宋林霖、黄雅卓 | 政府责任清单制度有效性分析——基于新制度主义政治学的视角

天津师范大学国家治理研究院

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作者简介：

宋林霖，天津师范大学政治与行政学院教授，天津师范大学国家治理研究院副院长、博士生导师，主要从事政府理论与中国政府研究；

黄雅卓，南开大学周恩来政府管理学院博士生，主要从事中国政府与政治研究。

摘要：政府责任清单制度是“放管服”改革的一项重要创新，其目标在于推动各级政府及政府部门的职权确位，职责归位，进一步优化政府职责体系，固化政府职能转变成果。然而，实践中系列改革举措对于达成制度目标的助益都比较有限，未能全面实现制度设计的初衷。根据新制度主义政治学理论，通过构建符合中国改革场景的分析框架，可以在厘清政府责任清单制度有效性的影响因素和运行逻辑基础上，检视其制度绩效。研究发现，政府责任清单制度有效性未能充分发挥的原因，并非仅是之前文献研究集中探讨的清单编制问题，还受制度构建、制度运行、制度环境与制度相关方等综合因素的影响。进一步的改革，政府应坚持系统观念与协同思维，对影响制度有效性的诸多因素加以整合，构建起制度有效运作的闭环系统，为责任清单制度有效运行创造良好环境。

关键词：政府责任清单制度；制度有效性；“放管服”改革；政府职责体系；新制度主义政治学

一、问题提出与文献回顾

（一）问题的提出

政府责任清单制度，是“放管服”改革背景下党中央和国务院设计的一项创新性制度。2014年,在第八届夏季达沃斯论坛上，李克强总理指出，在全面深化改革的过程中，政府要拿出三张施政清单，即权力清单、负面清单和责任清单，这是首次提出“责任清单”。2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于推进地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》，明确“通过建立权力清单和相应责任清单制度，进一步明确地方各级政府工作部门职责权限，大力推动简政放权，加快形成边界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、依法保障的政府职能体系和科学有效的权力监督、制约、协调机制，全面推进依法行政”。同年，国务院办公厅印发《国务院部门权力和责任清单编制试点方案》，提出“按照简政放权、放管结合、优化服务和转变政府职能要求，以清单形式列明试点部门的行政权责及其依据、行使主体、运行流程等，推进行政权责依法公开，强化行政权力监督和制约，防止出现权力真空和监管缺失，加快形成边界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、依法保障的政府职能体系”。

进入新时代，责任清单制度在推动政府职责合理归位，调整政府间关系，优化政府职责体系方面的使命任务更加凸显。2019年，党的十九届四中全会提出，“优化政府职责体系。完善政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等职能，实行政府权责清单制度，厘清政府和市场、政府和社会关系”。2020年，党的十九届五中全会指出，“建设职责明确、依法行政的政府治理体系。深化简政放权、放管结合、优化服务改革，全面实行政府权责清单制度”。与党中央和国务院的“热切期望”不同，地方政府的相关改革实践展现出另一幅“面貌”。虽然地方政府和政府各部门围绕职责的梳理与清理、配置与调整，基本构建起了自上而下的责任清单体系。但是，从改革成效来看，这些工作对于实现制度目标的助益比较有限。责任清单制度的运行效果与预期目标之间存在一定差距，制度的有效性未能很好地实现。

那么，影响责任清单制度有效性的基本因素包括哪些？这些基本因素的作用机制是怎样的？责任清单制度有效性的研究，对于“制”“治”衔接的实践有着怎样启示？在“十四五”开局之年和两个百年目标交汇与转换之年的关键节点，聚焦优化政府职责体系的核心目标，探讨制约责任清单制度有效性发挥的症结与解决思路，具有较为重要的理论价值与现实意义。为此，本文根据新制度主义政治学理论，构建了符合中国场景的理论分析框架，系统考察责任清单制度的有效性，为制度顺畅运行提供推进方案。

（二）文献回顾

作为研究工作的起点，对责任清单制度的定位，影响着制度构建的各个方面。从法治政府的角度来看，责任清单通过梳理、配置、列明法律框架内的政府职责，具化了散落在众多法律规范之中的责任性规定，使得笼统、抽象的行政职权与行政义务具有操作性，以此约束政府在法治轨道内行使公共权力。从责任政府的角度来看，责任清单制度的构建是推动政府从权力本位向责任本位转变的契机。构建责任清单制度，能够提升政府履责的积极性与主动性，保障公民利益表达的权利，是建立责任政府的重要路径。从透明政府的角度来看，责任清单制度追求政务活动良态化，它可以有效补正法律规范的缺憾，借由法律规范和责任清单的合力，实现兼具外部和内部治理特色的政务公开良性化。

然而，由于制度统筹设计难度较大，单纯依靠地方政府难成体系，因此，在责任清单制度的运行过程中，或多或少出现了一些“主体适格性不足，依据差异性过大，程序正当性欠缺”的特征；存在着诸如“责任动态管理机制缺失，社会主体监督有待加强，事中事后监管力度不够”等问题。在一定程度上，降低了责任清单制度自身的应有价值。因此，应当遵循职责法定原则、权责一致原则和公开透明原则，进一步规范制度的运行机制。具体而言，要加强中央顶层设计，统筹协调责任清单制度构建；健全法律法规体系，促进责任清单制度科学实施；逐步建立责任动态管理机制，加强责任清单制度的动态调整；建立社会广泛参与机制，加强社会力量监督力度，以此在政府间关系调整的过程中寻找制度推进的持续动力。

综上所述，现有的研究视角比较全面，阐释了责任清单制度的价值，勾勒出责任清单制度的实践面貌，回应了责任清单制度的应然问题，为进一步研究奠定了良好基础。但是，由于相关研究起步较晚，且推进较慢，积累的成果数量有限。因而，既有研究对于责任清单制度的一些深层次问题没有进行充分解释与深入剖析。一方面，多数研究将责任清单制度与机构改革、政务公开、法治政府等某一具体问题结合探讨，集中关注制度的部分功能，而缺乏对制度整体构建路径的关照。另一方面，多数研究对省级政府清单制度进行比较分析，或对先行地区的清单制度进行案例分析，集中关注制度的构建过程，而缺少对制度实际运行效果的关照。基于此，本研究尝试从制度有效性的视角出发，对责任清单制度进行考察与检视，以此构建起法理层面与现实层面的对话机制，探寻制度有效运行的突破口与推动力。

二、政府责任清单制度有效性的理论分析框架

新制度主义政治学作为当代政治科学研究的主导范式，持续推进了制度分析的理论前沿，为制度有效性的研究提供了独特视角。制度有效性包括两个方面的含义:其一，制度的实施是否产生了一定的效应；其二，制度实施产生的是什么样的效应。在此基础上，学者们对影响制度有效性的因素进行了探讨。杨雪冬指出，“制度有效性可以用制度绩效来描述。衡量制度绩效的标准包括三大类：第一类是制度产出标准；第二类是制度输入标准；第三类是制度改进标准”。霍春龙、包国宪提出，“在制度运作过程中，制度、制度相关人以及环境都可能影响制度的顺利运作，因而也可能影响制度有效性的实现”。冯务中认为，“影响制度有效性的因素包括内在因素与外在因素，内在因素主要指制度的来源、制度的性质、制度的人性化水平、制度结构是否健全等；外在因素则主要指制度是否与相关制度相容、制度是否与制度环境相契合、制度的执行方式是否科学、有效等”。综合已有观点，本文尝试提炼影响制度有效性的基本因素，构建制度有效性的分析框架，为具体制度的分析提供理论指导。

由制度有效性理论分析框架可知，制度构建、制度运行、制度环境和制度相关人四方面因素，共同决定制度的正当性水平和制度的实效性程度，是影响制度有效性的基本因素。（见图1）选用制度有效性这一分析框架，旨在从制度构建、制度运行、制度环境和制度相关人四个方面，寻找责任清单制度运行的症结和解决思路，为责任清单制度在政府职责体系优化过程中发挥相应的制度功能提供理论支撑。

其一，制度构建因素，包括制度构建程序和制度构建结果两个方面。从制度构建程序来看，构建程序是否具有合法性（符合上位阶制度的要求，不受特殊部门利益的影响）、科学性（有效落实事前评估制度，充分听取专家学者意见）与民主性（建立信息反馈与公开机制，鼓励利益相关方参与制度构建过程），是影响制度有效性的第一个方面。从制度构建结果来看，制度形式与内容是否具有明确性（制度清晰无误和完整性，且遵从社会生活常识）和完整性（制度结构完整，且各方面要素完备无缺），是影响制度有效性的另一方面。其二，制度运行因素，涉及制度实施、制度监督、制度保障和制度反馈四个环节。在制度实施环节，实施成本是否适当，实施过程是否具有统一性、公开性和稳定性；在制度监督环节，监督主体是否尽职尽责，监督过程是否具备明确、合理的奖励与惩罚机制；在制度保障环节，能否提供全方位的组织保障、资源保障和救济保障；在制度反馈环节，能否构建完备的评估机制、审查机制和纠错机制，共同影响着制度的有效与否。其三，制度环境因素，由政治环境、经济环境、社会环境、文化环境等因素构成。制度环境与制度有效性存在着错综复杂的关系。当制度能够从制度环境中汲取合理因素时，制度有效性能够显著提升；反之，制度有效性则较难实现。而且，随着政治、经济、社会、文化等各方面环境的变化，制度有效性水平也随之改变。一旦制度环境改变现有制度的势能达到临界点，制度变迁就会发生。其四，制度相关人因素，包括制度相关人偏好和制度相关人能力两个方面。制度相关人偏好，是指制度相关人有关制度的特别喜好，与制度相关人的利益、知识、态度、观念等相关。能否推动制度相关人偏好与影响制度有效性的其他因素实现良性互动，是制度有效性能否实现的关键。制度相关人能力，是指制度相关人有关制度的主、客观能力。主观能力是制度相关人认为自己能够对制度产生影响的能力，客观能力是制度相关人对制度能够产生事实影响的能力。能否推动制度相关人提升对制度产生事实影响的能力，是制度有效性能否实现的关键。

三、政府责任清单制度有效性的现实检视与理论分析

（一）政府责任清单制度有效性的现实检视

2015年是责任清单制度建设的起步之年，在2018年责任清单制度的建设重点发生了转向。由此，可以将责任清单制度的建设历程划分为两个阶段：责任清单制度建设的起步阶段（2015—2017年）和责任清单制度建设的调整阶段（2018年至今）。综观这两个阶段，责任清单制度的正当性得到了较好展现，但是其实效性未能很好实现。一定程度上，降低了责任清单制度的有效性水平。

第一，政府责任清单制度正当性的现实检视。在责任清单制度建设的起步阶段和调整阶段，制度的合法性和合理性均得到彰显，因此，制度的正当性得到了较好展现。其一，合法性，符合职责法定的基本原则。在责任清单推出之前，我国部门职责的规定有两种来源：一是法律法规，二是“三定”规定。由于目前我国处于大变动、大转型时期，部门职责尚未清晰地固定下来，加之法律法规和“三定”规定追求稳定性和权威性，不易时常变动，因此，两者对部门职责的规定皆相对概括与宽泛，缺乏详细的操作化规定。而责任清单的出台弥补了这一缺憾。作为一项“准法规”，责任清单中的部门职责既产生于对法律法规和“三定”规定的梳理，也来自现实实践对具体职责的调整与优化。可以预见，随着部门职责的逐渐成熟与定型，责任清单在实现部门职责法定化和灵活性平衡的同时，会进一步上升为部门组织法，这符合职责法定的基本原则。其二，合理性，符合权责一致的普遍共识。2015年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推行地方政府工作部门权力清单制度的指导意见》要求，“已经建立权力清单的，要加快建立责任清单；尚未建立权力清单的，要把建立责任清单作为一项重要改革内容，与权力清单一并推进”。作为权力清单后的又一创新性安排，无论是独立式责任清单还是联单式责任清单，其目的都在于将权责一致、权责对称的法治理念落实到政府实际工作中。通过责任清单与权力清单的适配与完善，约束着政府部门在与其他公共部门、社会组织、市场主体的互动中，做到“有权必有责、用权受监督、违法要追究”，这符合权责一致的普遍共识。

第二，政府责任清单制度实效性的现实检视。在责任清单制度建设的起步阶段和调整阶段，制度的运行效果均与制度的预期目标之间存在一定差距，因此，制度的实效性未能很好实现。其一，起步阶段，通用责任清单的规范性不足，制度效益难以发挥。2015—2017年，中央政府是责任清单制度的主要推动者。它高度重视责任清单制度的建设工作，在这三年的政府工作报告和放管服改革工作方案中，连续提出“建设责任清单制度”的相关要求。但是，在制度建设初期，中央政府没有足够的制度建设经验，也没有充足的制度建设方法，它特别需要依靠自下而上的地方政府实践总结。因此，中央政府确立了“先省级政府责任清单，再省以下各级政府责任清单，最后中央政府各部门责任清单”的制度建设路径。在中央政府的政策要求下，地方政府在辖区范围内迅速推动责任清单的梳理与公布工作。然而，由于中央政府没有为其提供较高水平和较为清晰的关于各个层次政府职责的法律文本，因此，在地方政府的制度建设过程中，难免产生制度要素不统一、清单内容差异大、权责事项不对等、监督问责不具体等问题。然而，没有制度的规范化建设，就很难发挥制度的整体性功能，进而也难以实现制度意图调整和配置政府间职责的价值目标。可以说，在责任清单制度建设的初始阶段，制度的执行效果已经“偏离”了制度的目标要求，制度的实效性未能很好地实现。其二，调整阶段，专项责任清单的整体性不足，制度目标难以实现。自2018年起，中央政府更多地将“责任清单”作为落实任务分工工作的重要工具，应用于关键工作领域。因此，在这一阶段，中央政府对责任清单制度的定位发生了一定程度的转变，对制度建设工作的重点要求也发生了较为明显的转向：从关注各级政府及政府各部门通用责任清单的构建，转为强调政府关键工作领域专项责任清单的制定。在中央政府的政策要求下，地方政府的制度建设工作不仅出现了较少关注通用责任清单，较多关注专项责任清单的倾向，而且地方政府构建出的“责任清单”，从性质上来说，越来越与“权力清单”相分离，而与“任务分工表”相趋近。虽然专项责任清单的构建能够促进政府各部门的分工与合作，但是，由于它是基于原有的政府间横向职责配置情况而制定的，因此，专项责任清单的构建对于政府间职责的配置与调整助益比较有限。另外，在某一专项责任清单中，很少涉及不同层级政府的分工与合作问题，因此，专项责任清单的构建几乎无法助推政府间纵向职责的配置与调整。可以说，与通用责任清单相比，诸多专项责任清单的出台，使得责任清单制度更加难以发挥制度的整体性功能，进而致使责任清单制度很难成为政府进行职责配置与调整的工具，制度的实效性难以很好地实现。

（二）政府责任清单制度有效性的理论分析

责任清单制度作为一项具备正当性的制度，其有效性水平主要取决于其实效性的实现程度。而在责任清单制度的建设过程中，制度所产生的实际效果、效益、绩效等，不免受到制度构建、制度运作、制度环境、制度相关方等诸多因素的影响。通过对这些因素作用机理的分析，可以厘清制度建设之不足，助益制度有效性水平的提升。

第一，制度构建方面，构建程序不完备，构建结果不完善。其一，构建程序不完备，科学性与民主性不足。构建一份责任清单通常需要经历“三上三下”的过程，也即政府办公厅印发关于编制责任清单的工作方案，规定责任清单编制的总体要求；政府各部门根据工作方案，结合本部门的实际情况，制定本部门责任清单初稿，并在规定时间内报送编制机构；编制机构对清单初稿中的主体责任、责任边界、追责情形等内容进行审核，并提出修改意见，要求各部门进行修改；各部门根据审核意见，对责任清单初稿进行规范和调整，并将部门修改稿再次报送编制机构；编制机构对部门修改稿再次审核并进行合法性审查；编制机构将通过合法性审查的责任清单上报并审批，审批通过后将其在政府门户网站上公布。由此可见，“三上三下”的过程，保障了构建程序符合法律规范，但无法规避特殊部门利益的渗入。同时，由于“三上三下”的过程是在政府内部完成，没有广泛听取专家学者、法律顾问团和社会公众的意见与建议，因此构建程序的科学性与民主性较难保障。其二，构建结果不完善，要素构成规范性不足。按照责任清单要素设置的应然逻辑，其至少应当包括“责任事项、责任边界、事中事后监督、追责机制”四个部分的内容。但是，在全国范围内（除港澳台外），责任清单的要素设置参差不齐，只有山东省、吉林省和四川省推出的责任清单按照应然逻辑设定要素，其余省份的责任清单在要素设定方面均存在不同程度的缺失。其中，22个省份缺少对责任边界的划分，15个省份缺少对事中事后监督制度的设置，14个省份缺少对追责机制的建立。由此可见，作为制度构建结果，责任清单的完整性与规范性较为不足。

第二，制度运作方面，监督体系不健全，保障体系不充分。其一，监督体系不健全，主体单一、程序空泛、结果空置。首先，监督主体单一，没有建立多主体的监督体系。由政府内部开展的同体监督较多，而由人大、政协、司法系统、新闻媒体、社会公众等主体构成的异体监督较少。因此，在责任清单制度的建设过程中，没有充分发挥行政组织外部的监督力量，无法使立法机关的立法权、司法机关的司法权以及公民的公民权利对行政权力形成有力制约。其次，监督程序空泛，经常出现“运动式”监督现象。实施监督所必需的监督规范不够完备，既缺乏统一的监督法规和明确的监督标准，也缺少具体性实施细则和实体性操作规范。由此，在责任清单制度的建设过程中，监督工作缺乏统一的规划和指导，监督的盲目性和随意性难以避免。最后，监督结果空置，问责难以发挥应有之意。调研发现，在责任清单制度的建设过程中，有一些监督问责是为了平息公众愤怒的情绪，问责结果仅仅成为消解社会怨恨的“遮羞布”；还有一些监督问责是为了转移公众视线，而对被问责者明降暗升，另委他任。如此，监督问责结果并没有发挥应有效用，消解了监督问责制度的合法性与公信力。其二，保障体系不充分，相关配套机制的构建尚未成熟。在责任清单制度的建设过程中，只有少数地方政府对已公布的责任清单进行了修订，其余地方政府均未有相关修订内容发布。由此可见，责任清单制度的动态调整机制存在缺位。与动态调整机制配套的长效管理机制也普遍缺失。只有浙江省、江苏省、新疆维吾尔自治区、山东省、云南省、江西省、湖北省等少数省份出台了“管理办法”。然而，仅有的这些管理办法也是针对权力清单的编制与管理责任制定的。虽然按照权责一致的观点，这些管理办法可以类比到责任清单的管理实践中，但是仍然没有办法细化相关处罚责任，无法实现对责任清单制度建设工作的严格督导与检查。因此，责任清单制度的长效管理机制也存在缺位。

第三，制度环境方面，制度未与制度环境保持契合或合理张力。其一，未与其他制度配合、衔接，未对制度环境感知、反映。一方面，责任清单制度与其他相关制度的配合和衔接情况不甚理想。从责任清单制度的运行状况来看，它未与其他相关制度形成良好的互动关系。具体而言，责任清单制度未与考核制度有效衔接。当前，责任清单很少被用于干部考核或项目考核之中，也很少有政府部门“一把手”对照责任清单了解部门绩效状况或干部工作情况。同时，责任清单制度也未与监察制度有效衔接。目前，纪检、监察、巡视、审计等部门少有对照责任清单开展综合监察或专项监察工作的，也少有对照责任清单进行政府部门及政府工作人员问责与追责的。另一方面，责任清单制度对变化了的制度环境的感知与反应情况不容乐观。由于责任清单制度的动态调整机制与长效管理机制长期缺位，它未能对现实实践中出现的新情况与新问题作出及时回应，因而表现出对制度环境适应性不足的问题。其二，未能汲取制度环境的合理因素，未与制度环境进行良好互动。责任清单制度的核心要旨与建设服务型政府的价值目标具有内在一致性，因而，在制度建设过程中，社会力量的作用尤为重要。但是，在实际运行中，责任清单并非亲民鲜活、深入人心。一方面，部分欠发达地区的地方政府缺乏政务公开的行政文化，对责任清单的公布有所忌惮，既担心公开的责任事项过多，累及自身；又害怕公开的责任事项过少，招致批评，因此，选择公开不宣传的行为策略。另一方面，部分公众缺乏对公共事务的参与热情或参与能力，没有时间或没有知识明白“政言政语”，最后只得放弃参与，选择沉默旁观的行为策略。这使得社会力量在责任清单制度建设过程中发挥的作用甚微，无法与制度形成良好互动，进而难以为制度效用的发挥提供助力。

第四，制度相关方方面，受自身利益牵绊与认知水平束缚。其一，自身利益考量，影响制度偏好。从整体责任清单制度的建设过程来看，中央政府通过出台文件，以行政命令的方式推动地方政府进行制度建设工作。由此，在中央政府与地方政府之间形成了一个明显的“委托—代理”关系。然而，在信息不对称的情况下，地方政府通常会用最低的成本获取最大化的“利益”，从而使得责任清单制度的建设工作呈现出很强的主观性，进而导致种种“不彻底”与“不到位”现象的频繁出现。而在某一具体责任清单制度的建设过程中，地方政府“一把手”与其他政府官员之间互动机制的缺乏，影响着责任清单制度的建设效果。由于我国行政机关实行首长负责制，且行政环境深受传统家长制与“一言堂”的影响，因而，在地方政府中，行政首长的意志居于首位，其他政府官员很难充分表达自己的想法。然而，有些地方政府“一把手”对责任清单制度持抵触态度，同时也将这样的“情绪”传递给其他政府官员，使他们与自己保持一致，从而导致制度的价值在层层传递中被削弱。其二，认知水平局限，影响制度能力。中央政府是责任清单制度的一个制度相关方。虽然它是责任清单制度建设的主要推动者，但是，在制度建设过程中，它没有能够提供较高水平和较为清晰的关于各个层次政府职责的法律文本，只能依靠自下而上的地方政府实践总结。地方政府是责任清单制度建设的另一制度相关方。在制度建设过程中，它们的自由决策与执行空间比较大。但是，多数地方政府对这个课题的理论依据与现实需要的认识较为缺乏，因而各职能部门几乎就是对法律、法规和“三定”规定作梳理；编制机构则是对各职能部门提交的清单初稿进行汇总，“拼接”形成非常初步的政府责任清单，而并未发挥规范、审查、调整等作用，这就使得构建出来的责任清单对职责的划分大多不清晰、不到位。由此可见，各级政府对责任清单制度的认知水平，制约着制度的实施效果，进而影响着制度预期目标的实现程度。

四、政府责任清单制度有效性提升的路径

中央编办、国务院法制办印发的《关于深入推进和完善地方各级政府工作部门权责清单制度的指导意见》，明确要求地方各级政府及其工作部门进一步完善责任清单制度，使清单制度能够切实发挥“基础性制度效用”。充分发挥责任清单制度的基础性效用，是政府责任清单制度化建设的价值所在。因此，应当坚持系统观念与协同思维，对影响制度有效性的诸多因素加以整合，发挥其积极作用，消减其消极作用，构建起制度有效运作的闭环系统。基于此，针对责任清单制度有效性的提升思路，提出以下三个要点。

（一）明确法律依据，理清政府及政府各部门的责任事项底数

“法外无权、法外无责”是建立责任清单制度的基本要求。这意味着没有法律、法规或其他规范性文件作支撑的责任事项皆不准在清单中出现。尽管各地方政府都按照“职责法定”的原则编制责任清单，但是清单呈现的形式、包含的内容却千差万别，这主要是由于各地方对于“法”的理解存在差异。因此，需要明确责任清单编制的法律依据，对“法”的内容进行详细规定，从法律上对责任清单制度作出进一步规范。具体来说，法律、法规、规章应当作为责任清单制度的编制依据。事实上，大多数省份也是如此规定。此外，其他规范性文件，如“三定”规定、国务院规定、党纪政纪规定也应当作为责任清单的编制依据。

这主要是由于，一方面，从价值取向上来看，建立责任清单制度是为了明确政府职责，避免推诿扯皮，防治为官不为，从而使公众可以根据责任清单“按图索骥”，方便日常事务办理，以此最大化满足公众利益，增进社会福利。因此，在责任清单的编制中，一切能够实现公共利益、增进社会福祉的良善文本都应当被纳入编制依据。另一方面，从实际应用角度来说，规范性文件常常会对组织法中不确定的概念进行具体化或者根据实际需要依据组织法规定创设新的权利义务。因此，在这种情况下，组织法的规定往往不能构成实质性的约束，通常是具体化的规范性文件赋予了法律规范实质含义，从而使得概括性的法律更具有操作性。因此，考虑到实际需要，在编制责任清单时，应当将“三定”规定、国务院规定和党纪政纪规定纳入编制依据，使地方政府能够全面梳理部门行政责任和法律责任，并逐步扩大到政治责任和道德责任。

（二）加强制度设计，构建全国统一的责任清单制度建设规范

“没有规矩，不成方圆”，任何制度的构建都应当以明确的顶层设计为基础。目前，我国关于责任清单制度建设的顶层设计，内容相对概括与空泛，对于规范在全国范围内建立的创新性制度来说，指导性较为不足。因此，中央政府若出台责任清单制度建设的细化性政策文件，对责任清单制度的法律性质、价值意涵进行明确规定，为责任清单制度正本清源，那么就可以此纠正某些地方政府官员的错误认知。同时，对责任清单制度中的分责、定责、履责、追责等环节要进行详细规定，并推出构造清晰、要素完整的典型范本，促使地方政府依据范式对各自的责任清单进行调整与完善。

“程序被用来确定‘人民的集体意志’，亦即用来判断法律规则和司法裁决的有效性”。从这个意义上来说，在之后的建设工作中，应当从责任清单的发布网站、呈现类型、内部结构及动态调整等方面加强责任清单制度的标准性与规范性，以此从程序上确保责任清单的正当、合法、有效。一是，统一责任清单的发布平台，明确各省级政府工作部门的责任清单应当同时以网页版和EX‐CEL版的形式，在省政府门户网站上单独设立板块统一发布，并在各部门门户网站上同步公布。二是，统一责任清单的呈现类型，由于责任清单和权力清单的设置目的不同，权力清单意在划定政府权力边界，限制政府滥用权；而责任清单旨在明确政府职责范围，防治政府不作为。因此，责任清单应当与权力清单形成两表，独立编制，而不是依附权力清单，成为权力清单的内部要素。三是，统一责任清单的内部结构，责任清单的内容应该包括责任事项、责任边界、事中事后监督和追责情形四大类。具体来说，应当涉及主要职责、职责边界、事中事后监督、追责情形、追责依据以及职责行使流程图。此外，为更好地贯彻责任清单实现公共利益、增进社会福祉的核心要义，还应当加入公共服务事项。

（三）严格考核监督，构建多元主体共同参与的清单治理模式

绩效考核和行政监督是推进工作落实的重要工具。只有加强考核和监督才能使地方政府官员恪尽职守、有所作为。因此，在责任清单制度的构建过程中，需要对清单的制定、实施情况进行严格的考核和有效的监督。其一，由中央政府对各省政府责任清单制度的构建情况进行全方位、多指标的考核，综合评价责任清单制度的制定与实施效果。其二，责任清单制度的监督需要政府、人大、政协、公民等多主体共同完成，建立多元监督体系，发挥行政组织内、外部监督力量，联动对责任清单制度进行监督。在行政组织内部，成立富有监督功能的独立机构，对责任清单制度制定过程中的中央机构编制委员会、国务院法制办公室等牵头部门以及相关职能部门的行为进行严格审查并及时匡正；在行政组织外部，完善人大、政协、公民等主体参与监督的方式，畅通信息获取渠道，使组织外部的各主体不仅能监督制度结果，还能监督制度设计过程，从源头上对行政权力进行制约。

同时，需要建立顺畅的信息反馈机制，及时将相关部门意见、专家论证及公民需求反馈给责任清单制度的牵头部门及相关功能部门，避免“行政组织的内在张力稀释监督的效力，行政行为的沉没成本抵消监督成果的利益”，从而使得监督结果有效发挥。此外，应当建立责任清单的动态调整制度，随着法律规章的变动、更新及人民需求的调整、变化，及时对责任清单进行修订，使责任清单始终紧跟时代步伐、反映人民需要。一方面，与权力清单类似，“在地方人民代表大会建立动态完善机制，及时回应法律法规的变化，敦促地方政府克服科层制组织的内在刚性，及时调整自身行为”。另一方面，通过政府门户网站、微信、微博等途径关注群众动态、收集群众声音，随时把握人民需求的变化，及时对责任清单进行调整。

五、总结与讨论：制度有效性是“制”“治”衔接的内在要求

在坚持制度正义价值取向的基础上，将制度建设为有效的制度，促进制度的有效供给、实施与变迁，是推动中国制度优势转化为国家治理效能的重要基础，也是开启全面建设社会主义现代化国家新征程的内在要求，更是实现国家治理体系和治理能力现代化的必由之路。以当前的中国政治实践为背景，关注制度有效性问题，主要涉及三个面向。首先，关注正式制度的同时重视非正式制度，通过刚性与弹性、规范性与灵活性的良性互动，推动制度有效性的提升。其次，关注中央层面制度的同时重视地方层面的制度，通过顶层设计与具体规定的有机融合，提升制度的有效性水平。最后，注重特定历史阶段，考虑当下现实需求的同时，顾及长远发展诉求，通过制度近期效益与远期效益的平衡，实现制度的有效性。本文搭建了制度有效性的理论分析框架，对政府责任清单制度进行深入分析，是一条新的研究路径，可以为深化该领域的研究提供理论支撑与实践指引。

责任清单制度是新时代政府实现有效治理的重要工具，对推动中国政府职责体系构建，探索具有中国特色的政府间纵向职责配置具有重要意义。但是，在制度运行过程中，仍然存在一些问题亟需解决，这不仅需要实务工作者在实践中勇于探索，开拓创新，更需要理论研究者深入挖掘，推陈出新。具体来说，下一步有关政府责任清单制度的研究可以从以下三个方面着手。第一，从职责体系构建的视角出发，寻找责任清单制度运行的症结与完善思路，为责任清单制度在政府职责体系构建的不同阶段发挥相应的制度功能提供理论支撑。第二，在全面推进国家治理体系和治理能力现代化的背景下，把握责任清单制度的发展趋势，并探索其运行规律，从强化与简政放权互动、建立跨部门协同机制、形成评估监管体制等方面，提升制度的基础效用。第三，从整体思维与协调观念出发，探索责任清单制度“整体化”建设路径，将责任清单制度与其他治理工具配合使用，发挥具体制度间的互补效用，探寻清单管理制度建设从“碎片化”走向“整体化”的路径。

（因篇幅原因，论文参考文献等内容请查看期刊原文）文章来源：《南开学报（哲学社会科学版）》2021年第6期

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责编 | 苏蕾权

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