宋林霖、黄雅卓 | 俄罗斯营商环境优化：影响因素与效果评价
作者简介
宋林霖，天津师范大学政治与行政学院教授，博士生导师，天津师范大学国家治理研究院副院长，南开大学中国政府与政策联合研究中心研究员；
黄雅卓，南开大学中国政府与政策联合研究中心研究助理。
摘 要：本文基于世界银行营商环境报告的数据，分析俄罗斯优化营商环境过程中积极与消极的影响因素，并对其优化营商环境的效果进行初步评价。研究发现，俄罗斯在世界银行营商环境报告中的排名提升，与其国家领导集体的高度重视和比较完善的政策过程高度相关，但指标的变化与企业注册数量、经济增长速度并未完全呈现正相关的关系。中小企业全生命周期的成长需要系统的制度建设与长期的法治建设。如何克服制度性腐败是俄罗斯持续深入优化营商环境的重要突破口。
关键词：俄罗斯；营商环境；行政改革；反腐败；世界银行
普京对世界银行营商环境报告中的排名位次高度重视，在2012年的“五月命令”中，他提出了“百步前进”的要求，即实现2015年上升至第50位和2018年上升至第20位的目标。此后，在历年国情咨文中，普京都将“大力改善营商环境”作为政府工作的关键要点反复强调，并制定诸如完善监管制度、保护个体经营者、减少检查次数等具体政策措施，从而推动一系列改革做实、做细，真正实现俄罗斯营商环境的向好发展。作为中国重要的战略伙伴，俄罗斯与中国有诸多相似之处。因此，探寻俄罗斯营商环境优化过程中的改革特征与路径，对于中国优化营商环境有着重要的参照意义和借鉴价值。
一、俄罗斯营商环境的优化历程
（一）2019年俄罗斯营商环境现状
“营商环境”作为专业术语经世界银行传播为公众所熟知。根据世界银行营商环境报告，2019年俄罗斯营商环境的综合排名为第31位，得分为77.37分。与2012年的第120位相比，已大幅上升89个位次，位列金砖国家首位，同时在欧亚联盟国家中位列第2，仅次于哈萨克斯坦（第28位）。这一排名虽然距普京“进入前20”的目标有一定的差距，但总体来说已是成效显著。具体来看，俄罗斯在各项评级指标中的排名与得分分别为：“开办企业”第32位（93.04分）、“办理施工许可证”第48位（74.61分）、“获得电力”第12位（94.00分）、“登记财产”第12位（88.74分）、“获得信贷”第22位（80.00分）、“保护少数投资者”第57位（61.67分）、“跨境贸易”第99位（71.06 分）、“纳税”第53位（79.77分）、“执行合同”第18位（72.18分）、“办理破产”第55位（58.61分）。其中，俄罗斯在“获得电力”和“登记财产”这两项指标中表现最好，且在“办理施工许可证”这一指标上取得最大进步（2018年位列第115位）。这主要归因于2019年俄罗斯在改善中小企业营商环境方面所实施的两项改革措施：一是大幅减少获得施工许可所需的时间，二是引入基于风险的方法，缩短电力供应时间（从83天到73天）并降低连接成本。与此同时，俄罗斯在营商环境评级中也存在排名较为落后的指标，即“跨境贸易”、“办理破产”和“保护少数投资者”。其中，在跨境贸易方面，俄罗斯在2019年虽然也进行了一定程度的变革与完善，如优先考虑在线清关、简化办理手续、缩短办理时间等。但是由于受西方国家经济制裁的影响，俄罗斯在“跨境贸易”这一指标上很难取得较大突破。
（二）2012-2019年俄罗斯营商环境的优化历程
俄罗斯营商环境名次上升幅度位列全球前十，这是俄罗斯在营商环境方面持续改革、日益完善的结果。具体而言，自2012年以来，俄罗斯先后在获得电力、登记财产、纳税、跨境贸易、执行合同等方面实施了重大变革，全方位、多领域地推动营商环境向好发展，改革实践如表1所示。
表1 2012-2019年俄罗斯营商环境改革实践概览表
为确保以上改革顺利推进并有效落地，俄罗斯联邦政府将营商环境改革情况纳入绩效考核指标，并成立由总统普京亲任主席的战略倡议署监督委员会，对下属行政区改革实施情况开展评比，旨在通过“高压”措施促进俄罗斯营商环境的改革与完善。与此同时，普京总统还呼吁进一步完善监管体系，确保经济执法的合理性和有效性。一方面，取消对服务质量提升和公民安全保障毫无作用，但束缚企业发展的规章制度，从根本上帮助企业“放开手脚”，为企业发展“降压减负”；另一方面，公布检查者和被检查者以及检查频率等相关信息，规范政府部门的执法行为，杜绝“明收暗拿”的潜规则，为企业发展扫除隐形障碍。在多项改革措施的纵深推进下，俄罗斯营商环境的各项指标均实现了大幅度提升，具体排名情况如表2所示。
表2 2012-2019年俄罗斯营商环境各项指标排名情况表
二、俄罗斯营商环境优化的影响因素
（一）积极因素
改善投资条件、形成有利的营商环境是俄罗斯联邦政府的当务之急，也是长远之策。因此，俄罗斯联邦政府通过改善商业立法、简化营商条件、建立监管机构等方式，确保俄罗斯营商环境得到全面改善与提升，具体措施如下。
1. 制定行动计划
在国家层面上，俄罗斯联邦政府改善营商环境的首要措施便是制定行动计划，即制定了12个“国家企业家倡议路线图”，其中包括改善营商环境的具体措施和可衡量的效果评估指标。这些“路线图”都不是由联邦政府亲自制定，而是由企业家在政府机构的支持下共同确立的，因而这12个“路线图”有更多的商业精神和更少的官僚气息。截至2019年，俄罗斯联邦政府已实施完成了7个“路线图”，其余的5个“路线图”也完成了计划的83%，且所有“路线图”实施效果良好，基本实现了预设目标。具体实施情况如表3所示（由于篇幅有限，只列举部分关键内容）。与此同时，俄罗斯联邦政府还成立了监督审查机构，即“政府经济发展与一体化委员会”，一方面对创造有利营商环境的法律行为进行商议与讨论，另一方面，及时监督计划实施情况，并对计划实施过程中的失范、违规行为进行纠正和惩罚，以此确保12个“国家企业家倡议路线图”的有效实施与精准落地。
表3 2012-2019年俄罗斯国家企业家倡议路线图实施情况概览表
2. 确立实施标准
在地方政府层面，为促进营商环境的改善与提升，俄罗斯联邦政府经济发展部与促进新项目战略实施机构，在分析了多个地区的成功改革经验及其政府与企业的互动机制后，共同制定了“改善营商环境的实施标准”（见表4），以此作为进一步提升俄罗斯营商环境吸引力与有效性，并逐步改善地方政府与企业互动关系的重要抓手。该标准于2012年便在俄罗斯11个地区试点实施并取得良好效果。同年12月，该标准在俄罗斯联邦国务委员会上审查通过。此后，该标准便作为指导俄罗斯各地方政府改善营商环境的“纲领性文件”，得到严格落实与有效实施。
与此同时，俄罗斯联邦政府还建立了该标准的“三级评估系统”，以确保在标准实施过程中，对各地方政府进行及时监督与多边控制。“三级评估系统”具体包括：工商界代表组成专家组的公开分析、俄罗斯联邦政府经济发展部的部门评估以及促进新项目战略实施机构的最终评价。其中，专家组主要对地方政府实施标准的实际有效性和实施结果的商界满意度进行评估，经济发展部侧重对地方政府实施过程中的行为规范性进行评估，而促进新项目战略实施机构则结合专家意见和部门评估结果，给出地方政府实施情况的总体评价。以此，通过各地方对“改善营商环境的实施标准”的严格落实，较大程度地提高了俄罗斯营商环境的便利性与透明度。表4 《俄罗斯改善营商环境的实施标准》内容概览表
3. 实施国家评级
在地方政府层面，俄罗斯联邦政府还实施了国家评级，即由俄罗斯联邦主要商业协会和促进新项目战略实施机构，共同组成了俄罗斯联邦地区营商环境的国家评级机构，对地方政府在营商环境改革方面所做的努力进行评估，并从中筛选出地方政府改善营商环境的最佳做法，同时对实施积极并有效措施的地方政府进行奖励，以此鼓励地方政府在改善营商环境方面勇于创新、积极作为。具体来看，在制定国家评级方法时，俄罗斯联邦主要商业协会和促进新项目战略实施机构考虑了国内和国际现有评级标准及其他营商环境评估机制，从而确立了国家评级的44项指标，其中包括商业公共服务的有效性、商业保护措施的可用性、投资领域的基本立法、基础设施发展水平、关键商业资源的可获得性等。并据此将国家评级分为4个方向，即监管环境（评估企业注册程序的有效性、产权保护的有效性等）、商业机构（评估保护投资者权利的区域立法质量、与营商有关的行政组织的行政效率等）、资源和基础设施（评估基础设施的质量和可用性、劳动力资源的可获得性等）和中小企业支持（评估该地区对中小企业的补贴和其他支持措施、为中小企业提供的发展平台等）。与此同时，俄罗斯联邦主要商业协会和促进新项目战略实施机构还确立了国家评级结果的表示方法，即将其从优到劣分为 A、B、C、D、E 五组，以此直观反映一地的改革实施情况及其与其他地区比较的相对位置，从而激发各地方政府“学习先进、争当先进”的改革热情，以促使营商环境得到实质性改善。
（二）消极因素
在俄罗斯联邦政府全方位、多角度地大力推动下，俄罗斯的营商环境呈现向好态势，但仍然不能忽视在其改善之路上存在的各种阻碍，具体表现在国际环境与国内环境两个方面。
1. 国际环境
2014年乌克兰危机爆发后，俄罗斯在国际社会一直处于“四面楚歌”的境地。一方面，受到以美国为主导的西方国家的经济制裁，使其几乎断绝了所有融资渠道。另一方面，由美国暗中推动的全球石油市场大幅下挫，导致以石油为主体的俄罗斯经济持续下滑。2014-2016年，全球油价从每桶约100美元暴跌至每桶约30美元，致使俄罗斯因油价下跌而造成的损失十分惨重。在西方经济制裁与石油价格下跌的双重压力下，俄罗斯经济增速迅速下滑并持续低迷，甚至一度在崩溃边缘徘徊，以致有西方媒体认为俄罗斯即将出现经济崩盘和社会动荡。与此同时，美国、欧盟、日本等发达国家采取的非常规货币政策，也给俄罗斯宏观经济带来重重危机。2012-2017年，美联储、欧洲央行和日本央行先后推出了量化宽松的货币政策，通过降低利率和实施大规模资产购买计划，为全球经济运行创造了宽松的货币环境，但同时给经济增长埋下了较大隐患。在金砖国家峰会第五次会议上，俄罗斯总统普京及其他发展中国家领导人一致表示，发达国家央行在实施非常规货币政策时，应当考虑到其可能带来的风险，特别是给发展中国家经济增长带来的潜在风险，并采取措施规避这些负面影响。然而，自2018年以来，美联储和欧洲央行再次调整货币政策，纷纷“退出量宽、转向缩减”。这意味着全球宽松货币政策的转折点已经到来，发达国家协同与分化共存的货币政策，将不可避免地影响全球经济增长，特别是给发展中国家的经济发展带来严重冲击，而俄罗斯作为其中重要一员也不能幸免。“举步维艰”的外部环境使得俄罗斯营商环境很难“超脱”于宏观经济困境独自向前发展。
2. 国内环境
从俄罗斯的国内环境来分析，其阻碍营商环境改善与发展的因素主要有以下四个方面。
一是劳动力数量不足，且劳动力结构不均衡，“谁将为2500万个岗位工作”的问题依然存在。特别是在电力、天然气、建筑、交通、通讯等关键领域，严重缺乏具有专业知识和熟练技能的高级专家、普通技工和劳务人员。据俄罗斯统计局2019年3月对劳动力抽样调查，俄罗斯人口就业率仅为59.1％。加之，近年来俄罗斯的人口自然增长率一直呈负向增长，且人口总量持续减少。导致俄罗斯的就业人口不仅在比例上不占优势，更在数量上严重不足，不能满足经济发展对劳动力的需要。二是腐败文化根深蒂固，官僚传统积重难返。“腐败”在俄罗斯已经是一种“见怪不怪”的社会文化，上至政府机构、下到百姓生活，腐败现象、官僚作风随处可见。在2008年-2011年，除了专业人士和个体经营者，其他职业类别中行贿人的比例均有近3个百分点的上升。其中，创业人士的行贿比例上升得最多，约有10个百分点。虽然民众对腐败问题深恶痛绝，但当自己行事时，也往往会采取行贿、受贿的方式，更“高效、快捷”地解决问题，相信“贿赂在某些情况下是可以接受的人数”几乎翻倍（从23%升至40%）。因此，即使普京政府一直采取积极、强硬的措施治理腐败问题，但始终收效甚微，以致普京总统也直言，“腐败这个问题我们解决得不成功，也未能控制住局势”。三是法律、法规效力低下，行政、司法执行随意。2012年俄罗斯加入世贸组织后，为适应国际贸易规则、树立良好的国际形象，俄罗斯对其经济、贸易、投资等方面的法律、法规进行了全面的规范与完善。但这一行为也引发了另一严重问题，即导致俄罗斯国内的法律、法规、规范等构成的司法体系朝令夕改、变动频繁。加之，在修法过程中，各种党派利益集团“皆施法道、各显神通”，影响到行政机构、司法机构的执行活动，致使行政和执法机关行为失范现象频仍，甚至官员“敲诈、勒索”的行为也屡见不鲜，加剧了司法体系的混乱与动荡。据俄罗斯人权协会报告，2015年俄罗斯人均贿赂规模为613.7万卢布，与2014年的218.4万卢布相比，增长近3倍。与此同时，报告还统计了企业家、官员及普通民众对国内腐败案件的投诉情况。其中，司法部门的腐败投诉比例最高，超过 61％，而行政部门位列第二，投诉比例近40%。四是税收负担高，无初创免税期。“中小企业是俄罗斯财政部一个不受欢迎的孩子。”在俄罗斯，财政部为中小企业规定了极高的税收费用，包括产品税、所得税、增值税、教育税、公路税、总统税等各种名目的税费。莫斯科经济论坛专家米哈伊尔·阿布拉莫夫（Михаил Абрамов）在比较俄罗斯与美国的企业所得税、增值税、社会贡献费和设备折旧费后得出结论，俄罗斯中小企业的税收费用极高，是美国的4倍之多。其原因主要在于美国的社会保障不仅通过税收融资，还通过发行国债和定期修改政府债务限额来融资，而俄罗斯所有的社会保障来源于税收。因此，财政部还否决了经济发展部向政府提交的“免除中小企业初创期税费”的提案，使得俄罗斯的中小企业负担沉重、处境困难。三、俄罗斯营商环境优化效果的初步评价
虽然俄罗斯的营商环境世界排名显著上升，但俄罗斯联邦审计署署长库德林指出，2019年以来俄吸引国外直接投资为近几年最低，甚至出现下滑，主要原因是经济增长预期不高，市场预期不佳，投资信心有限。«БКС Капитал» 的高级分析师谢尔盖·苏韦罗夫（Сергей Суверов）也感叹道“经商者很难感受到俄罗斯营商环境的改善”，事实上，在对俄罗斯2012-2018年国内生产总值增长率、2012-2017年中小企业注册量，及2012-2018年俄罗斯工业家及企业家联盟、奥塔通信集团和福莱国际传播咨询公司机构进行的“外国企业对俄罗斯营商环境评估”的调查后发现，俄罗斯营商环境的真实状况与世界银行营商环境报告中所呈现的数据存在一定的差距，改革与完善之路仍存在不小的挑战。
（一）统计数据
1.2012-2018年俄罗斯国内生产总值增长率
在2012-2018年期间，俄罗斯国内生产总值增长率呈现先降后升的趋势，且增长率始终在低位徘徊，甚至在2015、2016年出现国内生产总值增长率负增长的情况，具体趋势如图1所示。
2.2012-2017年俄罗斯国内中小企业注册量
一段时间内一个国家或地区中小企业的数量，能直观地反映出一个国家或地区经济政策的偏好与倾向及其营商环境的友好程度。在2012-2017年期间，俄罗斯中小企业的注册量并未与世界银行营商环境报告中呈现的营商环境评分一样逐年提高，而是经历了一个先小幅下降再小幅上升而后大幅下降的过程，且中小企业数量为7年内最低，具体趋势如图2所示。（二）调查结果
自2011年起，俄罗斯工业家及企业家联盟、奥塔通信集团和福莱国际传播咨询公司（FleishmanHillardVanguard）机构共同开展了一项调查，即外国企业对俄罗斯营商环境的评估，其结果反映了这些市场参与者对当前俄罗斯营商环境状况的看法。本文汇总了2012-2018年外国企业家对“俄罗斯营商环境是否有所改善”这一问题的回答，具体结果如表5所示。
表5 外国企业对俄罗斯营商环境评估结果统计表
资料来源：根据“外国企业对俄罗斯营商环境评估”整理而得。
（三）缘由初探
俄罗斯在世界银行营商环境报告中的排名提升，与经济状况并未得到实质性改善的矛盾是由多方面原因造成的。
一方面，就世界银行营商环境报告的排名而言，并不能准确、全面地反映俄罗斯营商环境的整体情况。一是由于世界银行对俄罗斯营商环境评估的数据来源多样，主要渠道包括行业律师、会计师、法官、政府官员等专家，咨询公司，合作协会等。这就会导致不同渠道来源的数据统计口径不同，有时甚至相差很大，影响评估成绩与排名结果，致使不同年份排名的上升可能只是反映了统计数据的不同，而并没有真正体现俄罗斯营商环境的改变。二是由于世界银行出于增加经济与政策的相关性以及适应国际贸易发展的目的，对营商环境报告评估指标的计算方法进行了一次重大调整，且评估对象也从1个城市，即莫斯科，增加到2个城市，即莫斯科和圣彼得堡，以此导致调整后的俄罗斯营商环境排名与前一年相比上升近30个位次。但如若按与之前同样的方法进行评估，则与前一年相比的真实差别只有2个位次。因此，排名的提升并不能完全反映改革的实际成效，某些情况下只是计算方法变化的“巧妙结果”。三是由于俄罗斯横跨亚、欧两洲，国土面积大、城市数量多，且发展极不平衡、贫富差距很大，位于欧洲的莫斯科有“欧洲第二大城市”之誉，而位于亚洲的边境城市却被称为“远东贫困带”。因而，世界银行营商环境报告选取俄罗斯最大的两个城市，莫斯科与圣彼得堡进行营商环境评估所得到的排名，很难全面地反映俄罗斯营商环境的真实情况，且得到的结果往往优于实际情况。
另一方面，就营商环境的“软”因素而言，其包括政治因素、经济市场因素、社会因素、文化因素等等。总体来说，它是一个国家日积月累、根深蒂固的“成长土壤”，绝非一朝一夕可以改变或重塑。因此，俄罗斯长期以来官商勾结的社会文化以及不健全、不完善的制度环境很难不成为阻碍其营商环境改革与发展的消极因素。一是俄罗斯有史以来便有“官商勾结、以权谋私”的腐败文化。加之，在“苏联剧变”后的急剧转型期，俄罗斯大规模推行“私有化”，致使俄罗斯的腐败之气达到顶峰。虽然在普京总统上台以来，俄罗斯联邦政府先后采取了一系列强力措施惩治腐败官员，但是，总体来说收效甚微，俄罗斯的腐败状况仍相当严重，在透明国际发布的清廉指数的评价中，始终处于“比较腐败”的国家之列。二是俄罗斯联邦政府的行政机关与司法机关紧密相连、执行职能与监督职能合二为一，以此形成高度集中的“权力闭环”。加之，俄罗斯联邦政府缺乏对权力的监督制约机制，致使原本就集中的权力在行使过程中更加“集中”且“肆无忌惮”，从而大大增加了行政腐败与司法腐败并存的机会与诱因。鉴于腐败问题的根深蒂固，俄罗斯的营商环境难免不会出现官商勾结、以权谋私以致随意执法、低效行政的现象，从而使得营商环境的改善之路“布满荆棘”。四、结论与讨论
较之俄罗斯，中国营商环境改革的特点在于其系统性的制度建设。中国建设市场化、法治化、国际化的营商环境，是在深入推进“放管服”改革的背景下提出的，简政放权、放管结合与优化服务是系统的整体性改革。在此过程中，行政机构、立法机构和司法机构都提出了相应的改革举措，全国的各级地方政府都在积极的进行治理模式创新，出现了行政审批局、“最多跑一次”改革等探索。与此同时，高强度的反腐败斗争与坚定的党风廉政建设，确保了各项政策的顺利执行。当然，在国家战略层面，中国更关注宏观的经济改革，针对世界银行营商环境指标的对标性改革起步较晚，2018年才开展全国范围的改革。而俄罗斯是在 2012年开始的，并且规定得非常详尽。例如，俄罗斯在“开办企业”这一指标上，2014年规定“取消开设公司银行账户前银行签名卡公证的要求”，2015年规定“取消公司注册的最低资本要求和通知税务机关开设银行账户的要求”，2016年规定“缩短开设公司银行账户所需的时间”。又如，在“登记财产”这一指标上，2012年规定“取消在土地上获得地籍护照的要求”，2014年规定“简化程序和规定处理转移申请的有效时限”，2015年规定“取消公证要求并为引入更严格的财产登记时限”，2016年规定“减少财产登记所需的时间”，2018年规定“缩短申请国家所有权转让登记所需的时间”。
另外，俄罗斯在世界银行营商环境报告中的排名提升，与其国家领导集体的高度重视和比较完善的政策过程高度相关，但指标的变化与企业注册数量、经济增长速度并未呈现完全正相关。其原因在于整体系统的制度建设和较为长期的法治建设方面的缺失。因此，对于中国营商环境的改革，政府要加强法治建设，为营商环境改善营造良好的法治环境。一是要平等保护各类市场主体的产权和合法权益，加强对各种所有制经济组织和自然人财产权的保护。二是要明确界定政府与市场的边界，完善并实施市场准入负面清单制度，清晰划分政府职能与市场职能。三是要打造公平公正的商业竞争环境，严厉处罚违法、违规企业，提高守信联合激励和失信联合惩戒效率。同时要加强制度建设，为营商环境改善提供有力的制度保障。其一要健全监管机制，在“放管服”改革背景下，理顺政府各职能部门监管职责，清晰职责边界，实现信息共享、协同监管。其二要完善惩戒与激励的联合机制，将其纳入整个国家社会信用体系建设之中，加大守信奖励与失信惩罚，在全社会形成“崇尚诚信、摒弃失信”的良好氛围。世界银行作为全球最具影响力的国际金融组织之一，其每年的营商环境世界排名，不仅会引导国际直接投资的走向，更重要的是能够反映出国家制度软实力的水平。俄罗斯联邦政府高度重视世界银行营商环境报告，积极主动对标世界先进的行政管理理念和方法，是彰显其革弊立新的决心，重树国家形象、重振国民信心的重要手段。俄罗斯经济现代化的进程在一定程度上取决于融入世界的速度、深度和广度。普京总统曾提出，“净化营商环境，这是基础性和系统性的任务。这不是经济政策层面的问题，我们必须改变整个俄罗斯国家执行机构和司法机构，拆分侦察、检察和司法机构的联系。必须改变国家管理企业经营活动的整个意识形态。”显然，俄罗斯政府也认识到，要进一步优化营商环境，不能只在单个的评级指标上下功夫，需站在国家整体的战略高度上，坚决惩治腐败问题，加强法治建设，保障政策的可持续而非运动式推进，以此才能真正推动俄罗斯营商环境的向好发展，更大范围地吸引外国投资，为国内中小企业营造良好的发展环境，实现俄罗斯经济稳定与经济发展的双重目标。
魏巍、张慧颖 | “放管服”视阈下教师感知高校科研管理服务质量的实证研究
排版：苏蕾权 责编：苏蕾权
初审：李子鑫 终审：陈志超