北约扩张是否增强了美国的国家安全？

本文为精选翻译，原文标题为Has NATO Enlargement Enhanced US National Security? 2024.8, American Diplomacy

北约扩张对美国国家安全有何影响？过去 30 年，很少有问题像北约一样成为美国外交政策的核心。自 20 世纪 90 年代中期以来，两党外交政策共识认为，扩大北约对美国国家安全至关重要，也是巩固克林顿总统所说的“完整、自由、和平”的欧洲的唯一切实可行的方式。这一立场在美国政治文化中根深蒂固，以至于几轮北约扩张都没有在美国参议院进行有意义的辩论。

事实上，一些政策制定者偶尔质疑北约扩张的优点，但却遭到孤立主义或“为弗拉基米尔·普京工作”的指责。按照这种逻辑，北约扩大不仅有利于美国国家安全，而且如果美国停止北约扩张，天可能会塌下来。

相比之下，本文认为北约扩张对美国国家安全造成了净损失，不应继续下去。请注意，我关注的是美国国家安全，而不是扩张是否可能使其他参与者受益。基于十多年来对扩张起源和后果的档案研究，我提出了三个具体论点。

首先，声称北约通过巩固联盟、确保中欧和东欧 (CEE) 的稳定和促进民主而使美国国家安全受益的说法几乎肯定是夸大其词。其次，相反，北约鼓励盟国偷懒和鲁莽行事，限制了美国的战略灵活性，并导致与莫斯科的关系破裂，从而给美国带来了一系列问题。因此，未来向乌克兰等国家扩张并不符合美国的利益。

本文的其余部分分为三个部分。首先，我回顾并批判性地评估了北约扩张的所谓好处。然后，我讨论了扩张给美国国家安全带来的各种问题。在这两个部分中，我都特别关注扩张本身的后果，以及其他政策选择可能如何影响美国的利益。最后，我简要回顾了在乌克兰加入成为政策辩论焦点之际北约扩张的未来。

01

评估扩大的可能性

北约的成立是为了限制二战后可能出现的欧洲霸权的威胁。在战后条件下，这意味着遏制苏联可能的野心，并防范德国（再次）恢复元气并寻求大陆霸权的可能性。因此，冷战后北约能否生存下来——更不用说扩大了——还不得而知。毕竟，冷战后，苏联解体、俄罗斯经济和军事疲软、德国统一后将注意力集中在国内，以及英国和法国拥有核武器，欧洲霸权是不可能出现的。鉴于美国历来不愿接受在欧洲安全中扮演永久角色，华盛顿很有可能在冷战中获胜，并在实现其反霸权利益后关闭欧洲。

然而，北约不仅在冷战中幸存下来，还扩展到了前华沙条约组织和苏联地区。在短短 25 年的时间里，北约成员国数量从 16 个增加到 32 个，同时增加的美国有义务保护的领土面积几乎与 1949 年北约成立时一样大。至关重要的是，这主要是美国的项目：尽管北约扩张到的许多国家都希望加入北约，但大多数现有盟友都反对扩张，不得不在华盛顿的哄骗和压力下接受扩大。同时，保持北约的大门敞开仍然是北约官方政策的核心，也是华盛顿外交政策圈子里的一项基本原则。问题是：从美国的角度来看，这是一个明智的举措吗？

支持扩大的人士认为如此。从这个角度来看，扩大给美国带来了四大好处。首先，扩大后的联盟据称赋予了北约在冷战后新的目标，并确保了战后“自由国际秩序”的持久性。其次，支持者声称扩大有助于整个中欧和东欧的后共产主义国家实现自由化，从而确保自由民主和资本主义在整个地区蓬勃发展。与此相关的第三点是，扩大可能限制了冷战后的不稳定和可能在中东欧引发更大范围冲突的条件，这种冲突源于该地区各国之间以及/或者德国和俄罗斯之间为争夺地区影响力而展开的竞争。最后，据称北约在冷战后的扩张通过劝阻和遏制俄罗斯的修正主义，阻止了苏联式霸权的重新出现。

这些说法都经不起推敲。

说法一：扩大使北约得以继续运作

认为北约扩张之所以有价值是因为它使北约在“和平时期”得以正常运作（引用马德琳·奥尔布赖特的话）是本末倒置。联盟本身并不重要——它们之所以有价值是因为它们服务于一个国家的利益。

到目前为止，在冷战期间，美国曾多次威胁北约的未来，如果其盟友不尊重美国的利益，而不管盟友的意愿如何；例如，艾森豪威尔总统曾威胁说，如果法国不考虑德国核化的可能性，美国将“痛苦地重新评估”对欧洲的承诺。同样，认为扩张有助于维持北约，从而保护战后自由秩序的观点忽略了这样一个事实：如果自由秩序是有价值的，而其他国家也坚定地致力于其原则，那么其他行为者也会致力于维护和捍卫它。按照这种说法的逻辑，扩张将是多余的。

说法二、说法三：扩大有助于中东欧自由化并阻止不稳定

围绕北约在中欧和东欧的中心地位的说法出现了不同的问题。在自由化方面，北约——作为一个军事联盟——过去、现在和现在都不适合成为自由主义的推广工具。就外部行为者能够影响国内发展轨迹而言，这需要持续的时间和关注。

然而，一旦一个国家加入北约，北约就不再拥有施加这种压力的工具——北约没有驱逐机制，而因为国内问题而威胁抛弃一个国家，就会引发人们对北约信誉的质疑。问题的一个表现是，我们看到土耳其、波兰和匈牙利等北约成员国的民主出现了重大倒退，但几乎没有任何后果。此外，这也是为什么研究中欧和东欧自由化的学者将这种趋势更多地归咎于欧盟——一个专门监测和调整成员国行为的机构——而不是北约本身。

相反，扩大或许确实有助于抑制某些形式的地区不稳定，特别是通过减少前苏联附庸国的自卫武装需求，从而限制不安全局势升级的风险。然而，即便如此，北约是否是解决问题的唯一手段也并不明显。毕竟，北约和平伙伴关系等多边选择也可以提供类似的保证，而且不会产生正式成员国身份带来的一些不利影响（下文将讨论）。与此同时，如果没有扩大，很难说德国和俄罗斯之间会爆发竞争：由于俄罗斯在 1990 年代至 2010 年代一直处于经济和军事低迷状态，而柏林则专注于将前东德和西德联合起来，地区安全竞争的机会有限。

说法四：欧盟扩大吓住了俄罗斯

最后一点也凸显了声称北约扩张有助于遏制俄罗斯修正主义的说法存在问题。从根本上讲，由于俄罗斯只是苏联的影子，因此在冷战后的大部分时间里，俄罗斯的侵略机会有限。事实上，只有当扩大后的北约抵达俄罗斯边境时，莫斯科才能够对该联盟发出可信的军事威胁。

此外，重要的是要记住，鲍里斯·叶利钦领导下的俄罗斯寻求国内自由化和国外合作；其动机绝不是敌对的。尽管证据不太确定，但弗拉基米尔·普京似乎也比许多人事后看到的更少修正主义——至少在早期是这样。毕竟，如果普京的俄罗斯真的是修正主义，并且只受到北约的制约，那么人们就会认为莫斯科在北约扩展到拉脱维亚和爱沙尼亚等国家之前就会发动侵略，并且比实际发生的时间更早、更持续地对乌克兰和格鲁吉亚等国家采取行动。

无论如何，即使俄罗斯在北约从未扩张的世界中被证明是修正主义者，前苏联客户渴望捍卫其独立性，这表明，在北约支持之外建立一个平衡联盟是可能的，而且俄罗斯需要很长时间才能构成可能危及美国安全的霸权威胁。简而言之，即使目标是阻止俄罗斯扩张，北约扩张也是不必要的。

02

扩大的弊端

简而言之，欧盟扩大并没有产生支持者所认为的积极影响。然而，问题不仅仅是没有好处——事实上，欧盟扩大已经严重损害了美国的国家安全。有几个问题很突出。

流血的边疆

首先，北约扩张将美国与许多国家捆绑在一起，这些国家对美国安全几乎没有帮助，却使美国的政策灵活性受制于当地动态，几乎没有退出选择。从战略上讲，无论人们认为美国应该试图主宰欧洲政治本身，还是更狭隘地阻止欧洲霸权的崛起，都很难说波兰、匈牙利、罗马尼亚和拉脱维亚等国家是这种努力的核心。从人口、经济、军事潜力和外交实力来看，这些国家对增强美国在欧洲的权力和影响力几乎没有什么作用。

从政治上讲，它们的自由化和对自由市场资本主义的承诺——尽管对这些国家有利——与美国的国家安全无关。即使在欧洲自由主义的背景下，人们也应该记得，尽管存在共产主义独裁政权，但冷战期间自由主义在欧洲大部分地区蓬勃发展。

尽管另一个国家主宰中欧和东欧可能会对美国的国家安全造成损害，但考虑到俄罗斯的弱点（在俄乌战争中的糟糕表现显而易见）、地区国家保护自身独立的愿望以及西欧有能力的国家的存在，出现这种挑战者的可能性几乎为零。

然而，通过将北约扩大到这些国家，美国被迫将他们的关切视为美国利益的核心——扩大充当了将盟友关切与美国政策联系起来的传送带。 20 世纪 90 年代，在北约准备扩大之际，对巴尔干战争导致地区不稳定的担忧将美国卷入了这些冲突。 在 21 世纪初到 21 世纪 10 年代，北约新成员国和有意加入北约的国家担心俄罗斯有朝一日可能会再次发动侵略，这为北约继续扩大和进一步向中东欧迈进提供了动力。

自 2014 年后俄乌紧张局势加剧以来，拉脱维亚和爱沙尼亚等脆弱盟友要求保护的呼吁迫使美国考虑一系列昂贵的计划，以保卫那些由于地理位置原因安全难以保证的国家。 如果与莫斯科的对抗继续下去，这些要求可能会增加，即使解决方案的成本和升级潜力可能会增加。

与此同时，由于美国领导人往往高度重视确保北约安全保障的可信度——部分原因是为了让扩大本身成为一项可信的政策——因此几乎没有办法忽视盟国的压力。如果北约没有扩大，东欧的安全问题对美国国防规划和成本的影响就会更加有限。

联合廉价骑行和鲁莽驾驶

其次，扩大可能鼓励盟国采取贪图便宜和鲁莽的行动，从而损害美国的安全。一方面，随着北约成员国从 16 个增加到 32 个，任何一个国家都更容易在国防上投资不足，希望其他国家能弥补不足。

扩大使北约从一个主要在西欧开展的业务变成了一个大陆集团，这只会加剧这一问题，因为它限制了北约成员国对威胁的认知程度；不难理解为什么西班牙或意大利可能认为俄罗斯的威胁程度低于波兰，因此为不同的安全任务做准备。

然而，由于美国是扩大的主要推动者，并且将其大部分外交政策押在北约上，因此华盛顿往往有责任弥补盟国投资的差距，并确保北约具有战略可行性。因此，美国的国防开支不仅高于其他盟国，而且美国还必须在和平时期（例如，在2022年俄罗斯入侵乌克兰后增援东欧）和战时（例如，在2011年利比亚干预期间）弥补欧洲的短缺。

北约的一些后冷战成员国也可能因为加入北约而获得了额外的安全保障而鲁莽行事。例如，波罗的海国家经常带头挑战俄罗斯的外交政策，尽管它们显然担心俄罗斯可能采取侵略行动。如果没有北约的安全保障，很难解释这些矛盾的趋势：如果没有北约成员国的身份，人们预计这些国家会寻求防御，而不会冒着他们所担心的对抗的风险。俄罗斯-乌克兰战争期间的波兰政策提供了另一个例子：如果没有北约成员国的身份，人们不会指望华沙会如此积极地呼吁干预与传统上更强大的核大国的冲突，也不会自行采取措施（例如向乌克兰提供双边安全保障）来增加卷入的风险。由于这种鲁莽行事可能导致涉及北约盟国的冲突和对抗，因此，在美国自行决定不会卷入的情况下，它们为美国卷入其中带来了持续的风险。

激怒莫斯科

最后，北约东扩导致美俄关系恶化。过去三十年，美国与莫斯科关系恶化的原因有很多，正如俄罗斯持续侵略乌克兰导致美俄关系陷入冰点的原因有很多一样。然而，北约东扩发挥了巨大作用。20 世纪 90 年代，当北约东扩首次被提出时，俄罗斯总统鲍里斯·叶利钦曾警告说，北约东扩将违反 1990 年德国统一谈判期间作出的反对北约东扩的保证，增强俄罗斯民族主义者的力量，并最终降低冷战后实现稳定和平的前景。

中东欧国家加入北约不可接受：1991 年北约四方会议报告。资料来源：英国政府档案馆

时任美国总统的克林顿认为，俄罗斯的反对可以因俄罗斯的软弱而被忽视，也可以通过接触来克服，还可以通过俄罗斯的民主化来转变。然而，俄罗斯的反对是真实而明显的：在 1996 年的俄罗斯大选中，叶利钦的反对者将当时北约扩张的可能性作为竞选的核心，而叶利钦本人则在莫斯科当时有限的选择范围内抵制北约扩张。

与此同时，在扩大开始后，叶利钦和普京都强调，该政策限制了俄罗斯在欧洲安全事务中的影响力，从而挑战了俄罗斯的利益。正如普京在 2007 年所说的那样，扩大代表着“一种严重的挑衅，降低了相互信任的水平”。

然而，尽管存在这些担忧，扩大仍在继续——事实上，随着布加勒斯特峰会决定向乌克兰和格鲁吉亚承诺加入北约，它开始涉及一些领域，正如美国驻俄罗斯大使比尔·伯恩斯当时警告的那样，这些领域对莫斯科来说是“所有红线中最明显的”。

反过来，俄罗斯入侵乌克兰——悲剧性的、毫无根据的和毫无道理的——爆发的原因并不令人意外，因为：(1) 莫斯科越来越担心乌克兰正在采取进一步将其与北约联系在一起的实际步骤；(2) 美国为避免入侵而做出的外交努力拒绝讨论北约扩大。最终，即使随着俄罗斯从20世纪90年代的低谷中复苏，与莫斯科之间的一些紧张关系在所难免，但北约扩张加剧了问题的范围和强度，同时限制了美国解决紧张局势的选择。

03

结论：扩大的未来

总的来说，北约扩张给美国带来的好处有限，却也付出了不少代价。在这种背景下，未来北约向乌克兰扩张——华盛顿非常受欢迎的政策选择——并不符合美国的利益。尽管北约 2024 年华盛顿峰会承诺乌克兰加入北约是“必然”的，但让乌克兰成为北约成员国将使乌克兰成为一个战略价值有限、国内机构不确定的国家，而俄罗斯既认为这是其重大利益，也显然愿意为之而战。

相反，自 2022 年 2 月以来，美国已经表明它不愿为了乌克兰而冒战争风险，正如拜登总统所说，它认识到这样做可能会引发“第三次世界大战”。将北约扩大到乌克兰只会加深北约与俄罗斯的敌对情绪，同时也会对北约对基辅的安全保障的可信度提出深刻质疑。北约和美国很可能同时面临军事和信誉危机。

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https://americandiplomacy.web.unc.edu/2024/08/has-nato-enlargement-enhanced-us-national-security/

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