中国省级政府债务水平特征：2009-2018年数据分析

不得不正视的政府债务问题

2021年中国银保监“15号文”重点提出要打消财政兜底幻觉、严禁新增或虚假化解地方政府隐性债务，防范重大金融风险。但当前地方政府债务仍存在一定问题：一是存量债务过大，增长速度过快。至2020年底，地方政府债务存量26.3万亿元，增长20.6%；城投债存量11.5万亿，增长24.9%。二是债务利息负担过重。2020年，地方政府债和城投债合计付息1.24万亿，占当年总发行规模的11.3%。三是地方政府债务发行期限结构不合理。2018-2020年，3年及以下期限的地方政府债累计发行1.04万亿，仅占总发行量7%，占比过低会导致远期存量债务大量“堆积”，加大违约风险发生率。因此，研究中国地方政府债务现状及风险分布状况，探究其发展的时空演变格局，化解“堆积”债务，防止金融风险向实体经济蔓延，是亟待解决的问题。我们的相关成果《2009-2018年中国省级政府债务水平的动态演进》一文刊发于《经济地理》2021年第4期，现摘其主要观点，与大家分享。

我国省级政府债务水平的时空格局特征

为了具体分析各省地方政府债务风险的空间集聚特征，借助各年度不同省份的风险指数，利用GeoDa软件，得到不同年份不同区域集聚类型（下图）。图中白色为不显著区域，在空间上随机分布。深红色（HH）表示某省风险指数较高，其周围地区风险指数也较高；浅粉色（LH）为自身发展水平低，周围地区发展水平高，存在一定的空间差异；浅蓝色（HL）则是自身风险指数较高，周围地区较低，呈现空间负相关；浅黄色（LL）是自身与周围地区的风险指数都较低，有一定空间相关性。

2015年                                     2018年

2009-2018年中国地方政府债务风险指数集聚类型图

由上图发现，我国省级政府债务水平呈现如下特征：

第一、风险指数较高的区域主要集中在东部沿海地区，如上海、江苏、福建等地及其周围，说明经济发展状况对风险指数的分布格局有重要影响。

第二、风险指数较低的区域集中分布于新疆、内蒙古、甘肃等地，且集聚趋势相对稳定，这几个地区金融业发展滞后，相比于中部和东部地区风险指数较低。

第三、四川省在2009-2013年间风险指数显著高于周围地区，2013年后四川省的地方政府债风险指数与周围区域呈空间随机分布；上海的债务率指标显示其债务水平较高，但其风险指数显著低于周围地区。

造成我国省级政府债务水平的原因

第一，国有土地产权不明晰和土地收益分配体系不合理是首要原因。

我国土地所有权由中央政府代表行使，地方政府无权擅自处置。但法律规定停留在产权宣示阶段，国有土地地方化已成为常规，中央政府土地所有权地位被相对削弱，土地收益分配体系不合理，分配主体错位，地方政府享有较多土地所有权收益。地方政府依据土地政策实现自身利益最大化，金融机构正因地方政府背后的国有土地收入为政府融资平台提供资金，给地方政府土地财政提供了有利外部条件，使地方政府凭借土地财政主动举债。

第二，地方政府财权与事权不匹配和项目建设与可支配财力不合拍是根本原因。

我国财政体制分税改革后，财权大幅上提，事权大量下沉，财权与事权划分的不对称导致支出责任层层下放，使本应由上一级政府通过转移支付承担的义务教育和公共卫生等刚性服务责任不断下移。一方面地方政府的收入能力与日益增加的支出责任表现出极大的不适应，另一方面中央政府投资项目需要大量的可支配财力，使本就拮据的地方政府在资金的双重压力下触发地方政府被动举债。

第三，地方政府主导的城市化发展模式和投融资体制的局限性是深层次原因。　　

现行政府考核机制中重政绩轻债务、重资金投入轻效益评价的现象，使地方政府较多关注城市发展，而建设资金需求仅依靠地方财力无法实现，导致政府进行多渠道融资举债。此外，政府债务与政府业绩联系不紧密、债务期限远超领导班子任期，致使地方政府轻视债务规模与风险防范，易有较强的投融资冲动，加之现有投融资体制下外部融资环境相对宽松，加剧地方政府变相融资举债。

防范政府债务不良发展的措施

1

控制地区间债务风险集聚

地方政府债务风险具有明显的聚集特征，对于风险的防控要特别注意地区的债务风险。地方政府应正确认识自身职能，确定合适的债务规模，提高政府效率。同时，地方金融机构应加强对地方政府债务风险传导的控制，推动地方政府债务融资市场化机制的实现，发挥好地方金融机构、金融机构总部和中央银行的约束作用。

2

严格把控银行不良贷款

银行应完善内部借贷审核流程，客观评估借贷人信用水平和资信状况，做好贷后跟踪工作；应加强不良贷款管理，对于已确认的不良贷款集中管理、分类处理，加大不良贷款处理方法创新，积极探索如推动违约企业并购重组、将对违约企业的债权转换为股权、借助信托和产业基金的优势处理不良贷款、通过不良贷款证券化等提高不良贷款流动性的方法。

3

改进投融资平台的运作机制

从源头规避地方政府投融资平台风险，建立相应风险防控机制，降低项目信息不对称性，严控新增平台数量与质量；设立严格的风险监控机制和风险程度标准，提高风险防范能力，完善政府信息披露制度；对项目收益及风险做到整体评估，及时改进。做到项目成立前、运作中和结束后的综合管理。

4

利用专项资金

缓释政府基金风险，对于专项建设基金的使用， 在项目的筛选、运营和退出环节，要利用市场的作用进行资源配置，确保此类资金在不同企业间合理分配，通过进一步拓宽专项基金风险缓释金，扶持中小微企业发展。同时，政府要在专项建设基金的顶层设计上加强规范，健全专项建设基金的合作背景、模式、成本、增信方式及退出等方面的规范性文件。在监管方面，将定期监督与不定期抽查紧密结合，推进监督检查制度化。

多种措施综合配套，政府债务不良现象势必能得到有效防范。

作者信息

方磊 副教授

安徽安庆人，经济学博士，河南财经政法大学副教授，多年集中于投资理论与实践、金融风险防控的教学与科研，曾出版专著1部，主编教材2部，第一作者（含通讯作者）参与发表各类学术论文十余篇，参与国家科技支撑计划、国家社科、国家自科基金研究，主持省部级课题4项、厅级课题3项。

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