286件非知产类再审案件中，指令法院审理的113件，占40%；再审改判的78件，占27%；发回重审的21件，占7%；准许撤回再审申请56件，调解结案1件，两者相加占20%；其余的，分别为维持原判（9件）、驳回诉讼请求（3件）、驳回起诉（5件）。相对来说，最高法院对非知识产权类案件进行实体审理的较少，审理后直接作出一锤定音判决的更少（见图17）。

图17 最高法院2020年行政再审案件结案方式

（二）再审程序的问题

对于再审程序，再审申请人和各级法院的感受可能截然不同。

申请人的普遍感受是再审立案难。据某高院统计，每年应各级领导或人大代表过问而再审的案件数量，占该院再审案件总数的70％以上，真正由当事人申诉、申请引发的再审案件数量并不多。一些当事人为了获得再审，四处奔波，寻求各种社会力量的支持，“生命不息，申诉不止”。再审程序成了各方比拼资源和意志的消耗战、疲劳战。

从法院方面来说，对申诉上访和再审申请的审查处理占据了太多的精力，本来是裁判纠纷的法院成了信访机构乃至信访对象。一段时间里，仅最高法院一年就要处理10万余件申诉来信，接待上万名来访者。对再审申请进行诉讼化改造后，相当一部分申诉转成了再审申请。程序更加规范、严格了，但成效有多大提高仍待证实。

（三）再审程序的改进

行政纠纷的解决需要整个法院系统、所有审级的共同努力。只有做好一、二审审判，减少当事人对生效裁判的不满、不服，才能从源头上减少再审申请和申诉信访。就再审制度本身而言，恐怕也需要进一步总结再审的立案和裁判标准，理顺再审启动和管辖机制，坚持“诉访分离”和依法终结。

1.完善再审立案和裁判标准

行政再审不但有纠错补救功能，也有澄清法律、统一法律适用的功能。面对申请人的呼号，最高法院一度提出“实体权益充分救济”原则，要求对在证据采信、事实认定和法律适用等方面影响当事人实体权益的错误裁判、应当纠正的，坚决依法改判。这一思路强调的是前者。相对而言，再审程序应当更加注重它对于澄清和发展法律、维护法律统一适用的功能，注意它对于潜在的再审申请具有的导向作用。不必要的再审、不适当的裁判，除了损害特定案件的既判力，也可能诱导更多的申请和申诉。相对于行政诉讼一审和二审的全面审查，再审程序应当集中于法律问题的审查；即使是事实认定和证据采信问题，也应当着重解决事实认定和证据采信的规则问题。在这方面，有一些案件是可以总结和反思的。

在前述张会修诉吉林省白城市公安局案中，原白城市公安局对金红军治安拘留处罚经过一次行政复议、两级法院的审判后，吉林高院先后三次再审，最后由最高法院提审。最高法院根据再审查明的事实，认定金红军的复议申请未超过法定期限，处罚机关认定金红军寻衅滋事主要证据不足。在这翻来覆去的再审中，吉林高院的第二次再审从立案到裁判都值得商榷。但即使是最高法院的再审裁判，注意力也集中在个案事实和证据的审查认定上，而没有确立一般性的规则，甚至没有意识到案件中涉及的规则问题。例如，行政复议作为上级机关对下级机关的一种监督机制，受理并撤销行政处罚决定是否受当事人申请期限的限制？即使复议机关受理超过申请期限的复议申请，法院是否应当撤销？

贵州省桐梓县农资公司诉桐梓县技术监督局行政处罚案是最高检察院提出的第一个抗诉案件，先后经历了四级法院的审理。在该案中，桐梓县技术监督局确认桐梓县农资公司购进的180吨复混肥为劣质商品，决定没收已售部分的收入49,651.97元并处非法收入20％的罚款，要求未售部分重新依质论价、挂牌销售。对于该案中的复混肥质量问题，当事人、工商局、技术监督局等先后做了4次检测，检测结论之间存在冲突。二审判决将处以非法收入20％的罚款改为15％，其余维持。贵州省检察院提出抗诉，贵州高院再审判决撤销罚款决定，维持二审判决其余内容。最高检察院以确认该批复混肥均为劣质商品“没有充分证据”、技术监督局“重复处理”等理由提起抗诉。在该案纠纷发生4年多后，最高法院最终维持贵州高院的判决。无论从裁判结果还是从抗诉理由来看，两级检察院的抗诉似乎都不是理想的抗诉。

一个理想的再审制度是，既能为司法过程和结果的瑕疵提供补救，也不过度冲击司法判决的既判力。这是一个不易实现的平衡，却是必须努力追求的平衡。它要求以相对少量的再审案件，去影响尽量广泛的人群。再审不仅仅是补救过去的错误，也是树立面向未来的法律界碑。

2.明确审级职能定位，完善再审程序

把申诉上访纳入再审程序、把再审审查改造为诉讼程序，减少了申诉上访的数量，但不改变当事人对生效裁判不服这一基本局面。面对如潮而来的申请、申诉，最高法院部署全国各级法院集中开展解决行政案件申诉上访专项治理活动，开门受理再审申请。在这个过程中，最高法院也在不断探索和改进再审制度和工作机制。

再审的启动和管辖向来头绪纷繁，不但启动再审的渠道多样，审理再审案件的法院也有上有下。从简化再审程序、明晰再审标准、及时解决纠纷的角度，宜于由上级法院受理再审申请、提审再审案件并直接作出裁判。为此，似乎有必要限制本级法院主动再审的启动机制和指令下级法院审理的管辖机制，特别是限制同一法院对同一案件的再审次数。《行政诉讼法》2014年修改时部分采纳了上述思路，将当事人申请再审案件的管辖上提了一级，即向作出生效裁判的地方法院的上一级法院申请再审。

然而，面对持续几年每年上万起的行政再审申请，最高法院不得不再次调整再审级别管辖和工作方法，使案件适度下沉。2021年的一个司法解释将最高法院的再审范围主要限于法律问题，允许最高法院将部分再审申请案件的审查下放给作出生效裁判的高级法院，并允许最高法院用内容简略的格式文书迳行裁定驳回再审申请。最高法院还得到了全国人大常委会的授权，开展法院审级职能定位改革试点。在这方面，估计今后还会有一些调整。

作为国家最高司法机关，最高法院的主要职能应当是指导监督全国法院的审判工作、确保法律正确统一适用。最高法院的法官不是办案越多越好，更不能被再审申请的潮水淹没。为此，最高法院“择案而审”是必须的，主要解决法律问题也是应当的。在选择再审案件时，注重再审案件的指导意义，力求做到审理一个、解决一片。与之同时，一些程序机制也值得考虑。例如，向最高法院申请再审，原则上应当由律师代理；再审申请应当说明该案的法律争议焦点和提出的法律适用问题。上级法院对再审申请进行审查后，决定提审的，可以由原合议庭继续审理，或者在原合议庭基础上增加法官，组成大合议庭进行审理。

3.坚持“诉访分离”、依法终结

从2013年以来，中央调整原有政策，逐步把涉法涉诉信访事项导入法律程序，并建立涉法涉诉信访依法终结制度。相关文件要求：“当事人不服政法机关生效法律结论，其救济权利已经充分行使、放弃行使或者已经丧失，反映问题已经依法律按政策公正处理，仍反复申诉控告、缠访缠诉，除有法律规定的情形以外，政法机关可依法作出终结结论，对该信访事项不再启动复查程序。”新的政策有利于增强司法判决的确定性和权威性，减少行政再审案件，避免没完没了的申诉上访。

这无疑是一个正确的方向，必须始终坚持。但同时，它对司法能力和司法的公信力提出了巨大挑战。司法机构的中立性和权威性必须得到维护，司法过程的公正性和公开性必须予以保障，法官的专业素养需要进一步提高。另一方面，它对民众的法治观念也提出了普及更新的要求。民众需要理性对待于己不利的裁判，从理念上接受司法裁判的终局性。这需要一个过程。

编辑：王绪加

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