政府绩效管理的有效性机理研究 | 公共管理
政府绩效管理的有效性机理研究
作者：徐双敏
摘 要
我国推进政府绩效管理改革的实践证明，实行政府绩效管理是提升政府管理质量的有效路径。但是，传统的政府管理机理是过程管理，而绩效管理的实质是成果管理，一些地方以过程管理的思维模式推行政府绩效管理，致使政府绩效管理仍存在一些问题。“十四五”时期，需要在牢固成果管理理念的基础上完善绩效管理制度；需要建立健全对重大决策的事前评估和事后评价制度；需要以增强专业性和公开性为重点，健全第三方评估制度；需要以完善评估指标体系为重点，建立健全预算绩效管理制度。
关键词： 绩效管理 政府绩效管理 过程管理 成果管理
党的十九届五中全会指出，“十四五”时期是我国全面建设社会主义现代化国家的新时期，新时期的突出特征之一就是，经济社会发展以推动高质量发展为主题。任何一个国家的政府管理都是经济社会发展的前提和保障，没有政府管理的高质量就不会有经济发展的高质量。全面建设社会主义现代化国家的新时期，必然也是政府管理质量极大提升的新时期。如何提升政府管理质量？改革开放以来，我们在借鉴国外新公共管理运动中的成功经验的同时，积极探索中国特色的政府职能转变之路。尤其是进入21世纪以后，在对政府机构进行重大改革的同时，各地政府在施行政府绩效管理方面也做了多种形式的改革尝试。党的十八大以来，国务院明确提出政府部门要推行绩效管理制度。党的十九届五中全会进一步明确提出，建立重大政策的绩效评价和全面预算绩效管理制度。总体而言，十几年来，国家预算绩效管理制度已经基本建成，重大政策绩效评价制度正在建立之中。各地推行政府绩效管理取得了许多经验，但要建立健全政府绩效管理制度，仍然存在许多亟待解决的问题。为此，需要通过分析绩效管理的有效性机理、传统政府管理的工作机理，确定建立健全政府绩效管理制度的重点、难点，以及“十四五”时期的工作方向。
一、绩效管理的实质是成果管理
绩效管理（performance management）是20世纪70年代以后在企业管理中兴起的。绩效管理的要义在于以取得工作“绩效”，而不是一般的以取得工作业绩或成效为管理目的。所以，对“绩效”的理解直接关系到对“绩效管理”的理解。何为“绩效”？作为一个企业管理领域的外来词汇，国内多数学者接受以“3E”的概念释义“绩效”，即认为“绩效”包含有经济（economy）、效率（efficiency）和效益（effectiveness）三个方面的含义。其中，“经济”指输入成本的降低程度；“效率”指劳动生产率或单位成本；“效益”指产出对最终目标所作贡献的大小。在国外，“绩效”还经常与生产力（productivity）、质量（quality）、成果（outcome）、责任（accountability）等概念相互联系。综合各方的观点，“绩效”就是经过评价的、符合组织目标的工作行为、工作方式及工作成果。[1]其要点包括：一是“绩效”必须是经过评价的，评价是为了核算成本和效率；二是“绩效”必须是符合组织目标的产出或业绩，偏离了组织目标的产出或业绩，再多再好也不能算“绩效”；三是“绩效”要求整个工作过程都符合组织目标，因为只有工作的行为、方式甚至组织结构、流程等这些影响绩效的要素全部服从组织目标，才可能实现“绩效”。
绩效管理是管理者用来确保员工的工作活动和工作产出与组织的目标保持一致的手段和过程。[2]绩效管理是由计划、实施（或监控）、评估、反馈四个环节[3]构成的闭环管理过程。绩效管理是要通过评价“产出”，反推管理目标和过程。绩效管理四个环节中的首个环节是计划。计划就是依据职责和目标制定绩效评估指标体系，这个环节类似目标管理的目标分解工作。不过，绩效管理中的计划还要满足对“产出”进行评价的要求，所以，指标体系中还需要包括指标的标准、权重、评估方式。评估指标具有极强的导向作用，评估指标的内容一定就是被评单位的工作内容。第二个环节是实施，这是实现绩效计划的环节，因而也是历时最长的环节。这个环节之所以会被称为监控环节，是因为在这个环节中，管理者会随时监督和控制员工的绩效，同时管理者还会要求员工记录工作中的关键事件或数据，以作为后期评估的依据。第三个评估环节是按照绩效计划，运用先期制定的绩效指标体系对组织及其员工的工作作出评价和判断。评估主体包括部门上级、第三方，当然也包括被评对象自己。由于评估直接关系到对全部工作的结论，所以，评估环节总是会受到被评对象的特别重视，学界也有观点直接将绩效评估（评价）等同于绩效管理。最后的反馈环节是将评估结论向被评单位及其上级主管反馈，同时，要求被评对象将评估中发现的问题的解决方案列入下一轮绩效计划。如此形成的管理闭环，可以促进工作一轮一轮地改进提升。绩效管理并不否定过程管理，绩效管理中的过程管理要服从绩效管理的需要，要为了提升“绩效”而优化过程管理。通过评价“产出”的效益，可以精准地发现内部管理的短板，甚至包括组织的机构设置、工作流程方面的问题。以问题导向来制定解决方案，改善的成效自不待言，这也是绩效管理能一经出现即风靡于世的关键所在。
需要特别指出的是，绩效管理是有价值取向的。管理主体价值观的差异，会影响他们对“绩效”所包含的“3E”的理解，从而直接影响他们的管理决策和行动。比如，一个企业的绩效管理可以是顾客导向的，即企业的所有产出、业绩，都是以满足顾客需求、让顾客满意为评价标准的。另外也可以是财务导向的，即企业的所有产出、业绩，都是以关于成本、收入和市场地位等财务数据为评价标准的。绩效管理还可以是社会责任导向的，也会有企业特别看重自身的社会责任，将绿色发展、社会公益事业等放在首位，哪怕增加成本也要完成社会责任方面的指标，如此等等。价值取向影响绩效管理的这个特性提示，不仅不同主体所确认的绩效目标会不同，就是同一主体在不同时期确认的绩效目标也会不同，而绩效目标不同，绩效就会不同。
二、政府管理的机理是过程管理
传统意义上的政府管理就是行政管理（administration），为了与私人组织的行政管理区分，也可以称之为公共行政（public administration）。20世纪初，西方主要国家的政府管理先后从政党政治中独立出来，主要目的就是为了提高效率——行政组织自身的工作效率。至20世纪中叶，以科层制为基本原则的制度安排及组织架构，以科学管理的基本原则为核心技术的政府管理的理论和实践不断成熟，但不论是科层制原则还是科学管理原则，其实质都是实行过程管理。
科层制以提升政府内部管理效率为目的，以主张建立“上下分层，左右分科”的组织架构进行管理而得名。这种管理模式是20世纪20年代，由德国学者马克斯·韦伯（Max Weber）发现并系统论证的，所以也被称为“韦伯制”（Weber system）或“官僚制”（bureaucracy）。韦伯论证，科层制这种理想的法理型组织是建立在共同遵守的制度和规则之上的，“团体的成员服从统治者，并非服从他个人，而是服从那些非个人的制度，因此仅仅在由制度赋予他的、有合理界限的事务管理范围之内，有义务服从他”[4]。实践中，完善的科层制以合理分工、权力分层、职位分等、层级节制、照章办事、往来有据、环环相扣、秩序井然为主要特征。科层制这种以规则为管理主体的管理方式和管理体制，最大的优势在于可以克服“人治”弊端。与“人治”的朝令夕改、人走政息不同，科层制强调权力的合法性和明确的分工，以及非人格化管理。即实行所谓“法无授权不可为”“按规则行事”和“痕迹”管理，以及按照客观的、固定的标准管理员工，避免执行中出现因人而异。这样的制度安排责任到人、责权一致，便于追溯责任，所以能够极大提高管理效率。科层制适应了现代工业文明迅速发展的需要，“大规模的现代资本主义企业本身就是严格的官僚机构的大小不等的模式。所有企业管理都是建立在不断增长的精确性、稳定性以及运作的迅速性之上的”[5]。这也是符合现代社会政府职能扩张趋势形成的需要，具有专业化、综合化的设置层级划分职能的一种统治与管理体制，[6]也是迄今为止几乎所有现代政府实行的管理体制。
“科学管理之父”是泰罗（Frederick W. Taylor），科学管理思想也被称为泰罗制（Taylorism）。通过对工作（生产）过程（流程）的细分与规范提高生产效率，进行精细化的过程管理，就是泰罗制的实质。泰罗的研究对象是企业管理，他提出用科学的方法进行管理，而不是依靠惯例和经验进行管理。他在实验的基础上，将生产操作规范和标准细化到每一个工人、每一道工序，甚至每一个工具。实践证明，泰罗制中有关确定劳动定额、培训员工、选拔和合理配置员工、差别计件工资等[7]原则，在政府管理中同样适用。泰罗之后的法约尔（Henri Fayol）将管理的基本职能总结为五项，即计划、组织、指挥、协调和控制。[8]显然，管理的五项职能实际就是一般的管理过程。政府管理也是管理，不过是特殊领域的管理，所以不仅具备一般管理的基本职能，也具有一般管理过程。实际上，政府管理内容具有特殊性，更需要进行过程管理。政府管理的许多内容是非物质性的，如办文、办会、办事，而且许多工作本身就是流程性的，需要经过多级、多部门审核、批准、下发。只有做到政府内部各处室、各环节的明确职责分工、合理配置资源、规范工作流程，才能保证工作效率。另外，多人经手的工作要保证工作效率，不仅需要解决分工合作问题，还需要解决或因个人偏好、或因能力差异产生的执行偏差问题，所以，在建立以科层制为核心的管理体制的同时，还需要明确规定每一个工作人员的职权范围和工作形式，以非人格化管理保证工作流程的顺畅、高效。
政府在国家权力结构中所处的地位，也决定了它必须注重过程管理。政府是国家权力机关的执行机关，政府必须依法依规管理国家事务、社会公共事务和机关内部事务，这样才能确保公共权力不被滥用。任何一个国家的行政权力机构，即政府，都是一个按照隶属关系建立的层级结构系统。也就是说，实现国家目标需要依照法律的规定，在行政系统内经过一个较长的权力链条才能达成。比如在我们这个单一制国家，有五级政府。国家政策颁布后，在实施政策的过程中，需要经过多级政府、多个部门的层层落实才能实现。而这其中的“层层落实”，不是简单的层层传达就可以实现的。由于各地、各部门的基本情况不同，经上级分解后所要实现的具体目标不同，且各地、各部门资源禀赋不同，落实任务的能力不同，所以，执行或实施政策时，还需要实事求是地再决策、再部署，最后才能使之“落地”实现。在这个“绵长”的政策执行过程中，为了确保国家和上级提出的目标不走样、不缺失，严格的过程管理的优势就能充分显示。这也是过程管理成为政府管理核心机理的原因。
当然，过程管理不是万全之物，学界从来不乏对科层制、泰罗制局限性的理论研究。比如指责官僚制具有系统性的缺陷：缓慢、过程导向、导向威权主义、盲目的层级化和逃避责任。[9]在信息化时代，科层制与生俱来的运转僵化的缺陷越来越凸显，有时甚至成为“低效率”或“官僚主义”的代名词。西方20世纪70年代末以后兴起的新公共管理运动，在很大程度上就是为了突破科层制的局限，当时甚至出现了“后韦伯制”的概念。党的十八大以来我国集中力量反“四风”，“四风”之首就是形式主义，而形式主义深刻的根源就在于过程管理问题。一些公职人员有意无意将科层制的照章办事、往来有据等过程管理要求放大，直至本末倒置，就出现了工作中以文件落实文件、以会议落实会议的现象。在形式主义的其他表现形式，如工作中重“痕”不重“绩”、留“迹”不留“心”等现象的背后，也都深藏着政府管理本身就是过程管理的“基因”。显然，这些过程管理的局限性是提升政府管理质量的主要障碍。改革的实践证明，推行政府绩效管理，在过程管理的基础上增加成果管理，是防治或规避过程管理弊端的有效管理模式。
三、政府绩效管理显著提升政府管理质量
政府工作实行过程管理是必要的，但过程管理与生俱来的局限性又会降低政府管理质量，面对这个矛盾，政府绩效管理可以提供可靠的解决方案，这是已经为众多国家的改革成效证明了的。
将绩效管理运用于政府管理是由英国率先试行的。20世纪70年代末，为了减少财政支出、提高办事效率和摆脱公众信任危机，英国以雷纳评审（Rayne scrutiny programme）实际就是“第三方评估”，拉开了政府改革的大幕。雷纳评审的目的是避免和中止那些不理想的东西，包括过时的、不合时宜的工作任务以及无效率的工作程序、方法等，以通过提高效率来降低政府的开支和运营成本。从1979年到1985年6年间，雷纳评审小组共进行了266项调查，发现并确定了6亿英镑的年度节支领域和6700万英镑的一次性节支领域。为做这些调查和研究，评审小组共支出了500万英镑，而这些调查和研究带来的直接经济效益高达9.5亿英镑。[10]英国政府绩效管理改革的成功经验为美国等发达国家先后借鉴，多数发达国家持续推行政府绩效管理，都取得了理想的改革成果。这场几乎遍及所有发达国家的政府改革后来被学者们称为“新公共管理运动”。
我国的政府绩效管理改革是行政管理体制改革的重要内容之一。20世纪90年代初，国内一些学者将国外新公共管理运动的理论和实践经验介绍到国内，一些地方政府开始了“机关效能建设”的改革。此后，各级政府积极探索中国特色的绩效管理形式，至党的十八大召开，已经形成了建立地方政府绩效管理制度和财政系统预算绩效管理制度两类改革成果。
地方政府探索建立绩效管理制度始于1998年。20世纪末，沈阳、珠海、广州、杭州等多个城市，先后开展“市民评政府”“万人评政府”活动[11]。一些专家学者在群众评政府的基础上，努力探索建立地方政府、政府部门的绩效评估指标体系。比如，2003年厦门大学建立的“公共部门绩效评估体系”、2004年人事部课题组建立的“地方政府绩效评估指标体系”、兰州大学建立的省市“政府绩效评价指标体系”等。这些大学和课题组都是在评估实践中建立的政府绩效评估指标体系，所以，这些评估指标体系建立的过程，实际上也开启了我国的第三方评估探索。政府绩效评估的改革成效是立竿见影的。政府工作中长期不能解决的“门难进、脸难看、事难办”问题，在群众评议的“外力”推动下，得到了明显改进或根治；机关内部办事拖拉、推诿扯皮等“中梗阻”现象大大减少，工作效率明显提高。各地政府还先后建立了“目标责任制”“首问责任制”“限时办结制”“服务承诺制”“失职追究制”“政务公开制”“公示制”等具体管理制度。武汉、衢州、温州等地方政府还建立了“电视问政”“请人民阅卷”等运用媒体监督政府的制度。
在各地自发开展政府绩效评估活动的同时，深圳等地开展了对政府重大项目的财政支出绩效评价活动。湖北咸安试行“以钱养事”的事业单位改革办法后，“以钱养事”的理念很快为多数财政预算单位接受。2003年，党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》（以下简称“十六届三中全会《决定》”）中，在“完善财税体制，深化金融改革”部分，明确提出要“建立预算绩效评价体系”。[12]这是中央正式以文件的形式确定在财政领域建立预算绩效评价体系。预算是财政预算的简称，它是经立法机构通过的国家财政资金收支计划，它不仅具有财政资金分配和公共资源配置的功能，还具有行政管理和社会政策的功能。所以，预算不仅是政府履职的财力保障，也是政府调节经济和社会发展的重要工具。在财政预算方面，长期存在着财力紧张与项目“碎片化”并存，财力增加又出现支出“隐形化”现象，专项资金使用成效难以衡量等问题，建立预算绩效评价体系，对预算实行绩效管理，就是要将绩效管理的理念和方法运用于预算编制、执行、监督的管理全过程，根本目的就是提高财政资金的使用效率，建设人民满意政府。建立预算绩效评价体系的工作是从建立财政支出绩效评价体系开始的。为落实党的十六届三中全会的《决定》，从广东省财政厅开始，全国各省级财政部门先后组建专门的绩效评价处室，负责本区划内各级次财政预算绩效评价工作。2009年，财政部下发《财政支出绩效评价管理暂行办法》，要求“加强财政支出管理，强化支出责任，建立科学、合理的财政支出绩效评价体系，提高财政资金使用效益”。[13]2013年《预算绩效评价共性指标体系框架》正式下发，[14]至此，我国财政预算绩效管理走上了规范化、制度化道路。
开展财政支出绩效评价，继而建立预算绩效管理制度，是中国将政府绩效管理推向深入的标志。“绩效”本身就是一个包含“成本”“效率”等需要量化计算和评价的概念，所以，对政府工作进行绩效评价时，对财政支出进行绩效评价必不可少。只是财政支出的绩效评价专业技术含量更高，需要专业人士参与。另外，财政是政府的核心职能，开展财政支出绩效评价，必须地方主官下大决心、有大毅力才能实行。财政支出绩效评价施行的成效是立竿见影的，最初甚至一度出现一些地方政府和部门“钱花不出去”的情况。绩效评价还增加了预算过程的公开透明度，加强了财政部门与支出部门的沟通。更重要的是，绩效评价带来了支出部门观念上的变化，跑项目的少了，想做实事的多了，要到了资金还要继续操心绩效评价要求。长期存在的“驻京办”“驻省城办”现象在不知不觉中消失了，为民办实事的“政绩”明显增加。
四、政府绩效管理的有效性在于“过程”+“成果”
政府绩效管理是用来确保公务人员的工作活动和工作产出与政府目标保持一致的手段和过程。从运作机理看，政府绩效管理是依据对工作成果评价的结论，查找工作过程的短板、弱项，从而不断完善和优化工作过程的管理机制。也就是说，政府绩效管理是在过程管理的基础上叠加了成果管理，所以，其在一定程度上规避了单纯过程管理的弊端，突出了成果管理的优势。
第一，政府绩效管理改变了传统的政府管理价值取向。提升效率从来就是组织管理最基本的价值取向，但是，提升谁的、哪个方面的效率，却是一个可以选择的问题。传统的过程管理主要追求的是内部工作的效率，科层制下的层级节制、照章办事，往来有据的管理规制，可以保证内部工作井然有序，却不能回应行政环境的重大变化。比如，以“万里审批图”[15]为代表的审批难、审批慢等问题就是这样出现的。政府绩效管理将服务效率提升以及政府运行财政成本降低作为管理的价值取向，简化审批流程，提高审批效率，并在管理的体制、机制、流程、方式等方面进行重大改革。由于绩效管理是闭环管理，管理技术提升完全是问题导向的，即每一轮绩效评估后发现的问题，就成为下一轮工作计划中需要特别关注解决或优化的内容，至于采用何种管理手段、方法等管理技术问题，是完全服从于工作目标的。正由于提升群众办事效率成为改革目标，改革中运用网络、移动终端等技术手段，创新出“多证合一”“一网办”“一表通”“一窗办”“自助办”等众多便民、利民、惠民的工作形式。提升群众办事效率的政府绩效管理成效，最终转化为提升政府公信力、提升群众对政府的满意度的管理绩效。
第二，政府绩效管理使用定量管理方法，改变了传统的政府定性管理的手段方法。西方国家实行分权制衡的政体原则，传统的政府管理从来是将政治管理即确保内阁与议会一致放在首位。在我国，对政府及其工作人员的评价则主要是看是否有违法违纪、是否尽职尽责，当然这些概念都是整体的、笼统的。政府绩效管理根本改变了这种定性的整体管理方法，第一次将定量管理的方法运用在政府管理中。在政府绩效评价指标体系中，不仅要求论证预算与国家或上级目标的一致性，还需要量化描述可实现产出的数量、质量、时效、成本、效益以及民众的满意度。也就是说，政府绩效管理不仅要求对政府管理进行成本核算，还要求对政府管理进行民意测量。这样明确的评价指标体系，使政府工作的产出变得非常具象。政府工作人员不仅清楚了解了自己的工作内容，还清楚了自己的工作标准，包括数量、质量、时间等各个维度的具体要求。这样有可能有效控制工作成本。民众因为有公开的服务承诺，也就可以预期自己可以获得的服务。党的十八大对行政管理改革提出的要求就包括，“创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力，推行政府绩效管理”。[16]2013年，国务院将“全面评估重大决策执行效果”列入《国务院工作规则》，其中还明确规定“国务院及各部门要推行绩效管理制度和行政问责制度”。[17]绩效管理制度和行政问责制度的同时推行，直接提升了民众满意度。
第三，政府绩效的第三方评估，增强了政府工作评价的客观性、公正性。传统的政府管理也有考评，但主要是年度的合格考核，考核方式一般是自评、互评和上级主管评价，而且是以定性的、整体性评价为主，没有明确的具体的标准。政府绩效管理中绩效评价是非常重要的一个环节，且评估工作的技术性很强，需要专业人士完成。聘请第三方评估是政府改革的重大创新。第三方评估的最显著优势就在于，它能够避免评价政府工作“自拉自唱”的弊病。[18]2015年的《政府工作报告》中明确肯定“引入第三方评估和社会评价，建立长效机制，有力促进了各项工作”。[19]随着民政部正式颁布《关于探索建立社会组织第三方评估机制的指导意见》（2015年5月），财政部等部委也先后下文确定第三方评估为基本工作制度。如今，在公共文化服务体系建设、精准扶贫验收等重大决策工作中都是实行第三方评估，第三方评估制度已经基本全面建立。第三方以其独立性、专业性，保证评估结论的客观公正，推动各项工作的改进，推动上级政策的落实。党的十九大以来，中央进一步聚焦重大政策评估和全面预算绩效管理。党的十九大明确提出要“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”。[20]2020年，党的十九届五中全会将重大政策评估上升为国家制度，提出在“十四五”期间，要“加快转变政府职能”，“健全重大政策事前评估和事后评价制度”。
第四，建立预算绩效管理制度有利于实现政府工作的成本控制。“预算绩效”是由于预算实施所产生的效益、效率和效果。传统的预算管理将争取议会（立法机构）批准预算计划作为首要工作。预算批准以后，就只要操心预算使用的合规性，至于预算使用是否合理，预算应该实现怎样的产出等问题，从法理上说是在预算批准的时候就解决了的。实际上，整体的预算计划和实际的预算支出之间不仅会产生差距，有时这个差距还不小。实行预算绩效管理就是把预算管理的重心从事后移到事前，即从关心“钱花到哪里去了”，转到关心“准备怎么花钱”和“为什么要花这个钱”上来，对政府工作成本的控制也就是直接的。2011年，财政部印发《财政支出绩效评价管理暂行办法》，同时将《财政支出绩效评价指标框架》《财政支出绩效评价工作流程图》等五个执行操作性的规范文件作为附件一并下发。[21]2014年修订的《中华人民共和国预算法》将“讲求绩效”、开展“支出绩效评价”、对预算实行“绩效目标管理”、对预算支出“开展绩效评价”等列入法条。[22]党的十九大把“预算绩效管理”正式列入财政体制改革的主要内容后，2018年《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》颁布，不仅明确提出“花钱必问效、无效必问责”的绩效管理责任约束，还制定实现“全面实施预算绩效管理”的时间表，即中央部门和省级层面到2020年底，市县层面到2022年底，要基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。[23]至此，我国预算绩效管理改革进入快车道。2020年党的十九届五中全会提出，要“深化预算管理制度改革，强化对预算编制的宏观指导。推进财政支出标准化，强化预算约束和绩效管理”。[24]显然，在“十四五”及全面建设社会主义现代化国家的新时期，完善预算绩效管理制度已经成为提升政府管理质量的重要抓手。
五、建立健全政府绩效管理制度
近20年来，我国从各地自行探索不同领域、不同形式的政府绩效评价，到由党和国家明确倡导实行政府绩效管理，以及国家有关部门下文规范绩效管理模式，我国的政府绩效管理制度已经初步建立。但这项制度还存在一些问题：一是用政府过程管理的思维模式施行绩效管理，结果是绩效评估重痕迹、不重效益，甚至把评估等同于看材料、查台账，有的评估工作组走马观花转一圈就下评估结论。二是绩效评价指标体系不科学，没有真正形成闭环管理是普遍问题。绩效评估重得分排名，不重问题分析及改进。其中比较突出的表现就是，不能在新一轮的指标体系中体现对问题的改进，或者不能清晰地制定绩效产出的质量指标、成本指标和效益指标，指标值的设置也缺乏科学依据。三是绩效管理缺乏“抓手”，以为实行绩效管理就要事事评估，结果是名目繁多、频次过密的各种评估成为新的形式主义，基层单位不堪重负。四是预算绩效评价主体不够专业，将预算绩效评估混同于财务审计，绩效评价时重资金使用的合规性，不重产出的合目标性；重资金使用的时效性，不重产出的质量和效益。因此，“十四五”期间，我们进一步健全政府绩效管理制度的任务还很重。
第一，要在牢固成果管理理念的基础上完善绩效管理制度。在“十四五”时期完善政府绩效管理制度，首先就需要提升主要领导对绩效管理实质的认识，明确绩效管理“成果管理”的特性。由于是成果管理，因而要科学制定评价指标体系。一方面，要确保工作的“产出”必须具有“合目标性”；另一方面，要能够对“产出”作出具体的数量、质量、成本、效益等各个维度的清晰描述，使政府管理的“产出”成为可以实际测量和评价的成果。管理大师卡普兰的名句是：“如果你不能描述，你就无法管理。”当我们不能清晰地描述所要实现的“产出”时，实际上是对自己的工作目的认识不清。最后还要重视对绩效评价反映的工作短板、弱项进行及时地整改、完善。这样才能真正实现政府绩效管理的意义。
第二，要建立健全对重大决策的事前评估和事后评价制度。党的十九届五中全会提出“健全重大政策事前评估和事后评价制度”的要求，实际是对完善政府绩效管理提出了更具体的要求，即要通过对重大政策实施成效的评估，“倒逼”决策过程的优化。政府管理最基本、最经常的手段就是决策，即通过出台和实施各种政策实现政府的职能。政策制定的科学与否、政策执行的到位与否，直接体现政府能力，直接关系政府管理质量。所以，抓住了重大政策评估，就抓住了提升政府管理质量的“牛鼻子”。但是，现在各项评估开展时，领导的关注点往往在于得分、排名。评估指标建立时，希望设置的指标值都是能够百分百实现的，评估结束后，以排名位置“论英雄”。这显然是偏离闭环管理要求的。健全对重大决策的事前事后评估（评价）制度，在提高领导认识、淡化排名评先的同时，需要将工作的改进、提升方案也纳入评估内容，落实以评促改、以评促建。
第三，要以增强专业性和公开性为重点健全第三方评估制度。随着越来越多领域建立第三方评估制度，第三方自身的专业性、权威性不足的问题也程度不同地浮现。绩效评估是专业技术含量很高的工作，作为评估主体的第三方都是符合特定资质条件的。熟悉评估技术，仅是开展评估工作所需专业性的一个方面，专业性的另一方面是要求能够充分掌握评估对象的相关信息。现实中，第三方承担评估任务往往时间紧、人手有限，不熟悉评估对象的工作特点、工作方式方法，简单地用“一把尺”量“百家衣”，使第三方的专业性大打折扣。另外，评估中信息收集是非常关键的工作，现实中评估所需信息往往是由第三方列出目录，由被评对象照单提供，这些信息是否失真也难以辨别。所以，健全第三方评估制度，既要进一步细化参与绩效评估第三方的资质要求，也要加快各个部门（单位）信息公开的步伐。按照2019年修订的《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定，“及时、准确地公开政府信息”，有助于第三方评估逐步过渡为主要凭借各种公开信息开展，才能真正实现第三方评估的专业性、客观性、公正性的优势。
第四，要以完善评估指标体系为重点建立健全预算绩效管理制度。财政部印发的《财政支出绩效评价指标框架》只是对评价作出一级指标层面的整体性规范，而一级指标下的二级和三级指标以及指标值，都需要预算单位自行根据实际设置。建立健全预算绩效管理制度，需要超越资金管理的视域认识问题。[25]不能将预算绩效评价视为纯技术工作，预算单位的主要领导应该充分认识预算绩效评价对于促进组织发展的重要性，主动领导和参与预算绩效评价指标体系的制定，同时，财政部门也要加强对预算单位制定指标体系的培训和指导。
六、结语
政府绩效管理能够在不长的时间内显示出提升政府管理质量的巨大优势，是因为将管理重心从“过程”转向了“成果”。而现在政府绩效管理遇到的困难和问题，说到底就是对“成果管理”的不适应。因此，在“十四五”期间，我们要从充分认识成果管理与过程管理的差异入手，加深认识政府实行成果管理的必要性，并努力推进政府绩效管理制度的完善。
注释：
[1]徐双敏：《行政管理学（第三版）》，北京，科学出版社，2016年，第181～182页。
[2]方振邦：《绩效管理》，北京，中国人民大学出版社，2003年，第7页。
[3]参见方振邦：《政府绩效管理》，北京，中国人民大学出版社，2012年，第20～21页。
[4]（德）马克斯·韦伯：《经济与社会》（下），林荣远译，北京，商务印书馆，2004年，第243页。
[5]（美）查理德·J·斯蒂尔曼二世：《公共行政学：概念与案例》（第七版），竺乾威译，北京，中国人民大学出版社，2004年，第87页。
[6]何艳玲：《公共行政学史》，北京，中国人民大学出版社，2018年，第41页。
[7]林新奇：《绩效管理》，北京，中国人民大学出版社，2016年，第40页。
[8]周三多、陈传明、刘子馨、贾良定：《管理学——原理与方法》（第七版），上海，复旦大学出版社，2018年，第60页。
[9]（爱沙尼亚）沃尔夫冈·德雷克斯勒：《重识官僚制：马克斯·韦伯与今天的公共行政》，《中国行政管理》，2020年第9期。
[10]范伯乃、段忠贤：《政府绩效评估》，北京，中国人民大学出版社，2012年，第107页。
[11]在政府绩效评估还没有制度化的时候，评议政府还只是“活动”。
[12]《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定（全文）》，人民网、中国共产党新闻网，2003年10月14日，http://cpc.people.com.cn/GB/64162/64168/64569/65411/4429165.html。
[13]财政部：《财政支出绩效评价管理暂行办法》，中国政府网，2009年6月22日，http://www.gov.cn/gongbao/content/2010/content_1519508.htm。
[14]财政部：《关于印发<预算绩效评价共性指标体系框架>的通知》，财政部网站，2013年4月21日，http://yss.mof.gov.cn/zhuantilanmu/ysglzd/201512/t20151225_1632142.html。
[15]彭青林：《审批“万里长征图”触动灵魂》，《海南日报》，2013年12月28日025版。
[16]胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》，北京，人民出版社，2012，第28页。
[17]《国务院关于印发<国务院工作规则>的通知》（国发〔2013〕16号），中国政府网，http://www.gov.cn/zhengce/content/2013-03/28/content_7604.htm。
[18]新华社：《国办组织对重大政策措施落实情况开展第三方评估》，中国政府网，http://www.gov.cn/xinwen/2015-07/24/content_2902129.htm。
[19]李克强：《政府工作报告——2015年3月5日在第十二届全国人民代表大会第三次会议上》，中国政府网，http://www.gov.cn/guowuyuan/2015-03/16/content_2835101.htm。
[20]习近平：《决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，北京，人民出版社，2017，第34页。
[21]《财政部关于印发<财政支出绩效评价管理暂行办法>的通知》（财预〔2011〕285号），中国政府网，http://www.gov.cn/gongbao/content/2011/content_1967423.htm。
[22]《中华人民共和国预算法》（2014年8月31日修订），中国人大网，http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2014-11/02/content_1892137.htm。
[23]《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（2018年9月1日），中国政府网，http://www.gov.cn/zhengce/2018-09/25/content_5325315.htm。
[24]《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，http://www.gov.cn/zhengce/2020-11/03/content_5556991.htm。
[25]徐双敏：《超越资金管理视域的预算绩效管理》，《中国行政管理》，2018年第11期。
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作者简介
徐双敏，中南财经政法大学公共管理学院、湖北法治发展战略研究院教授、博士生导师。
本文原载于《学习与实践》2021年第5期。
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01 学习与实践2021年第11期目录及摘要02 1950年代中国共产党对乡村文化的重塑——基于乡村业余剧团的考察（作者：陈娅飞）03 中国共产党百年党内教育的历史进程与基本经验（作者：唐皇凤 毕鸿昌）04 当代中国地方学：发展模式与未来进路（作者：王枫云 刘鉴萱 任亚萍）