锁利铭、阚艳秋、陈斌丨经济发展、合作网络与城市群地方政府数字化治理策略——基于组态分类的案例研究

天津师范大学国家治理研究院

经济发展、合作网络与城市群地方政府数字化治理策略

——基于组态分类的案例研究

锁利铭 阚艳秋 陈斌

PAPR

【摘要】以数字城市、智慧城市为代表的城市数字化治理正在成为城市群发展的重要方向，需要重新审视地方政府数字化行动与区域治理行为的内在联系机理。本文基于集体行动和网络治理的理论，探讨地方政府经济发展水平和城市群合作网络地位如何互动，并影响地方政府数字化治理策略倾向。通过构建地方政府在城市群中“经济发展水平”和“合作网络地位”高低的组态矩阵，提炼出在不同组态中的地方政府在数字化领域可能采取的“中心”和“跟随”治理策略倾向。长三角26个城市的案例研究验证，大部分的地方政府数字化治理策略符合其所处“经济水平-网络地位”组态地位的选择逻辑。但在选择性收益驱动下依旧出现一部分的“异常”治理倾向。论文给出了未来议题的研究建议。

【关键词】城市数字化；数字治理；策略；组态；

【作者介绍】锁利铭：南开大学周恩来政府管理学院教授，中国政府发展联合研究中心研究员，[e-mail]；阚艳秋（通讯作者）：南开大学周恩来政府管理学院博士研究生，[e-mail]；陈斌：纽约城市大学巴鲁克学院教授，[e-mail]。

【引用格式】锁利铭,阚艳秋,陈斌.经济发展、合作网络与城市群地方政府数字化治理策略——基于组态分类的案例研究[J].公共管理与政策评论,2021,10(3):65-78.

【文章结构】

一、问题的提出

二、城市群地方政府数字化治理策略倾向

（一）经济水平与数字化治理策略倾向

（二）网络地位与数字化治理策略倾向

（三）城市群地方政府在数字化治理中的策略倾向

三、长三角26个城市的案例分析

（一）案例选取与数据来源

（二）长三角区域治理结构环境

（三）组态视角下“经济网络”地位如何影响数字化治理策略倾向

四、结论与展望

（一）研究结论

（二）研究展望

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一、问题的提出

近年来，随着京津冀、长三角、珠三角等一系列国家级城市群战略的布局、规划与推动，城市群经济社会活力不断释放，成为我国推动新型城镇化和高质量发展的主要空间抓手和国家治理单元[1]。当前随着大数据、5G、云计算、区块链等新一代信息技术的兴起与全球治理体制的变革，地方政府的数字城市建设成为信息革命下社会发展的内在需求[2]，“数字中国”逐渐成为国家治理体系和治理能力现代化的关键助推手段和重要标识[3]，在政务服务、环境治理、公共交通、医疗保障等领域中的数字治理一体化态势正在形成，为城市群治理体系构建提供了新环境和新机遇[4]。2020年9月国务院办公厅发布的《关于加快推进政务服务“跨省通办”的指导意见》中提出，“支持京津冀、粤港澳大湾区、长三角、成渝等地区，进一步拓展‘跨省通办’范围和深度，为区域协调发展提供支撑保障”，进而中国的城市建设逐渐呈现出城市数字化和区域一体化逐渐融合的趋势，地方政府数字化治理也成为区域一体化进程中的重要领域[5]，而区域内各领域的充分协调，需要识别领域治理中的发展环境与主体关系。数字赋能城市治理的过程中，在既有区域客观经济发展特征与合作网络环境共同作用下会呈现出何种连接方式与治理倾向，成为城市群跨域治理实践在数字化治理领域研究中的新课题。

城市群内的地方政府区域治理行为与其所处的区域治理结构之间形成内生交互的作用，地方政府的微观集体行动是区域治理结构形成的基础。从而城市群中地方政府的数字化治理整体呈现出数据驱动城市间连接，进而促进区域间主体合作的特征。一方面，新基建等基础设施升级发展加速了各类生产要素的物理移动和数据传输，大幅度降低城市群跨域治理的交易成本。比如“数字区域”便是依托新基建而形成新的数字化空间网络的概念，本质在于通过数字治理的共享网络打破行政边界的限制，走向共同治理与融合发展。另一方面，数字城市则在数据共享、万物智联中以数字化的形式扩大治理边界，为地方政府区域治理提供了更多可能。比如数字城市建设下，政务服务从“一网通办”走向“跨省通办”是数据连接属性的必然结果。于是在理论上，如何理解城市群跨域治理中的数字化过程，区域治理的结构环境如何影响数字化治理倾向，以及如何理解地方政府在一体化和数字化两个进程中的行动机理?这一系列问题成为城市治理理论发展可能突破的新方向。

关于城市群跨域治理的相关研究为进行数字化治理领域的区域治理环境讨论提供了充足的文献支撑。目前研究主要分析了公共事务治理领域中表现出来的合作行为与网络结构差异[6]，从理论上阐释了从不确定性、协作困境到困境缓解的协议选择和网络结构之间的逻辑关系[7]；认为制度的激励势必会引发地方政府间的过度竞争，阻碍城市群协同发展和一体化的实现[8]，也探讨了地方政府间冲突转化为合作的沟通机制[9]等。

当前针对数字化治理开展的研究，一方面聚焦于地方政府如何开展数字城市治理。多来源、多形态的公共衍生大数据对政府决策具有重要价值[10]，有助于实现基本公共服务资源与区域发展需求之间的匹配[11]，地方政府需要充分认识到生产要素化信息和数据的资本属性，推动实体经济和数字经济高度融合发展[12]，并逐渐通过数字技术推动政务信息服务的高水平管理[13，14]，通过数据驱动促进治理对象转向微观个体、治理结构实现全向连接、治理机制突破数据共享[15]。因此，数字赋能城市治理不断促进城市治理方式和治理体制机制的创新[16]。在此过程中，地方政府数字治理的应用受到技术、组织与环境等不同因素的综合影响[17]，尤其关注到既有经济发展水平与数字经济发展转型之间的相互关系[18]。

另一方面，近期文献也关注到了城市数字化与区域一体化的相互关系。政府间数据共享的系列研究表明，跨行政边界的城际政府间在选择信息共享对象时对同一管辖范围内的主体有强烈倾向[19，20]，表明了共享的空间关联效应[21]与数据开放背景下多主体协同的机理[22]，进而府际数据共享表现为地方政府间协同合作行为[23]。基于大数据平台下数字政府间协作发展而来的智慧城市群，成为区域一体化新的发展态势[24]，促进城际间和城市内不同部门、不同层次用户之间的资源共享与综合利用，为政府、企业和公众提供服务的现代城市网络[25]。此外，发展数字经济成了促进区域一体化发展的重要动力，并逐渐成为提升区域创新、推动经济社会高质量发展的新引擎[26]。

总体来看，现有研究和实践关注到了城市群跨域治理的主体结构、竞合状态以及协作机制等，也识别出区域一体化进程中数字化治理趋势，分析了数字经济发展、协作网络环境等与数字城市建设宏观行为之间的关系，这为从基础背景与协作背景双重影响下的城市数字化治理行为倾向研究提供了基础。但城市群跨域治理中的数字化新现象并没有被现有研究充分关注，尤其是缺乏将城市群结构性环境纳入数字城市建设行为分析中。已揭示出的城市群区域治理结构性特征也没有充分融入数字化治理跨域性研究中，地方政府在数字化治理中的行为选择逻辑未能深入展开。从而在理论上难以回答城市群的发展基础与协作环境对地方政府的数字化治理行为选择究竟会起到何种作用?

基于此，本文认为城市数字化治理是主要以数字技术为治理和公共服务工具，以数据驱动为动力机制，以多元协同为结构特征的城市创新方向，具体体现为智慧城市、城市大脑等平台支撑、数据互联互通的共享网络和适应数字城市的制度规则。本文将重点从微观层面重新审视地方政府数字化行为中的区域环境与治理行为本质，将地方政府数字化治理行为选择倾向带回到由经济发展水平与协作网络基础组合而成的城市群区域治理结构环境之中，在区域主体行动关系视角下揭示城市数字化进程中治理行为体现出的策略倾向与行动机理。具体本文将从集体行动和网络治理的视角出发，在理论上提供一个城市群地方政府在“经济水平-网络地位”高低组态矩阵中的数字化治理策略倾向选择逻辑，并通过长三角26个城市的数字化治理实践行为进行案例验证。

二、城市群地方政府数字化治理策略倾向

（一）经济水平与数字化治理策略倾向

城市群中地方政府的既有客观条件中，经济发展水平成为治理方式选择和治理机制创新的重要基础，从而各城市经济基础在数字化治理领域中有着重要影响。一方面，从要素属性出发，经济水平高低影响着要素整合和技术创新的实力[27]。城市经济的转型既增加了在城市环境中使用交互式信息技术的程度，也增加了对形成符合社会发展水平的智能现代城市空间的影响[28]。信息化、数字化和智慧化的进程中，智慧经济与技术、环境以及社区等因素建立起的结构体系，可以有效提升智慧城市排名[29]。另一方面，从集体行动逻辑出发，区域层面的经济水平影响着地方政府数字化治理决策。作为区域协作主体的地方政府相互间承认理性选择的动机，并会根据治理策略选择的成本-收益考量做出具体执行决策，而经济社会特征在此过程中属于影响地方政府数字化治理策略倾向的重要因素[30，31]。此外，地方政府的数字化治理发展也在促进当地的经济质量发展，推进自身实力的提升[32]，并为地区经济发展提供新动能[33]。有学者在研究中韩数字化经济合作的四种方式的基础上，提出具有高度互补性领域的数字化治理多层次合作，对于促进数字经济治理有重要意义[34]。

由此可以推论，在城市群中经济水平越高的城市，采用城市数字化治理的动力越强，也更易于形成自身优势，进而在数字治理中更倾向于中心策略，即倾向于以区域枢纽建设为导向的建设与扩散型路径，通过平台建设、经验分享等吸纳其他城市的加入、学习和模仿。相反，经济水平越低则面临更复杂的社会和经济问题，从而数字化治理受到制约[31]，则更倾向于选择低成本的跟随策略，即倾向于共享与学习型路径，以管理为导向建设和发展数字化治理，或者积极寻求可共享以及可模仿学习的对象。

（二）网络地位与数字化治理策略倾向

区域一体化进程中，城市群协作网络是地方政府间合作状态与关系的核心体现，构成了地方政府进行区域治理行动的协作环境[35]。地方政府之间通过正式与非正式的方式建立广泛的多领域合作，即地方政府之间的协作网络，推动城市群的协同发展与区域一体化进程。既有研究提供了地方政府间协作网络形成及其结构的证据，一个地方政府可以有效利用获取资源的网络策略，目的是寻求与提供这些资源的多个伙伴建立直接联系，这类似于组织的资源依赖理论强调从环境中的其他组织中寻求资源以获得成功[36]，从而区域环境对于地方政府的治理行为而言会产生相关影响。

地方政府作为区域治理中的理性主体，在集体行动中既追求包括规模经济、内化外部性、溢出效应等在内的合作项目或政策领域绩效（集体性收益），也追求包括社会声誉、信任累加以及影响力扩大等个体差异化绩效（选择性收益）[37]。因此，在网络连接中形成的主体，会面临网络优化导向下的策略选择倾向。在合作收益的驱使下，地方政府会试图通过一系列网络决策来优化自己的网络位置，如果采用联合发展，则考虑与谁连接、采用什么方式连接、连接后将呈现出何种新的结构，同时在新的结构中自身的网络位置是否得到优化?网络策略是地方政府网络位置不断持续优化的行动，优化是指符合地方政府追求的网络的合意。

不同的网络位置提供了城市群中地方政府进行网络策略选择的基础，而不同主体的策略选择倾向反映的是地方政府与既有区域协作环境之间的相互行动逻辑。在整体协作网络中，网络权力与依赖性相关，即最大数量的其他参与者所依赖的参与者在网络中具有最大的影响力[38]，而网络位置具体体现为地方政府的中心程度如何，采用社会网络分析的测量方式便是考量连接其他地方政府的数量占整个网络连接数量的比重，以及其他地方政府通过该地方政府连接到另外地方政府的重要程度。在网络位置中存在着核心与外围位置，核心城市主要倾向于选择使自己更具网络核心地位的中心策略；外围城市则主要倾向于选择积极融入网络的跟随策略。另外，处于核心和外围位置的地方政府均有可能出于某种判断选择不同策略（见图1）。于是在一个协作网络中呈现“核心—外围”的区域治理结构，进而对地方政府而言，区域网络治理过程是基于区域治理协作环境影响下不同网络位置主体进行网络决策和策略选择的过程。

（三）城市群地方政府在数字化治理中的策略倾向

数字城市是开放共享的网络空间，具有巨大的外部性，无论是平台接入还是数据共享，都会面临基础经济发展水平的影响，也会产生集体行动的问题。从制度性集体行动的角度来看，地方政府在数字化治理领域中也是一个理性行动者，治理行为呈现出集体行动网络特征。一方面，城市群地方政府数字化治理有集体行动需求。比如数据共享是地方政府获得必要资源和降低环境不确定性的重要手段，亦为政府创新带来机会[39，40]，从而对地方政府间数据合作而言，共享程度越大也可能获得更多集体性收益，故而地方政府间的信息分享行为可被视为提升区域竞争力和寻求合作收益与机会的理性举措。另一方面，城市群地方政府数字化治理面临集体行动困境。不同城市间在经济发展目标优先次序上的不同会削弱地方政府间信息分享的需要[30]398，由此产生信息协调问题；地方政府间的晋升竞争也助长了地区数据保护主义，不同的地方政府试图从数据中寻求各种机会来促进地方发展[41]，以确保其能在经济发展上优于其他政府，从而产生信息合作问题；此外，对收益与成本的考虑亦会对地方政府在信息分享上的决策产生影响，信息分享成本往往集中在个体身上，但收益则会与其他主体共享[42]。从而城市群地方政府数字化治理表现出的网络特征，有效反映出协作网络环境的影响力度。

在现实背景下，城市群地方政府数字化治理还面临着经济水平等客观条件的影响，同时政府间协作的集体收益将极大助推区域的发展，但地方政府可能会出于战略目的而隐瞒信息并从中获取个人收益[43]。进而在区域一体化进程中，城市群地方政府的数字化治理行为倾向受到发展过程形成的经济水平与协作环境中网络地位的复杂影响。依照上文阐述的经济水平与数字治理关系以及网络位置与网络策略的关系，在数值高低（根据数量分布两等分排列）划分的基础上，如表1所示呈现四种类型。一是高经济水平和高网络地位（高，高）；二是高经济水平和低网络地位（高，低）；三是低经济水平和高网络地位（低，高）；四是低经济水平和低网络地位（低，低）。而城市群地方政府的数字化治理领域策略选择倾向在“经济水平-网络地位”二维组合影响下，不同的组合呈现出数字治理差异化的核心策略倾向。

其中，（高，高）、（高，低）和（低，高）组合中都倾向于选择“中心策略”。处于网络核心的城市主要倾向于通过中心策略带动被共享平台等进一步提升自己的中心性；处于经济水平高的城市主要也是倾向于通过中心策略构建数字化基础和经验，进一步提升发展实力，所以当网络和经济水平都高时，会更加倾向于选择中心策略。当两种地位分别一高一低时，会给数字化治理带来一定制约，但基于发展优化导向，处于“高”的无论是经济水平还是网络地位，都会在组合影响中发挥核心作用，进而从核心策略选择角度来看，也会倾向于选择中心策略。当经济水平和网络地位都低的时候，地方政府会在充分考量自身资源基础与问题属性后选择跟随策略，以降低自身的投入成本，获取外部性收益。

三、长三角26个城市的案例分析

（一）案例选取与数据来源

1.案例选取

长三角作为我国区域协调发展的重点战略城市群，在推动区域合作与一体化发展方面较为领先，也通过《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》等政策大力推动打造“数字长三角”，在数字化建设领域取得诸多成效。比如促进江浙沪医保异地结算全覆盖、支付宝助力“一网通办”落地、数字技术推动环境治理一体化等数字治理创新；形成了长三角数据智能合作峰会、长三角大数据产业合作联席会以及长三角数字一体化开放应用场景峰会等系列合作机制；在《中国城市数字治理报告（2020）》中也显示长三角数字治理水平已经显著高于全国其他地方，呈现出地方政府数字化治理逐渐融进区域一体化进程的态势。从而本文以2016年《长江三角洲城市群发展规划》中包含的26个城市作为研究范围，进行城市群治理结构环境下地方政府数字化治理策略倾向的案例验证。

2.数据来源

一方面，本文选择长三角1992—2019年府际联席会的全领域数据作为区域治理协作网络基础，起源于1992年上海、杭州、南京等多个城市政府共同协商，建立“长江三角洲14城市协作部门主任联席会议制度”。“联席会”是中国情境下的一种议事协调机制[44]，是为了解决公共治理问题，或为了进一步推动政府间区域合作发展，通过自愿会谈、协商而产生发展的一项自组织协调合作机制[45]。作为府际协议的典型代表，联席会构建的协作网络结构不断推动区域的一体化发展[46]。基于此，本文采取爬虫软件与人工识别相结合的数据搜集方式，以“A+B”的形式进行信息检索，其中A以本文探讨的长三角主要城市的名称、长江三角洲、长三角以及该区域次级都市圈等地理范围为主，B则以联席会、府际联席会、协调会等横向协调组织方式为主。有关材料主要来源于政务信息、新闻资讯及学术研究成果；主要获取信息为时间阶段内的长三角府际联席会合作实践及新闻报道，包括相关的详细协议、声明、宣言及发言情况，通过数据的编码、整理与分析得到了364条长三角城市间联席会的有效数据，具体如图2所示。

另一方面，本文选择长三角26个城市成立的数字化建设机构（比如上海市大数据中心、南京市大数据管理局等）作为数字城市建设的具体行为决策和实施主体，通过对事件新闻整理识别主要的行为特征方向。具体以各城市机构成立时间至2020年12月为数据搜集时间阶段，以各城市机构在规定时间内活动类新闻为主要行为数据，数据来源于各城市政府官网、数字化建设机构官网以及百度等新闻网站。其中，在进行数据搜集过程中，主要将地方政府数字化治理行为分为投入建设类，即强调对于基础设施、数据平台等方面的投入与建设；以及扩散分享类，即主要是数字治理领域的交流、考察、学习与经验推广等，共搜集到197条行为数据，其中投入建设类81条、扩散分享类116条。在此基础上，基于本文对于中心策略与跟随策略的界定进行人工筛选，并判断长三角城市群地方政府在数字化治理领域中核心的行为特征与策略选择倾向。此外，如表2所示，本文选取26个城市2012—2018年GDP均值（2012年我国智慧城市开启试点）作为衡量长三角城市群中地方政府经济水平高低的基础数据。

（二）长三角区域治理结构环境

1.区域协作紧密程度

在区域整体结构中，主体间的合作关系强度可以有效反映网络中关系分布的密集情况，合作关系强度越大，表明网络成员之间的联系越紧密，该网络形成的结构环境对其中行动者的态度、行为等产生的影响就越大[47]。如表3所示，以1992—2019年长三角城市群26个城市之间合作开展的联席会议为数据，通过计算整体合作关系数为23 736，合作关系强度为36.517，说明长三角整体合作关系较为密切，平均一对城市参与了36.517次联席会，体现了各城市之间联系频次较高，拥有良好的城市合作网络基础与网络环境效力，进而也表明长三角可以提供研究协作环境影响的良好场域。

2.区域主体网络地位

区域主体结构形成的中心度（centrality）刻画的是网络中心化程度，越靠近网络中心的城市由于中心位置的优势，聚集网络资源和发挥网络效力的能力越强，进而带来的整体网络影响力更强[47]100。在长三角联席会协作网络中，判断一个城市是否在网络中心的依据是该城市作为行动者是否建立了和其他行动者间的直接关联。本文选择度数中心度（degree centrality）作为网络地位的判断指标，测量依据是与该点直接相连的点数，一个点的度数中心度越高，则越接近网络中心。

在长三角城市群中，通过数量排序分布将26个城市度数中心度分为高、低两个层次，进而呈现出城市的两类网络位置。如表4所示，在长三角整体网络环境中，苏州、南京等城市位于网络核心位置；台州、舟山等城市处于网络外围。其中，上海中心度较低是源于参与市级层面的协作相比省级层面而言较少。同时，将26个城市的经济发展水平高低与网络地位高低二维组合回应理论推论，如图3所示，整体呈现出长三角地方政府的城市群“经济水平-网络地位”的基本分布情况。

（三）组态视角下“经济网络”地位如何影响数字化治理策略倾向

通过梳理长三角26个城市数字化建设机构的实践行为，并以此为基础，通过主要行为特征判断城市群地方政府在数字化治理中的行为选择倾向，即主要选择中心策略还是跟随策略。基于此，结合“经济水平-网络地位”高低分类，从用于分析多重复杂的影响因素及其组态表现对于结果影响的组态视角出发[48]，探讨基于经济水平下的基础环境与网络地位下的协作环境双重因素组合影响下，城市群地方政府数字化治理倾向的选择逻辑。

1.长三角地方政府数字化治理的中心策略行为

在长三角26个城市的数字化治理实践中，有苏州市、南京市、无锡市、扬州市、嘉兴市、绍兴市、南通市、上海市、杭州市、宁波市、泰州市、湖州市、合肥市、舟山市及芜湖市15个城市体现出中心策略倾向。从具体实践行为表现来看，主要包括以下几类：一是建设“城市大脑”等大型化、高端性、集中性和智慧化的平台设施。2019年《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》中强调“支持有条件的城市建设基于人工智能和5G物联的城市大脑集群，加快长三角政务数据资源共享共用”，比如杭州市发布全国首个城市数据大脑规划，有关部门和阿里巴巴、城市大数据运营公司等共同参与。其中包括经济发展水平和科技创新能力相对较低的湖州市、舟山市和芜湖市。城市大脑强调在城市治理中给数据赋能，在整合资源、优化要素的同时强调场景应用与集群共享[4]11，从而选择建设城市大脑等相关基础平台的城市在数字化治理领域更倾向于成为区域其他行动主体积极点入的对象。

二是开发丰富化的数据共享和公共服务平台。为了大力发展基于物联网、大数据、区块链、人工智能等技术的专业化服务，提升不同领域精细化、信息化、差异化以及协同化治理水平，倾向选择中心策略的各个城市都强调开发具有城市特色的数据平台，尤其是线上各类APP。比如，苏州市发布以自然人为对象的城市生活服务总入口APP“苏周到”；南通市基于“互联网+政务服务”打造的“南通百通”APP；以及宁波市发布对接企业和政府部门的一站式在线互动服务系统“甬易办”，通过数据发展协会连接100余家大数据研发企业、应用企业、科研院所等。此类型大数据服务平台旨在通过数字治理场景的营建为治理行为提供强效赋能[49]，进而强调技术基础上的主体间协调、数据间共享以及资源集约与高效，从而反映出大部分城市都倾向于实现数据共享，而数据通用性越高，则越有可能在更多主体中被采纳[23]133。

三是打造经验、形成模式，追求区域层面的示范效应。中心策略最核心的行为表现就是在区域层面打造经验示范与模式引领，采取个体层面走向区域层面的扩散路径。在长三角的实践中，具体表现为南京市努力打造领跑全省、示范全国、面向全球的新型智慧城市；扬州市在全省率先推广“零证+刷脸”办电业务创新模式；杭州市城市“智”理的“杭州经验”走向长三角；泰州市推动大数据应用项目进入省级试点；湖州市为三级城市构建“城市大脑”提供借鉴；合肥市数据资源局带来“合肥样本”以及人工智能打造“城市超脑”智慧芜湖成为“新名片”等。这些城市旨在数字化治理领域中形成自身示范效应，并成为其他城市模仿学习的对象。

2.长三角地方政府数字化治理的跟随策略行为

在长三角26个城市的数字化治理实践中，有常州市、台州市、马鞍山市、铜陵市、滁州市、池州市、宣城市、安庆市、镇江市、金华市和盐城市主要体现出跟随策略倾向。需要强调的是，并不是这类城市不具备建设平台等举措，而是实践行为中的跟随性特征更加突出。具体表现为一方面在长三角范围内学习和模仿其他城市的经验，希望可以“接入”其他主体的数据化治理进程中，采取融入共享、借力发挥的借势路径。比如常州市注重向余姚市等学习大数据平台先进经验；台州市强调走杭州城市大脑的路线；马鞍山市着重向湖州市学习城市大脑与数据平台建设；铜陵市则面向南通市、杭州市、南京市、芜湖市等多地展开学习考察智慧城市建设与城市大脑平台；滁州市面向芜湖市、湖州市展开智慧城市、“企业码”等应用建设的学习；池州市着重向铜陵市学习城市超脑建设；宣城市注重向杭州市和苏州市学习经验；以及安庆市强调从长三角区域的层面积极学习经验，向南京、上海等城市加强学习。需要说明的是，铜陵市智慧城市建设工作也很突出，但在实践梳理中发现其学习经验的特征更加明显。另一方面在数字化治理进程中，未能表现出在区域中寻求中心位置的倾向，但强调加强自身管理，针对自身的数字城市建设采取行动。比如，镇江市大数据管理局注重专题会议推进；金华市大数据发展管理局表现出与企业联系合作较多；盐城市大数据管理局更多强调当地政产学研合作。

3.城市群地方政府数字化治理策略选择倾向的逻辑

数字化治理实践中的策略倾向表现本质上是城市群地方政府作为理性行为主体在既有结构环境中的决策，将经济水平与网络地位的分布与治理策略倾向结合如表5所示，主要呈现出以下特征：一方面，长三角地方政府数字化治理的实践倾向与基础环境-协作网络环境影响效应的理论推论基本一致。从比例来看，（高，高）组合网中90%的城市倾向于选择中心策略；（高，低）和（低，高）组合中都分别有66.7%的城市选择中心策略；（低，低）组合中有80%城市选择跟随策略。另一方面，处于不同分类的主体在数字化治理的策略选择中存在多样化特征。四种地位高低组合分类都同时出现了两种策略，其中非核心倾向虽然占比不大，但也说明存在部分主体尝试突破现有环境的既有影响，希望在数字化治理领域中实现制度创新，也体现了“例外”的逻辑存在，尤其是（高，高）组合中的跟随策略选择以及（低，低）组合中的中心策略选择。

数字化治理领域的核心驱动要素为数据本身，数据具有一定的经济外部性，正外部性强调数据带来的社会福利，同时数据还具有非竞争性，即数据能被无限次使用，意味着假如数据被大量用于生产，能推动整体经济的规模收益递增[50]。进而数据驱动对于地方政府治理行为而言，其作用在于强调正向效应下的技术支撑、规模效益与机制创新。“数字长三角”的建设从实践层面推动数字化治理，并促进区域一体化进程。而对于作为城市群行为主体的地方政府而言，在数字化治理领域，是遵从于制度逻辑去寻求竞争的行为，还是追求数据价值利用外部性，成为城市群地方政府数字化治理领域的决策困境。而从地方政府行为逻辑的角度来看，城市群中的不同行动者会基于“成本-收益-风险”进行权衡，做出理性选择。从长三角26个城市的协作网络与数字化治理实践倾向分布来看，在经济水平和网络地位的共同作用下，其地方政府的行为逻辑表现为“核心”与“次要”两个层面。

（1）核心逻辑——基于集体性收益体现环境影响效应

由表5可知，长三角城市群数字化治理行为中大部分城市的策略选择倾向符合理论推论，从而地方政府数字化治理的策略倾向依然与其既有的城市群经济水平与网络地位有着密切关系，整体上呈现出符合现有基础环境与网络结构的行为。那么究其逻辑而言，本质上归因于网络属性及其治理收益。网络是一种治理机制，网络主体间自觉相互依存的协作和相互合作，更有效地提供了一系列复杂的社会基础[51]，同时经济社会特征属于影响行动者交易成本和收益的重要因素[37]54。从而经济水平与网络地位双高和双低的情况较好理解，双高的情况下多数城市选择中心策略，旨在数字化治理领域中形成自身优势，同时这些城市的行动步伐越接近，在智慧城市群的发展越容易形成集群性，即形成经济优势下的网络紧密联系关系，以提高城市群主体间的成员信任度，进而形成聚类效应，信息协调问题则会相对减少，且存在经济外溢效应[52]。双低的情况下大部分城市选择跟随策略，这是在环境影响下的模仿机制与管理机制，积极参与并融入进其他城市的数字化建设进程，以分享协调集体决策的信息、途径与成效，从而收获规模经济效用或者在城市群中获取数字化治理领域的溢出效应[53]。

当网络地位或者经济水平出现高、低分布时，给城市群地方政府带来治理和发展的基础和动力会减弱，但这是双重因素共同作用的过程，进而网络地位高会基于府际合作实现与不同主体的强连接，以此缓解由于经济水平低带来的实力欠缺；同样经济水平高可通过足够的资源来为地方政府建设数字城市提供基础，通过自身建设力争成为其他主体点入对象，以此缓解网络地位低带来的弱连接状态。以上两种情况下城市群地方政府依旧主要选择中心策略，进而促进在整体层面实现收益分配的均等性与互补性。

（2）次要逻辑——基于选择性收益打破既有环境影响

由表5可知，部分城市表现出与既有基础环境与网络环境影响效应不同的“异常”策略行为，这成了城市群治理主体行为选择机理中的特殊情况，也是挖掘区域结构环境对地方政府在数字化治理行为选择作用的突破口。其中，经济水平和网络地位都高的常州市却选择了跟随策略，同时（高，低）组合中的盐城市和（低，高）组合中的镇江市也选择了跟随策略，其行为选择旨在重塑区域治理结构中的主体间关系。常州市在长三角中的经济水平和网络地位并不是最高，同时镇江市和盐城市更相对低一些，倾向于和利益相关主体建立“跟随”关系，进而可以建立更多有利于自身发展的正式与非正式政策网络，这有利于常州市获得数字化治理领域中的信任程度，有利于进一步的合作倾斜与投入；同时有利于镇江市和盐城市积累在此过程中的社会资本，从而也体现了不同的网络主体间关系以及既有经济发展实力对利益相关者的决策行为有重要影响[54]

此外，经济水平和网络地位都低的合肥市和芜湖市都选择了中心策略，虽然这会产生更高的交易成本，但有机会在数字治理领域实现自身网络地位的改变，进而通过数字化建设进一步提升经济实力。网络关系可以连接其他网络，实现网络的拓展，以及网络成员地位的改变[55，56]，部分网络主体积极寻求和打造自身优势，旨在提升网络地位；同时经济实力相对较弱的同时，数字城市建设可以反推经济增长。归纳而言，这部分主体主要考量在数字化治理策略行为中打造自身优势与声誉、获取区域主体的信任、积累社会资本，形成竞争激励优势，从而选择中心策略。

四、结论与展望

（一）研究结论

在研究地方行动者在公共事务治理领域中的行为表现时，行动特征的多因素相关性分析以及单因素重要性分析构建出地方政府治理的宏观与微观环境，也是进行具体研究的重要方式。本文不局限于宏观视角与单一维度，而是从类型学划分视角出发，将城市群中的成员城市经济发展水平与其在协作基础上的网络地位共同纳入组态分析视角。运用制度性集体行动的分析框架与网络治理理论，提出区域一体化进程中地方政府在“经济水平-网络地位”组态矩阵下数字化治理策略行为的理论倾向。在此基础上，文章利用长三角经济发展水平以及府际联席会的数据，搭建了地方政府数字化治理策略所依附的区域协作网络结构环境，以此为背景对应分析了城市群中26个城市地方政府的数字化治理典型实践，识别出城市地方政府数字化治理的行为逻辑。

在具体区域合作网络结构环境中，经济发展水平的客观基础和多主体协作的网络基础对于区域地方政府的治理策略选择会产生诸多影响，而经济发展水平和网络地位高低也成为地方政府进行治理策略选择时的重要考量因素。基于前文的研究发现，“经济水平-网络地位”组态矩阵中（高，高）、（高，低）以及（低，高）的情况下，城市群地方政府数字化治理主要倾向于选择中心策略；而在（低，低）的情况下，主要倾向于选择跟随策略，这符合本文进行的组态视角下地方政府数字化治理策略倾向的理论推论。具体城市群地方政府的治理策略选择表现出的逻辑和地方政府治理策略的收益与网络优化密切相关，核心倾向整体反映出基于集体性收益动机的环境影响效应，即地方政府考量在区域协作网络结构环境中收获规模经济、内部性外部化、溢出效应等集体性收益。除此之外，依旧存在部分地方政府的“异常”行为选择，即次要选择倾向，它强调对选择性收益的追求，旨在打破既有环境格局，在数字化治理领域中打造自身优势与声誉、获取信任、积累资本，形成竞争优势。

回归到区域治理实践中，城市群中的地方政府在数字化治理领域中的策略选择，其本质上是地方政府追求个体利益与实现区域整体利益之间的权衡。从区域协调发展的长远考虑，地方政府策略选择优化的目标导向应是引导地方政府寻求突破个体利益和区域整体利益的非协调困境，通过理性的数字化治理策略实现区域利益和个体利益的整体提升。此外，中心策略与跟随策略并不能完全包含区域中不同地方政府的治理行为特征，在数字化治理领域中每个城市需要因地制宜，在具体治理行动中不强调统一固定的策略，而应该在不同阶段和不同位置变化中动态且综合地采用一城一策，推动城市群地方政府数字城市的有序建设。

（二）研究展望

本文进行的城市群地方政府数字化治理策略倾向研究，属于对地方政府主观行为倾向的初步探索性研究，会受到研究条件和能力的限制，还存在数据不够全面、依靠主观判断等不足之处，对城市地方政府数字化治理策略的识别和定性分析难以做到精准。在本文研究的基础上，我们提供以下三个未来有待进一步充实改进的研究议题：

第一，数字化治理现实复杂性的实证研究。

本文着重在于研究城市群地方政府在经济发展水平和协作网络地位双重影响下的数字治理策略行为倾向，但并未充分考虑和反映出数据驱动下对于实践精细化和精准性的高要求。同时，数字化治理领域的特征和其他公共事务治理领域差别较大，如何在充分调研的基础上，采取实证方法挖掘和分析地方政府数字城市建设过程中的诸多行为特征，并思考如何通过数字化策略驱动一体化的良性迭代路径是下一步研究方向。

第二，数据连接网络的结构及其影响因素研究。

本文重点分析了数字化治理领域中区域协作网络结构环境与治理策略选择倾向的相互关系，但并未将数据与协作网络充分结合。数据的外部性特征是其连接不同部门、不同城市乃至不同区域的核心属性，进而需要在考虑数据基本属性特征的基础上，有效识别区域层面关于数字化治理领域的合作机制，从多类型协议、多种类网络和多领域结构之间相关关系进行研究；同时着重分析其影响因素，从而探索其复杂的运行机理。

第三，数据驱动下区域主体协作意愿研究。

城市数字化和区域一体化的关系及相互行为机理的问题将逐渐成为学界的重要议题，但如何识别城市群地方政府在数字化治理中的协作意愿也是研究的难题。关于“合作意愿”的探讨目前学界已经关注，但对于意愿更为结构化和类型化的研究还有待突破，同时对于数字化治理领域而言，协作意愿、网络治理和数字治理之间的关联与行为表现，还需要通过扎根理论和话语分析等多种定性定量的方法，面向国内多个城市群展开分析和验证。

（因篇幅原因，论文参考文献等内容请查看期刊原文）

编辑 | 苏蕾权

初审 | 李子鑫

二审 | 陈志超

终审 | 宋林霖