年会回顾 | 张霁星研究员：问题导向的公共行政研究漫谈

天津师范大学国家治理研究院

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天津市行政管理学会年会回顾

2021年12月19日，由天津市行政管理学会主办、天津师范大学国家治理研究院承办的“天津市行政管理学会2021年年会暨天津高等院校公共管理高端论坛”隆重召开。天津市社会科学界联合会相关负责同志、天津市行政管理学会相关负责同志和学会会员、各地专家学者、在津实务部门代表、学生代表等共8500余人以线上或线下的形式参加会议。其中，天津市行政管理学会常务副会长兼秘书长、研究员张霁星在开幕式的发言主题是《问题导向的公共行政研究漫谈》，内容回顾如下。

主讲人：张霁星研究员

时代呼唤研究时代的问题，这并非受胡适影响，简单地套用“少谈些主义，多谈些问题”，而是公共行政需要研究的问题确实太多。宏观地看，从明朝张居正开始到清末“洋务运动”恭亲王奕忻、文祥、曾国藩、李鸿章、张之洞、左宗棠、及至“清末民初”康有为、梁启超、谭嗣同、孙中山、蔡元培、严复等先贤，早就致力于“强国、治世之道”的探索。但是，近现代历史上累积的许多问题并没有解决，我国的行政思维、体制机制、政府职能、管理理念和管理方式中仍然有许多需要研究和清晰的问题；而改革开放前也就是新中国建立初期及至改革开放中积累的许多问题也仍然还是“问题”。所以，当前学者们更容易看到、容易切入、时代更需要的是研究时代的问题！本讲侧重于从实践问题出发探讨公共行政研究方向及内容，大致分为三个方面：一是从治理体系现代化角度看机构改革；二是从治理能力现代化看政府职能转变；三是从“迭代治理”看官僚主义、形式主义、基层行政效率。一、从治理体系现代化角度看机构改革1982年至今，我国共进行了8次机构改革。回看机构改革历程，“82改革”的效果尤其突出，主要解决了三个最重要的问题，即“机构”“退休”和“任期”，至今公众仍享受着“82改革”的红利。1982年的机构改革使国家部委机构减少了一半，从100余个缩减至不到60个，演变到现在我国共有部委机构26个。今天公众已经习以为常的60岁退休成为制度，也是“82改革”的重要举措。政府机构、人员也一再“瘦身、减肥”。从国际比较视角来看，机构设置最多的国家为新西兰共有30个部委、19个部长（内阁部长多兼职）；其次加拿大共有26个国家机构；其他国家的机构数目则都在20个以下，其中澳大利亚、英国为19个，美国、法国为15个，德国为14个，日本为12个；机构设置最少的国家是瑞士只有8个。由于各国国情、政府承担的职能不同，政府机构数量不好做世界性对比，只能作为参照。而我国“1993版”《公务员暂行条例》、“2006版”《公务员法》、“2019版”新修订《公务员法》对政府人员表述也不尽相同，国家公务员的范畴发生了巨大变化。目前公共行政管理实践中普遍性的问题主要存在于三个方面：一是机构增设有“抬头”迹象；二是事业单位承担行政职能、事业编制人员做公务员工作问题比较普遍；三是辅警、文职、聘任制、派遣制、借调、基层党务工作者、社工编等等财政供养人员大量增加。二、从治理能力现代化看政府职能转变我国的政府能力主要包含两个维度，一个是机构能力，另一个是公务员能力，加起来是“行政能力”或曰“执政能力”。机构能力和机构职权边界密切相关，机构间边界不清晰，非但机构能力不能充分体现，相反会出现越位缺位、机构职责不清等问题。尽管我国推行了一系列改革举措，1992年正式提出和推行“进一步转变政府职能改革”，2004年7月1日《行政许可法》生效，2015年全面推行“政府权力清单和责任清单”，2017年推行“负面清单”，但政府职能和权力边界仍不够清晰。隐形市场、新兴市场（产权交易、著作、权版、商标、专利、艺术品交易、人才与劳动力市场、金融证券交易、炭排放转购）、网购等等，市场委管不管、怎么管；药品、理财交易算不算市场，社区治理谁来管；街工委、民政、居委会、党群服务中心关系、物业、业主会由谁管等等，各政府部门的职权边界还是没有真正清晰。三、从“迭代治理”看官僚主义、形式主义、基层行政效率“迭代治理”可以简单理解为“折腾治理”，具体表现为严重的官僚主义与形式主义，造成严重“内卷”等负面倾向。去除其他因素，该问题与上述机构、职能问题密切相关。为什么基层一再“减负”，上级机关一再强调“打通最后一公里”，公众还是对效率与作风不满意，“治理迭代”是主因。一是治理“内容迭代”，一件紧急、中心任务还没完成，另一个任务又布置下来。二是治理“主体迭代”，多个部门参与解决同一问题。基层无法用时间管理的“四个象限”分配时间，总是在“应急”状态，只能是检查什么就先完成什么，上级部门或领导催什么就先干什么。“主体迭代”反映出“政府职能转变”新课题。基层政府的职能是“管事的（管服务）”还是“做事的（去服务）”？区、县、乡是基层政府，街道是政府派出机构，村、居是自治组织，始终都围绕“管”和“评价”进行制度设计。“管”或“评价”机构太多、同质化严重，同一层级内部“管”或“评价”的人员过多。决策与执行、高层决定行政意志基层落实。企业思维引入公共领域、事业单位机制引入行政机关仍然很难。基层政府职能仍需转变、相应机构与组织职能也应转变。MPA偏实操，公共行政管理研究偏“问题导向”。本人以为公共行政研究大道理是“必须”的，具体问题是“急需”的。解释、阐述、宣传、信息特性的研究在特定时间节点是需要的，聚焦于一个点、一个问题的回应与解决是更需要、更紧要的。当前学界说“正确的是正确的”研究实在是太多了，奇巧模糊、大帽子标题、频繁创造新概念、新词语，以形式掩盖实质、以技术创新偏离主旨的研究太多了（比如“网上审批”、“审批机器人”、“秒批”等），把审批改革带跑偏了。时代呼唤研究时代的问题，形成回应这些实质性问题的解决方案。

（以上内容均经主讲人张霁星研究员同意后发布）

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责编 | 苏蕾权

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