沈亚平、刘澜波 | 模糊性治理：我国民办高等教育政策变迁的逻辑
天津师范大学国家治理研究院
作者简介：
沈亚平，南开大学周恩来政府管理学院教授，博士生导师；
刘澜波，南开大学博士生，天津外国语大学滨海外事学院副教授。
摘 要：民办高等教育已成为我国高等教育事业的重要组成部分。营造公平、良性、可持续发展的政策环境，成为民办高等教育治理的当务之急。通过梳理变迁脉络及其背后的治理逻辑发现，民办高等教育政策经历了酝酿、构建、转向、重构、创新五个阶段，其制定及其发展深受社会环境、利益冲突和价值前提的影响，并在民办高校属性、“合理回报”等问题上存在模糊不清、诠释灵活甚至矛盾冲突等情况，呈现出明显且多样的“模糊性”。民办高等教育这一牵涉众多利益群体的公共领域，正是遵循“模糊性”治理逻辑形成政策系统，该系统两难情境下的策略性模糊和有限理性下的技术性模糊，为民办高等教育的发展提供了更大的包容性和政策空间。
关键词：民办高等教育；教育政策；模糊性治理；政策变迁；政策逻辑
经过四十余年的发展，民办高校在我国高等教育体系中已占有重要地位。教育部2019年的统计数据显示，全国普通高等学校在校生1750.82万人，其中民办高校在校生439.03万人，占比已达四分之一。进入新的历史时期，“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，我国民办高等教育发展迎来新的机遇与挑战。我国民办高等教育是在特殊社会环境下得以重新建构的教育体系，它的产生和发展具有鲜明的时代特色和独特的制度背景。因此，厘清它的发展历程和政策变迁脉络，归纳出政策变迁背后的治理逻辑，方能科学把握这一教育体系发展的内在规律，解决现实的内生性问题，继而找准和确立民办高等教育在新时期的历史定位和发展方向。
一、问题的提出
改革开放以来，民办高等教育政策发展在争议声中艰难前行，政策预期目标与政策执行的实际结果的偏离，成为民办高等教育政策运行的常态。找到适合我国民办高等教育发展的模式和治理模式，制定与之相配套的政策体系始终是决策者和研究者所关注的焦点问题。学者们从不同角度进行了大量探索性的研究。刘磊从历史制度主义的视角分析认为我国民办高等教育政策演变以诱致性变迁为主，体现出“结果性逻辑”与“恰当性逻辑”之间以及路径依赖和路径突破之间的博弈与调适。林小英等用“策略空间”框架解释政策文本和政策实践之间并不同步的演进逻辑。阙明坤等引入利益相关者视角，将民办高等教育政策演进过程解释为利益博弈和渐进调试的过程。这些研究对我国民办高等教育相关探讨提出了启发性解释，为我们理清民办高等教育发展过程的原动力和内在逻辑提供了不同角度的中观解释。刘爽、赵俊芳等则从更加宏观的治理视域阐释了我国民办高等教育发展的困境并提供了突破困境的路径尝试。董圣足、戚德忠立足浙江温州新政背景下民办学校分类转设的具体实践，分析了分类管理政策系统的复杂性，并将国家民办教育综合改革试验区的政策经验进行了梳理与总结，从实践层面提供了政策学习的样本。本文拟在以上研究基础上，通过政策文本内容分析，进一步解释我国民办高等教育的“治理之道”，亦即我国民办高等教育政策变迁遵循怎样的路径，这种政策变迁路径背后是何种治理逻辑，这种治理逻辑又如何进一步影响政策变迁。
二、改革开放以来我国民办高等教育政策的演变脉络
我国民办高等教育政策实质上是一种教育制度安排，而政策演变则可认为是制度变迁的过程，即“制度的创立、变更以及随着时间的变化而被打破的过程”。历史制度主义作为新制度主义的一个主要流派，在制度和政策变迁分析中占据重要地位。历史制度主义中的间断平衡理论、关键节点理论是解释制度变迁路径突变的经典代表。而路径依赖则将制度持续与制度变迁联系起来，通过回报的柔和增长与递减机制，引发制度嵌入与自我复制能力的变化，进而形成光谱式的路径渐变模式。改革开放以来我国民办高等教育政策体系的制度演变过程，在路径渐变与突变中曲折前行，既有“自上而下”的强制性制度变迁，也包含 “自下而上”的诱变性制度变迁。政策的制定与实施是政府、投资方、举办方等利益相关者长期博弈过程的体现，因而在政策文本中模糊性普遍存在，且不同阶段呈现出不同特征。运用历史制度主义的分析方法，依据制度变迁的关键节点，本文将民办高等教育政策的演进过程分为五个阶段。
（一）政策酝酿（1987年之前）：无章可循的模糊性
新中国建立之始，第一次全国教育工作会议明确将私立大学纳入到我国高等教育管理体制中。1952年全国高校院系调整，加速了对私立高校的接管和改造，同年年底私立高校全部改为公立。1977年高考制度的恢复以及1978年党的十一届三中全会召开后改革开放政策的出台，重燃了全社会对知识的尊重和渴求。但此时，公办高等教育的供给能力无法解决供需之间的矛盾。邓小平同志在全国科学大会开幕式上指出：“教育事业，绝不只是教育部门的事，各级党委要认真地作为大事来抓。各行各业都要支持教育事业，大力兴办教育事业。”这成为民办高等教育重生的政策土壤。1980年“高等教育自学考试”政策的出台，成为民办高等教育的又一次发展良机。这一时期一批以“自考”辅导为主要项目的民办院校兴起。1982年《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）明确规定“国家鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业”，这成为民办高等教育合法性确立的依据。而民办教育的相关法律、法规并未在《宪法》合法性保障的前提下迅速形成体系，而是经历了近五年的空窗期。
在这一阶段，我国民办高等教育的实践前置于政策体系的建立。重要人物所传达的信息与社会发展的实然需要在这一时期成为指引民办高等教育发展的主导因素。1982年《宪法》认可了民办高等教育的合法性，但并未对其与公办教育区别定位。路径依赖的自我强化功能使大部分公众认为社会力量办学依然与公办教育无差别，因而在民办高等教育政策体系中无法将之确立为“关键节点”。改革开放后新建的民办高等教育体系是应经济社会发展需求而“再造”的产物，是作为补充定位而成为高等教育的组成部分。工具理性的出发点和次要角色的定位使我国民办高等教育政策带有很强的“摸着石头过河”意味，立法的缺位和政策的迟滞造成民办高等教育缺乏规范，无章可循的模糊性衍生出民办教育机构的生存乱象，为举办者投机性发展提供了可能，也为经济利益与公益性的博弈埋下了伏笔。
（二）政策构建（1987—2002年）：清晰政策的模糊执行
《中华人民共和国民办教育促进法》颁布之前的发展阶段中，关于民办高等教育的相关规定、政策均明确表述了民办教育的公益属性和非营利性，但在现实层面却存在明显的模糊性，表现为模糊执行、选择执行等现象。
1987 年颁布的《关于社会力量办学的若干暂行规定》（以下简称《暂行规定》）是新中国成立以来第一部关于民办教育的制度规定，可以视为民办高等教育制度变迁中的第一个“关键节点”，从政策变迁的形式来看，属于从无到有的路径突变。基于对教育属于准公共物品的传统理解，虽然该制度对于教育是公益性事业的属性并未直接说明，但“学校可向学员收取合理金额的学杂费，但不得以办学为名非法牟利”的规定直接否定了民办教育的营利性。《暂行规定》这一关键节点所作出的选择是这一阶段制度路径依赖过程的起点。在同年颁布的《社会力量办学财务管理暂行规定》 中，明确提出“学校主办单位也不得从学校的收入中提成”，从配套制度的层面充实了首部制度的内容，并从操作层面进一步明确了民办学校的非营利性。1993年出台的《民办高等学校设置暂行规定》提出“民办高等学校不得以营利为办学宗旨”。自此，“不以营利为目的”在我国民办高等教育的法律法规和政策文本中成为标准表述。此后的《国家教育委员会办公厅关于民办学校向社会筹集资金问题的通知》《中华人民共和国教育法》《国家教育委员会关于加强社会力量办学管理工作的通知》《社会力量办学条例》《面向21世纪教育振兴行动计划》《中华人民共和国高等教育法》等法律、法规、政策文件均延续该表述，旨在约束和规制民办教育机构的办学实践。
渐进性制度变迁理论认为，制度变迁并不仅仅局限于制度形式的变化，在制度结构未发生变化的情况下，制度的功能与效果发生改变也属于制度变迁。就执行层面来讲，这一阶段我国民办高等教育的实践常常违背政策初衷。1994 年、 1996年国家教育委员会两次发出关于民办学校筹资和办学管理方面的通知。时任国务院副总理的李岚清同志就民办学校向社会筹集资金的问题做了明确要求：“教育事业历来都不能以盈利为目的，对那些以办教育为名而牟取高利尤不能容忍，请告各地区、各部门注意，并对此进行清理，妥善处置。”以上表明在原有制度明确、清晰且并未发生变革或改变的情况下，政策执行层面突显出模糊性，即政策执行者出于个体利益的考虑，在执行过程中发生了制度偏移（drift），模糊执行或选择执行的实然状况使得规则执行的结果出现偏差。这一阶段的路径依赖呈现出“回报递减”的路径渐变趋势，积聚并酝酿着下一次的路径突破。
（三）政策转向（2002—2010年）：模糊政策的灵活诠释
2002年的《中华人民共和国民办教育促进法》（以下简称《民促法》）是我国民办高等教育政策体系的第二个“关键节点”。尽管它将民办高等教育从根本上划入了公益性事业的范畴，但此前十年间，政策文本中普遍使用的“不以营利为目的”的表述却在《民促法》中被删去，“合理回报”的表述正式登场。这一路径突变促成了制度更替（replace），即新制度替代了旧制度。
2003年的《中华人民共和国民办教育促进法释义》（以下简称《释义》）解释了《民促法》的调整范围，剥离了“经营性民办学校”这一主体，制度层叠（layering）改变了既有规则对行为（主体）的约束，但并未正面解释“合理回报”是否属于“营利”的疑惑，也未解决“公益性”是否与“合理回报”存在矛盾的问题。《民促法》及其《释义》对于“合理回报”的规定为出资人和主办方将“营利”合法化提供了可能。2004 年颁布的《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》对于税收优惠政策主体的表述，以是否取得“合理回报”为标准，将民办院校分为了“捐资举办的民办学校和出资人不要求取得合理回报的民办学校”及“出资人要求取得合理回报的民办学校”两类。根据其上位法的表述，这两类民办学校都从属于非经营性民办学校，仍未解决人们对于“公益性”与“合理回报”之间的疑惑。2007年《民办高等学校办学管理若干规定》中对民办高校的“公益性”属性的表述由原先“属于公益性事业”调整为坚持“教育公益性原则”，在语 义上强度减弱，对于完全公益性的态度发生松动。2004年和2007 年政策的调整，似乎减弱了“公益性”与“合理回报”之间“不可调和”的矛盾，但由于政策文本和语义上的模糊性，许多“不要求合理回报”的民办高校或出资人出于资本天然的逐利性仍可对政策采取灵活诠释，通过象征性执行等方式获取经济收益。
这一阶段的政策文本出现了关键性的政策转向，“不以营利为目的”表述的退场，引发社会各界的灵活诠释，继而使得民办高等教育政策发展进程背后的主体间矛盾日趋显现。
（四）政策重构（2010—2016年）：合法性与合理性的冲突
2010 年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020 年）》（以下简称《纲要》）中提出了探索营利性和非营利性民办学校分类管理的政策，是我国民办高等教育政策体系的第三个“关键节点”。《纲要》的政策文本不再以是否“要求合理回报”作为分类标准，而是以“营利性”和“非营利性”的属性加以区分，从而实现了路径突破。这实际上对“营利性”民办教育的合法性建构提供了可能。此后的《国家教育事业发展第十二个五年规划》中提出开展营利性和非营利性民办学校分类管理试点工作，对分类管理的实践提供了政策支持。这一政策过程主要从以往“政策失灵”的现实状况出发，试图通过追求“合理性”的探索来解决现实问题。
有学者认为《纲要》这一转变“从根本上打破具有法理重大突破的《民促法》法律框架，……结果将不但不可能达到‘促进’和大量吸引民间资金举办教育的目的，而且将引起广泛的非常混乱和溃败的现象”。而持相反观点的学者提出，“非营利组织的界定有国际通行的衡量指标；‘合理回报’究竟是营利性还是非营利性的界定不清；实行民办学校的营利性和非营利性分类管理是国际通行的做法；取消‘合理回报’对于现有民办学校的影响极小；实行营利性和非营利性学校分类管理，取消‘合理回报’规定，是为了更好地落实对民办学校的鼓励扶持政策。”基于上述考虑，认为重新构建《民促法》框架，取消“合理回报”表述，施行分类管理才可以改变“合理回报”“画饼式”制度的现状。最终，在 2013 年《民促法》的修订中，遵循“审慎立法”原则，对于饱受争议的“合理回报”表述予以保留，“分类管理”的探索性表述未能通过。
可见，《纲要》的制度突破并不彻底，制度变迁体现出路径依赖与路径突破的博弈。在法律、法规体系未发生突破性变革的情况下，通过《纲要》这一指导全国教育改革和发展的纲领性文件，对既往规则的含义和执行方式做了新的诠释，“探索”“试点”等温和话语表述，形成了路径依赖的回报递减，从而促使规则的结果发生变化。《纲要》的出台更趋向于制度层叠，在旧规则依然存在且生命力旺盛的情况下，亦有强有力的行为者不再从旧体制中受益并试图建立新制度，两种亚体制在短期内兼容，合法性和合理性冲突成为该阶段的政策特征。而这一阶段全过程中的制度层叠和制度回退亦产生了对制度和政策理解、诠释的模糊性，如果以教育立法变革与否作为标准，这一阶段的渐进性制度变迁可被认为是制度转换（conversion）过程，即对规则的含义和如何执行进行新的诠释，导致规则结果和效力发生变化。
（五）政策创新（2016 年至今）：战略考虑的政策空间
2016 年《民促法》的修订过程依旧曲折。在2015年人大立法过程中，《中华人民共和国民办教育促进法修正案（草案）》被暂停交付，认为需进一步完善再议。其中争议包括法人属性、办学自主权、产权归属等问题。同时，现行法律法规中“合理回报”始终未能形成配套细则而真正落地，利益相关者之间长期存在的争议和矛盾加大了立法的难度。但其间，试点政策的实施让各省民办高校在模糊政策的指导下，从教育主体的自觉性出发，各自选择适合自己的发展方向。温州等地的民办高校试点工作初见成效，不仅发现了政策制定过程中的瓶颈，也总结出一系列行之有效的管理制度。经酝酿，《民促法》（2016 年修正）保留了民办教育公益性事业的属性，去掉了“合理回报”的表述，明确了分类管理的方向，成为我国民办高等教育政策体系的第四个“关键节点”，由此实现了路径突破，属于制度更替。此后，相继出台的《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》《营利性民办学校监督管理实施细则》《民办学校分类登记实施细则》等配套政策文件，对教育的公益属性进行了诠释。特别是针对营利性民办学校明确了其“应当坚持教育的公益性”“要始终把社会效益放在首位”。这一阶段的政策文本体现出对民办高等教育目标的深层次的思考，凸显出“社会效益”的重要性。在“公益性”与“营利性”持续博弈无果的情况下，政府从价值考量出发，跳出经济目标的桎梏，用教育作为准公共物品应当具有的社会效益作为切入口，探索更符合新时代特征的民办高等教育政策。这一系列的政策文本中也体现出“模糊”特质，主要体现在具体实施条款并未颁布，而是需要各部门和地方政府来制定。这是“一种授权的策略。……它有助于改变权力关系（即从等级森严到互动性的‘权力之环’）并激发不同的利益相关者创造性地参与到组织话语实践之中”，增加了政策创新的可能性。
表1：新中国民办高等教育政策汇总三、我国民办高等教育政策演变中的“模糊性治理”逻辑
模糊性广泛存在于社会生活中，其作为一种变量影响政策制定者的认知。同时，决策者也倾向于利用模糊性作为一种策略来实现治理。模糊性治理应用于法学、政治学、管理学等多个学科领域，是指在应对争议性议题或两难情境时，政策工具、治理机制或行动策略呈现出制度文本多义性、价值冲突性、目标多重性、弹性应对等特征的治理模式。
对几十年来我国民办高等教育政策的演进脉络的简要梳理可以看出，“模糊性”是其政策体系的突出特征。那么，“模糊性”政策是如何产生的？又为何会长期存在？
（一）模糊何以可能
“模糊”是相对于“清晰”而言的。我国民办高等教育政策呈现出不同于高等教育政策的独特的模糊性，是由多方面原因造成的，需要将其置于历史维度和社会情境中加以解释。从模糊性治理的约束条件来看，我国民办高等教育与之具有契合性。
首先，社会问题及其主体的诠释灵活性。我国民办高等教育是改革开放初期工具理性催生的教育主体，初生之时就备受争议。在这一主体中，“教育”带有公益属性，而“民办”则透露出资本逐利的本质，将其放置于改革开放情境下，两方理解均具有合理性，不能简单的一刀切。
其次，社会建构的竞争性。社会建构主义认为“某些领域的知识是社会实践和制度的产物，或者是相关社会群体之间的相互作用和协商的产物”。民办高等教育发展所处的历史时期是我国经济、社会转型期，其间的社会建构过程由持有不同利益诉求和观点理念的主体的共同行动构成，他们对同一事物现象往往持有不同甚至相悖的态度和观点，其在社会建构的过程中通过不同的表达方式影响着公共政策的制定，这使同一政策的内在模糊或政策在不同时段的模糊具有一定的必然性。
再次，价值前提的模糊性。“价值前提不仅是一个选择性原则，而且是一个构成性原则。”任何社会现象的描述、解释都依赖于价值前提，决策同样也受制于价值前提。在计划经济向市场经济转型的过程中，政府和社会对于教育、营利、产权等问题的认识随时间和情境的变化而产生变化。改革开放之初，受计划经济时期价值前提影响，社会普遍认同教育的公益性并对私人（民办）营利行为持否定态度。尽管那一时期的民办高等教育在现实中存在营利问题，但并未对教育公益性产生冲击。因此，民办高等教育政策与公立教育政策呈现出极大程度的制度同形。随着深化改革的推进，对产权问题的思考以及民办教育融入市场机制的程度不断加深，政府和社会对于民办高等教育的公益性和“非营利性”都产生了价值前提的松动，因此关于这两个问题的争论愈演愈烈，最终促使政策和政策体系呈现出模糊性。
（二）模糊性的差异
在对我国民办高等教育政策的梳理中可知，模糊性贯穿政策脉络始终，但从时间维度来看，不同阶段的模糊性具有差异性。
1.两难情境下的策略性模糊
政府作为决策主体，在政策制定的过程中占主导地位。政策体现了主导者的价值选择。不论主导者是态度坚决始终如一，还是左右摇摆审时度势，他们的价值选择都会在政策文本中留下痕迹。
在我国民办高等教育的政策文本中，主导者对于民办高等教育作为我国高等教育的一部分必然应具有公益性属性的认识始终如一。但这种坚持的强度曾在政策演变过程中表现出阶段性减弱。
政策构建阶段，民办高等教育作为一种区别于公办高等教育的教育模式放置于市场经济体制中，被认为其营利具有一定的合理性。尽管陆续出台的法律、法规等均明确其“不以营利为目的”的公益性取向，但在办学实践中，营利性行为依然屡禁不止。基于此，相关部门曾多次通过通知的形式重申民办高等教育的公益属性，并依据出现的问题逐步收紧规制性政策。这一方面说明，政策主导者的价值选择仍然坚决，以往社会制度形成的“路径依赖”仍然发挥作用；另一方面也说明，在政策执行过程中，一股强大的力量试图通过在现有制度体系内的策略性执行来实现“政策转向”，进而获得更大的利益。在这一明一暗的博弈中，政策主导者逐渐认可部分民办教育举办者获得收益的合理性，但同时他们也纠结于如何使其不偏离教育的公益属性。基于以上考虑，制度主导者用奖励性质的“合理回报”代替“营利”出现在政策文本中，希望通过模糊的表述和释义调节公益性与营利性之间的权重，满足各利益方的基本诉求。
在这一决策过程中，政策主导者面对的是价值不可通约的两难情境，无论如何选择都无法达 到“皆大欢喜”。主导者“为了调动政策执行者的积极性或提高政策的适应性等目的而主动选择模糊化处理”，使政策获得更加广泛的接受度。这种情况下，策略性模糊的政策是社会情境限制下的次优选项。从政策对象的角度来讲，规则不是一个满足了所有参与者个体最大利益的集合，而是参与者在资源有限的情况下，让渡一部分利益以达到有限的利益最大化的过程；或者是在制度主导者占相对优势的情况下，其他参与者为达到一部分目的而舍弃另一部分目的的折中选择。因此，制度自其创立之时起，就包含着一种天然的“模糊妥协”。
2.有限理性下的技术性模糊
《民促法》（2016 年修正）经历了推迟表决、补充完善、再议的反复考量，最终得以通过。随之出台的还有三个配套文件，形成“1+3”模式的民办高等教育顶层设计。在这一套政策文件中，承认了“营利性”民办学校的合法性，去掉了“合理回报”的表述，确认了分类管理的发展方向，在中央政策文本中去除了策略性模糊表述。但在“1+3”政策体系中并未明确规定各部委、地方政府应如何落实，亦呈现出政策模糊性。这种模糊性源自于信息缺失、职权边界、语言局限等有限理性。其尽管也不可规避，却是不同于策略性模糊的基于一种“无偏私的社会福祉考虑”的技术性模糊。
2017 年 7 月，教育部等十四部门联合发布《中央有关部门贯彻实施〈国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见〉任务分工方案》的通知，明确各部委具体工作任务， 避免诸如“合理回报”政策无法落地的尴尬。这一举措实际上是在顶层设计中力求规避策略性模糊的次优选项，尽力获得最优选项。但在地方政府如何制定相关政策方面，“1+3”政策并未作出具体要求，只是要求“地方各级人民政府要根据本意见，因地制宜，积极探索，稳步推进，抓紧制定出台符合地方实际的实施意见和配套措施”。
这是我国国家治理的一种典型范式，政策对象本身、政策环境及中央和地方关系等因素对此有重要影响。首先，面对新的社会问题，或社会问题呈现出的新的情境，宏观政策通常只作方向性、指导性和原则性的表述，避免“一刀切”式治理带来的政策失误。其次，观念与政策环境差异较大，各地需要因地制宜方可对症下药。再次，中央和地方关系是形成中央政策技术性模糊的重要原因。我国政府职能部门垂直管理和地方政府属地管理并行的矩阵模式，使得权力在纵横交错中此消彼长。中央政策过于细化会导致地方政府的消极和被动，而顶层设计的技术性模糊则有利于自由裁量权的释放，继而强化地方政府的主动权，激发政策创新的积极性。地方政策创新又会带来政策模仿、学习和扩散，进而节约政策成本。因此，技术性模糊虽是“不能克服”的模糊，却能带来政策创新的空间。（见图1）
四、结语
我国民办教育政策生发于社会转型的历史关键期，它的转向由利益相关者不断博弈的社会情境所引起，它的重构又深受社会主要矛盾转化的影响。“模糊性”作为一种治理逻辑在我国民办高等教育政策演进的过程中始终存在，并随时间推移呈现出策略性模糊到技术性模糊的转变。中央政策的技术性模糊并不妨碍地方政策的清晰化，相反，这为地方政府因地制宜制定可操作性政策释放出了自由裁量权。在民办教育分类管理的制度环境下，地方政策与中央政策的呼应与互动是实现民办高等教育顶层设计的重要环节。目前，各省在推进分类管理进程中，面临千差万别的现实情况。这就需要地方政府参透顶层设计的核心要义，明确民办高等教育在新时代教育体系中的位置与作用，并充分考虑域内既有院校的实际情况，回应社会各界关切，在强化规范性约束的同时，运用政策工具解决好转设过程中可能出现的退出、转公、转民等不同类型选择的补偿和后续支持，规避“政策性恐慌”和“保守性退出”的政策风险，充分发挥政府、市场、社会多元治理主体的优越性，构建健康稳定的政策环境，提升民办高等教育的社会效益。
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排版 | 苏蕾权
责编 | 李欣璐
初审 | 李悦祎
终审 | 张玉帅