评论 | 杨帆：达尔威案执法过程性信息是否应当公开
杨帆
中闻律师事务所顾问
2021年10月21日，北京朝阳公安在其官方微博上通报了李某迪嫖娼案的处罚结果，瞬间引爆了公众对于行政处罚决定公开范围及其功能的关注。但不管怎么说，对于行政处罚决定的公开是有法律依据的，即《行政处罚法》第四十八条所规定的“具有一定社会影响的行政处罚决定应当依法公开。”大家争论的无非是何为“具有一定社会影响”，比如从主体上进行区分，涉及公众人物的处罚和普通人的处罚，公开程度不一样。比如从行为分类上区分，风俗类的处罚（卖淫嫖娼等）涉及个人隐私不应公开，风险预警类的处罚（涉食品、药品、环境保护等）应向社会公开。
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然而缺乏关注的一个问题是行政机关在执法过程中的信息公开。比如2021年12月23日，一个名为“李旭反传防骗团队”（又名北京思路通信息咨询有限公司）的组织向石家庄市裕华区市场监督管理局发函，要求查证TST公司被立案调查的情况。而在当日，裕华区市场监督管理局就予以回函，称其2021年6月5日对上海达尔威贸易有限公司涉嫌传销立案调查。因上海达尔威贸易有限公司系台湾明星林瑞阳、张庭所创办，且该公司是微商行业的龙头企业，此消息一经公布立即引起舆论关注。
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法律之所以规定具有一定社会影响的行政处罚决定应向社会公开，其主要目的是强化社会公众对于行政机关执法活动的监督，便于社会公众对行政执法活动的知情、参与、表达和监督。实现对社会的风险警示是行政处罚决定公开的一个附带功能，行政处罚决定公开的主要目的绝不是要对违法行为人进行声誉制裁。但由于行政处罚决定是对行政相对人的否定性和负面评价，一旦向社会公开，必然对自然人的名誉、人格权造成负面影响，对法人的声誉、商誉造成减损后果，所以法律对于处罚决定的公开态度是谨慎的。《行政处罚法》第48条规定：“具有一定社会影响的行政处罚决定应当依法公开。公开的行政处罚决定被依法变更、撤销、确认违法或者确认无效的，行政机关应当在三日内撤回行政处罚决定信息并公开说明理由。”第一，向社会公开的处罚决定是有条件的，即“具有一定社会影响”。第二，一旦被公开的行政处罚决定效力被否定，行政机关必须立即撤回已公开的处罚决定并向社会公众说明理由，予以澄清，以避免行政处罚决定异化为“合法”伤害行政相对人的手段。
对于已经作出的，代表行政机关对于相对人行为合法与否正式判断的行政处罚决定向社会公开尚且应谨慎行事，对于没有产生任何法律效力，只是行政调查程序中的过程性信息，当然不应该向社会公开。《政府信息公开条例》第十六条第二款规定：“行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定。”行政机关执法的过程性信息具有“内部性”和“非终局性”的特点，对于一个行政处罚案件而言，从立案到最后决定的作出，要经历调查取证、研究讨论、请示汇报等一系列过程，如果最终确定有应当给予行政处罚的违法行为，自然可以作出处罚决定，但也存在违法事实不成立不予处罚、不属于本机关管辖应移送其他部门管辖、或涉嫌犯罪需移送司法机关处理的多种情形。执法的过程性信息一旦公开，就会妨害决策过程的完整性，使得行政执法受到各种内在和外在因素的干扰，妨害行政事务的有效处理。对于一些具有社会影响的案件，与行政处罚决定作出后应向社会公开恰恰相反，在行政调查过程中，应当严格禁止执法机关对外公布案件信息。因为一个没有最终结论的执法信息，如果向社会公开，很可能误导公众，引发社会公众的各种猜测，导致社会管理的混乱。同时，执法的过程性信息在社会上公布后，各种外界因素介入，正常执法工作可能受到干扰，严重影响行政决策的质量和效率。如果行政相对人是公众人物，一个还没确定的行政调查信息，可能会给行政相对人带来不可估量的名誉损失，即使最后处罚决定没有作出，这种名誉上的损失也是难以恢复的。如果行政相对人是某个行业的龙头企业，对其经营模式的调查被公开，极可能引发整个行业的恐慌情绪，对社会经济稳定造成严重影响。
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回到前文提到的石家庄市裕华区市监局对达尔威公司的行政处罚案件上，对于社会人士提出的查证申请，裕华区市监局没有任何犹豫，没有对于企业商誉保护和公众人物的名誉权保护作出任何衡量，而是径直在当日就回函确认，这明显属于违法行为，而且也极不合理，让人怀疑裕华区市监局作出该行为的动机。笔者也注意到，近期又有媒体引用“知情人士”的消息，向社会公布了该案要举行听证会的消息，并援引“知情人士”的说法，称本案“对于传销的定性准确，有争议的地方不大”。若“知情人士”是裕华区市监局的执法人员，这一行为的性质是十分恶劣的。
目前，对于行政机关的错误公开行为，法律没有规定相应的救济措施。但这一问题应当予以关注，应当建立便利当事人行使更正、删除等请求权的机制，同时允许当事人提起行政复议和诉讼，并就损害主张赔偿。
编辑：姚艳
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