政府投资的代建制项目，应该审计谁？
The following article is from 总包之声 Author 向淑娴 肖堰
我国实行审计监督制度。审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。
我国宪法规定国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计监督。
《审计法》明确审计机关有权对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，对其他关系国家利益和公共利益的重大公共工程项目的资金管理使用和建设运营情况的审计事项进行审计监督。
长期以来，我国政府投资项目的审计工作在保证财经秩序的正常运行、规范投资行为，提高投资效率，促进科学决策，充分发挥政府投资项目的社会效益和经济效益，以及维护我国政府投资法治发展方面发挥了非常重要的作用。
同样是为了提高投资效率，促进科学决策，促使政府投资工程“投资、建设、管理、使用”的职能分离，目前政府投资项目大力推行“代建制”，但在法律位阶层面“代建制”的管理与监督尚未有专门规定，各地实践不一，如无有效监督机制作为后盾，政府投资项目通过“代建制”避免“权力寻租”只能是空想、是不切实际的自欺欺人，必须抓紧抓牢代建制中各个环节，强化制度管理，充分发挥审计监督作用，才能使代建制进一步高质量发展。
基于此，当下有必要对于推行市场化代建的政府投资项目审计中容易忽视的一些法律问题给予必要关注，囿于篇幅，本文仅就代建制项目如何确定被审计单位的问题谈些浅显的看法,意在抛砖引玉,以求教于各界专家。
“代建制”不同于“自建制”，代建单位基于委托代建合同的约定以及在代建期间承担其委托人的项目法人职责，其在报批报建以及工程建设组织等均也以“建设单位”身份出现，等项目竣工验收后结算进行审计时，审计机关对于该类代建制项目进行审计时应如何确定被审计单位，地方实践中观点主要有三种：
第一种观点认为应该将原建设单位与代建单位共同作为被审计单位例如《宁夏回族自治区政府投资项目审计办法》明确审计机关在进行政府投资项目审计时应当确定建设单位为被审计单位，并强调政府投资项目实行代建制的，在代建期间承担项目法人职责的代建单位同为被审计单位。
安徽省淮南市关于《凤台县公共投资项目审计监督办法（征求意见稿）》向社会征求意见的通知中亦提及“公共投资项目单位、代建单位（以下统称为建设单位）为被审计单位，审计机关可根据审计情况将建设主管部门、牵头单位或涉及相关的单位作为被审计（调查）单位。”
第二种观点认为应该将原建设单位作为被审计单位，代建单位仅作为延伸审计对象例如《荆门市人民政府关于印发荆门市政府投资项目审计办法(试行)的通知》里则提及审计机关应当以项目法人单位或其授权委托进行建设管理的单位为被审计单位，其他有关的勘察、设计、施工、供货、测量、招标代理、代建、监理等单位为延伸审计对象。
审计机关可以对延伸审计对象取得建设项目资金的真实性、合法性进行审计调查。
第三种观点认为应该将代建单位单独作为被审计单位例如《宁波市政府投资项目审计监督办法》明确政府投资项目实行代建制的，对在代建期间承担项目法人职责的代建单位进行审计；
《上海市市级政府投资项目审计监督办法》也规定上海市审计局在安排市级政府投资项目审计时，应当确定项目(法人)单位或代建单位为被审计单位，必要时可以依照法定程序对与建设项目直接有关的勘察、设计、施工、监理、造价咨询、招标代理、供货等单位取得建设项目资金的真实性、合法性进行调查，相关单位应当予以配合，而上海市闵行区参照市级要求、区审计局在安排政府投资建设项目审计时，也将代建单位列为了被审计的建设单位，必要时可依照法定程序对建设项目直接有关的勘察、设计、监理、施工、造价咨询、招标代理、供货等单位取得建设项目资金的真实性、合法性进行调查。
而笔者所在地深圳实践中对此观点也不一，原因在于《深圳经济特区政府投资项目审计监督条例》等对此未作明文规定，但《深圳经济特区政府投资项目管理条例》已明确该条例所称建设单位，包括政府投资项目统一建设管理单位、项目（法人）自建单位和市场化委托建设单位等，依据该条文极少数观点认为应将原建设单位与代建单位共同作为被审计单位，但主流观点仍然认为深圳实行市场化代建制的政府投资项目应该单独将代建单位作为被审计单位。
笔者支持第三种观点审计机关与被审计单位之间的行政审计属于行政法律关系调整的范畴,无论被审计单位是否同意,其一旦被纳入审计对象,必须无条件接受审计机关的审计。
在“自建制”模式下，投资者或其授权的建设单位、使用单位独立核算建设项目，是明确的审计对象。
实行“代建制”后，代建单位作为项目法人承担了建设项目核算的责任，因而转变为首要的审计对象，其余对象还有参与项目建设的设计、施工、供货、监理等单位。
由于核算责任转移，审计对象同时发生了层次性的变化[i]。
在实行代建制的项目实施过程中，工程管理相关的具体事务一般均由代建单位处理，代建制本意在于赋予代建单位充当项目建设期的法人，工程管理责任状态发生了实质转移。
对于推行市场化代建的政府投资项目中审计时被审计对象如何确定的问题，必须充分考虑代建制这种建设管理模式的特殊性，不能认为代建单位只是原建设单位委托的一个服务单位而忽视了代建单位在工程管理上的实际权责，对于工程管理责任状态已从原建设单位实质转移为代建单位的政府投资项目，应旗帜鲜明地将代建单位作为被审计对象。
当然，代建单位所面临的“费用低、责任重”的现状也是未来必然需要得到改变的，否则市场化代建模式就无法健康发展。
对于有些代建单位认为其属于民营企业不属于国家审计范围的观点，对此应该指出，纯粹的民营企业不属于国家审计范围，但民营企业使用的公共财政资金或公共资源应接受政府审计监督。
根据《审计法实施条例》第十五条有关“经本级人民政府批准，审计机关对其他取得财政资金的单位和项目接受、运用财政资金的真实、合法和效益情况，依法进行审计监督”的规定，审计机关可以对民营企业接受、运用财政资金的真实、合法、效益情况依法进行审计监督。
同时，《审计法》也对包括民营企业在内的有关单位和个人的配合审计义务做了规定。
《审计法》第三十三条规定，审计机关进行审计时，有权就审计事项的有关问题向有关单位和个人进行调查，并取得有关证明材料。
有关单位和个人应当支持、协助审计机关工作，如实向审计机关反映情况，提供有关证明材料。
审计署2010年12月31日颁布施行《政府投资项目审计规定》第十条亦规定“审计机关开展政府投资项目审计，应当确定项目法人单位或其授权委托进行建设管理的单位为被审计单位。”
以上观点在《公路建设项目代建管理办法》中明确“代建单位应当依法接受交通运输主管部门及其他有关部门的监督、检查和审计部门的审计”和《财政投资评审管理规定》规定财政投资评审的内容包括“项目主管部门通知项目建设（或代建，下同）单位配合评审工作”亦可从中得到印证。
只有正确认识到代建单位必须作为被审计单位，才能解决谁去提请办理竣工决（结）算审计的问题，例如《四川省政府投资建设项目审计条例》对于建设单位或者代建单位未按照本条例规定提请办理竣工决（结）算审计的，规定由审计机关予以警告或者通报批评，如果违反有关规定多付工程价款的，责令予以追回，造成损失的、情节严重的，对单位给予警告或者通报批评以及直接负责的主管人员和其他直接责任人员移送有关部门依法处理。
综上，各地审计机关应该从认知上扭转对政府投资代建制的观念，不能简单地以为代建制中代建单位仅仅是建设单位委托的服务单位，应当正确认定政府投资项目代建制下被审计单位为代建单位，并在审计过程中对于代建单位是否有违反项目建设管理程序、弄虚作假以及管理不善导致重大损失、浪费等问题应该重点关注，如存在前述问题在审计结果中应依法指出，并督促被审计单位和其他有关单位根据审计结果进行整改，只有如此才能从制度上保证代建单位能够严格按照合同约定代为履行建设管理职责，实现政府投资项目代建制的根本目的。
[i] 朱伟东（江苏省昆山市审计局）《建设项目“代建制”模式下审计工作应关注的事项》
向淑娴 律师
★ 北京市道可特（深圳）律师事务所 管委会主任
★ 道可特房地产与建筑工程全国专业委员会 主任
★ 深圳市律协中小型律所发展与指导委员会 副主任
★ 深圳市律协建设工程专业委员会 委员
教育背景武汉大学法律硕士
执业经历
系《深圳市建筑工务署施工总承包合同范本》修订工作组负责人、罗湖区法制办建设工程类合同范本制定工作组负责人、深圳市前海建设投资投控集团《建设工程方案设计涉外合同范本》制定工作组负责人，曾办理多宗重大疑难建设工程纠纷案件，具有丰富的实战经验。
相关阅读