议行协同：乡村协商治理的共谋共建机制 | 政治

赵益晨学习与实践杂志

2024-09-04

导读

当前，乡村协商何以在应然的治理逻辑下通过共谋共建的衔接过渡形成治理有效的实然进路，成为理论上亟需解释的研究问题。基于案例分析，从共谋何以共建、共谋促成共建以及共谋为何共建的线索出发，以协商中的权责转化为切入，将议行协同作为观察上述线索的机制进路，可以对乡村协商治理融通于共谋共建实践的中国化意涵进行一个合理的阐释。

议行协同：乡村协商治理的共谋共建机制

作者：赵益晨

摘要

基于三个乡村公共政策协商案例的经验性比较，首先从理论层面阐释协商话语共识与行动共识的衔接可能，描述了协商治理从赋权到定责的转化逻辑，为共谋实现共建奠定了可行性基础。其次从经验维度提出议行关系作为观察协商治理实践中共谋何以促成共建的机制进路，由权责与议行关系的联动机理指出议行协同延续机制这一经验特征，整体性概述了村干部兼容自治与行政的协商治理策略。最后从规范层面探究了协商治理的价值基础，以中国式现代化视野透视了共谋实现共建的协商治理机制的实践进路。

关键词 ：乡村协商治理公共政策协商共谋共建权责转化议行协同

一文献综述与问题提出

党的二十大报告提出全面发展协商民主的政策指向。在政策的长期关注和指导下，协商民主的基层发展展现出丰富的形式演绎和实践创新，也引发了学界的持续关注。受西方民主理论的长期影响，作为基层民主政治形态的协商同公共参与之间的衔接逻辑一直是研究的主流课题，学界较早便提出了运用协商民主理念吸纳公民参与的设想[1]，展现了协商在整合基层治理结构、权威和资源中的重要价值[2]，并从环境治理[3]、民生政策制定[4]与公共政策衔接[5]等不同层面论析了公民协商参与的可行性。一些学者还深入基层探究了协商参与效果的影响因素，并将其大致划分为主体[6]和制度[7]两个维度。

随着基层协商的广泛推行和丰富发展，协商在基层治理中的功能与定位也在逐步深化；学界逐渐意识到，发展基层协商不仅需要增强公共参与，同时也必须注重长期的地方治理经验[8]，以促使协商民主与公共治理不断融合。由此，以协商为方法的治理机制研究开始成为一种研究趋势[9]：从提出将西方协商理论与我国公共政策实践衔接的设想[10]，到立足我国公共政策议程的现实问题细化协商理念对于优化公共政策的可行路径[11]，再到基于实证案例深入讨论协商在公共政策执行过程中的具体类型[12]与内在特征[13]等，有关协商实践与政策执行过程的研究不断丰富。

综合已有研究可以看到，由于西方协商理论的影响，国内研究对于协商理念的应用方向和价值目标都不可避免地存在着理想化色彩，预设了引入协商理念便能以广泛的群众参与完善基层治理，这或多或少忽视了基层治理面对的本土现实以及引入协商理念的核心诉求。虽然当前有关研究趋势已出现转变，即逐步向基层协商如何有效促进公共治理的方向深入，但成果仍较为有限。对于基层协商的公共政策研究尽管从方向上形成了一定的本土认知，但不少研究目前仅将协商民主视作政策执行过程的中介机制，反而忽视了我国基层协商的治理价值。

具体到基层乡村场域，其公共政策协商研究进展尤显乏力，相关研究一方面大多集中于探讨协商民主作为制度形式在项目制进村过程中实现村民赋权[14]、认知嵌入[15]、合法性提升[16]等方面的积极作用，另一方面则较为关注村民在公共政策协商中的议事能力[17]、代表能力[18]等如何适应的技术问题，而对于协商如何作为行为策略在公共政策进村中发挥作用这一重要问题则仅对协商议题的完善策略进行了描述性分析[19]，成果较为有限，但也展现出深挖本土协商治理经验的研究价值与空间，即在应然的协商治理逻辑[20]下继续探究乡村协商实践何以促成治理有效的实然进路。结合中央在《乡村建设行动实施方案》中将共谋、共建、共管、共评、共享的共同缔造活动纳入乡村参与机制的政策要求，本文通过分析比较多个村庄的公共政策协商案例，借用“共同缔造”的政策表述，从具体实践中观察协商治理的重要价值；尤其围绕协商治理机制何以实现从参与共谋到行动共建的内在衔接与有效过渡这一问题意识具体展开，集中探讨协商治理由共谋促成共建的基础逻辑以及共谋有效促成共建的协商治理机制，以此阐释乡村协商治理这一中国式现代化的政治发展面向。

二协商的共谋共建：基于乡村公共政策协商的多案例呈现

本文选取的三个乡村公共政策协商案例，既包含调研走访的文本资料收集，也涵盖实地驻村期间对公共政策进村历程的经验观察。从区域分布看，案例3所在省份是“共同缔造”活动主要推广地，因而对于共同缔造政策落实更具规划性；而案例1和案例2则来自其他省份，尽管并未完全依照共同缔造要求细化落实，但与其在凝聚共识、动员群众方面[21]具备经验的一致性，体现着共同缔造的地方性经验表达。

从三个案例的协商过程看，无论是落实低保政策的制度建设，还是农田水利设施、美丽村湾等基础设施建设，一方面为提升村民的积极性和主动性，案例均通过组织开展协商议事的方式动员村民就公共政策的具体实施共同谋划、达成共识；另一方面，在公共政策的实施过程中，案例均通过引导村民广泛加入，以行动共建形式生动践行了多元参与的治理理念。结合本研究的问题意识，对三个案例的描述将主要围绕参与共谋和行动共建这两个环节具体展开。这里必须指出的是，本文对协商行为的认定并非仅局限于正式协商过程，而是将村庄场域内围绕特定协商主题的公共理性讨论均纳入协商行为的考察范畴[22]。

具体而言，案例1是围绕乡村低保的纳保评议制度推动组织协商与评议监督的。在全县推广低保票决制度的背景下，H村依托县、乡两级政府的工作指导，由村干部组织相关村民开展低保民主评议活动。村干部须按照县政府出台的“十步流程”统一操作。在协商共谋环节，其举措表现为村干部会依据农户申请开展入户调查，在村“两委”内部评议后拟定出一份低保农户名单，名单根据指标分配情况确认差额评议或等额评议。随后，在村干部组织下，邀请驻村工作队或县镇包村干部、村“两委”等村内干部，以及熟悉有关农户情况的党员、村民代表和村民等召开民主评议会（其中村民参与人数不得低于总人数的三分之二），对名单上的每位农户展开逐个评议并投票表决，共同商定H村的低保名单，让参与的村民为低保票决制度的有效实施共同出谋划策，凝聚集体共识。在行动共建环节即低保制度的实施阶段，尽管以行政监管方式为主，但同样还要通过村民参与共建确保低保评议制度的有效实施。村干部采取“一年一评议、两年一票决”的监督方案，召开评议会组织相关村民一方面对已纳保农户开展评议，另一方面对未纳保但符合条件的村民作灵活增补，将村民的具体发言记录留档作为评议记录，强化村民参与民主评议的责任意识。该项制度获得了H村村民的较大认同和广泛参与，取得良好效果。

相较于案例1促进低保制度实施的协商议题，案例2和案例3的公共政策协商内容均为村庄基础设施改造，二者在参与共谋和行动共建环节的实施过程较为相似，属于围绕基础设施项目进村的协商与实施，但也根据当地实际各有不同。在参与共谋环节，案例2由村干部召开村民代表大会讨论农田水利设施是否建设、如何建设的问题；在通过实施计划后，推选了以村干部、乡贤能人为成员的项目理事会，负责项目的建设实施。案例3则是在村和村民小组两级进行了协商讨论，其中村级协商召集村民代表和各小组长商议确定了美丽村湾改造的具体村湾和实施方案，村民小组的协商则是召集小组的全体村民或户代表讨论改造方案和细节；在全体通过后，由村民小组长负责推动方案实施。在行动共建环节，尽管两个案例在组织村民的方式上略有差异，但在运用协商方法促进行动共建方面却较为相似。案例2基于项目理事会成立了4个自建小组，对于村民无法自建的依法招标建设，对可以自建的按照农田改造谁受益、谁负责的原则组织村民开展自建；自建的方案或是在村民代表会议上协商确认，或是在方案执行过程中与村民进行一次或多次的沟通协调，直至双方达成共识。案例3的村湾改造由于涉及全体农户，因此由村民小组长带领湾组内的党员、村民代表以及家族头人等按照建设方案对全湾农户进行责任分配，当村民对所分配事务存在异议或问题时，小组长和党员、家族头人等便会上门沟通，直至达成一致的行动方案。

综上，三个乡村公共政策协商案例尽管在具体议题、参与主体、协商形式上各有差异，但共性层面均存在环节上的相似性，即从参与共谋到行动共建的过程发展；同时，协商议事这一要素也并非完全停留在参与共谋环节当中，而是或多或少地交织于行动共建环节（见表1）。

▼表1 乡村公共政策协商的多案例呈现

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三共谋何以共建：从赋权到定责的转化逻辑

从理论上看，权责关系尽管客观上是内在统一的，但由于我国公共政策的推动大多源于自上而下的总体规划[23]，这使得在政策进村时如何调动村民参与成为首要问题，而赋权参与机制更成为学界关注的热点[24]。此趋势某种程度上可能导致学者们暂时性地忽视了公共政策进村在赋权后必然同步落实的责任划定过程。而共谋何以共建要回答的问题便是如何认识从赋权到定责的内在过程，完整呈现公共政策协商中的权责关系互动。基于调研搜集的三个乡村案例，可以总体呈现出从公共政策进村的参与共谋赋权村民到协商定责促进行动共建的过程，进而从理论层面提出共谋向共建的转化逻辑。要说明的是，这里的转化（transforming/translating）一词借鉴于帕金森（J.Parkinson）的协商理论，意为描述协商的话语实体变为公共政策行动的内在过程[25]。尽管中西方协商实践的具体过程有本质差异，但将转化一词用于探讨本文公共政策协商的权责互动过程仍较为贴切。

（一）以协商赋权群众：公共政策进村的共谋举措

通过协商对话赋权群众参与决策以提升公共政策的科学性和民主性，在世界范围内的协商实践中已形成较为成熟的经验；赋权过程并不代表公共机构权力的弱化，而是一种让权力在政府部门和社区居民间更加平衡的分配方式[26]。这一过程投射于我国的乡村协商赋权实践，可以理解为通过协商的赋权参与促进政府公共政策的有效落地，从而在国家中长期发展战略和村民近期的多元发展诉求之间达成一定的平衡。因此，当公共政策试图“进村”时，以协商为主要形态的参与共谋环节必不可少。上述三个案例均以协商方式动员群众参与共谋以促进公共政策的共识达成。三者的区别一方面在于群众的参与范围，这很大程度上受协商主体的利益关联度影响：案例1中低保票决协商中的参与群众被要求均要与票决对象存在特定关联，且不少于总参与人数的三分之二；案例2中由于农田水利建设涉及全村范围，因此召开了村民代表大会协商讨论；案例3中美丽村湾建设主要涉及一个特定村民小组，因此除召开村级会议协商外，还在小组召开了议事会协商讨论。另一方面的区别则体现在三个案例的参与共谋方式有所不同。案例1主要以正式协商为主，案例2和案例3则兼具正式协商和非正式入户走访。这一区别受到协商议题属性的影响[27]：案例1的低保票决偏重客观性问题，因此共谋方式更注重科学化和公开化；案例2和案例3的农田水利建设和美丽村湾改造偏重社会性问题，共谋方式则更偏重社会化。最终，通过协商讨论，三个案例均有效达成共识，案例1通过协商票决确定了低保人选，案例2的农田水利设施改造计划顺利通过，案例3的美丽村湾建设也得到村湾两级村民的支持。由此，三个案例均形成了从赋权参与到凝聚共识的协商赋权过程。

（二）赋权向定责转化：公共政策落地的共建进路

值得注意的是，三个案例的协商实践并非仅包含赋权群众决策共谋，相应的共建主体责任也在协商过程中加以划定，但责任划定的行动共建逻辑却有所差异。案例1是在明确了村走访、乡对比、县监管的行政责任基础上阶段性召开民主评议会动员群众监督举报，主体责任仍在基层政府和村委会，前者负责行政监管，后者则负责日常走访监督。案例2是在村民代表大会期间成立村民理事会这一执行组织作为责任主体，组织人员由村干部、乡贤能人等村庄精英组成，按照谁受益、谁负责的原则，在达成集体共识基础上上门走访具体农户，动员其以筹工筹劳方式参与到农田改造的实施过程中。案例3的美丽村湾改造没有成立专门的执行组织，而是在村干部组织下，由村民小组长带领党员和家族头人号召村民参与，基本按照就近分配的原则引导农户主动配合临近的房屋和道路改造且主动参与自家房屋和庭院改造。在此过程中，全湾群众均明确了各自的责任，以集体行动方式完成了村湾改造。不同的行动共建逻辑影响之下，三个案例开展责任分配推动政策实施的具体协商方式也各有不同。案例1的定责方式包括行政监管和村民评议，均在正式协商中加以确认；案例2和案例3的定责方式既包含在正式协商中达成行动共识，还包括村干部、党员等协商组织者以非正式的入户走访方式与具体农户达成行动共识，由此也反映出乡村协商定责方式的灵活性和多样性特征。

综上，上述三种不同的责任划定形式均使公共政策得以顺利落地。在这一过程中，正是不间断的协商使赋权成功转化到定责，亦即实现了公共政策从参与共谋向行动共建的有序过渡（见表2）。

▼表2 乡村公共政策协商案例中共谋与共建的要点呈现

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（三）权责的转化逻辑：从话语到行动的共识衔接

上述三个案例的乡村公共政策实施均以协商形式实现了对相关主体赋权到定责的转化过程，具体表现为在参与共谋环节一方面赋权群众协商参与凝聚话语共识，另一方面以正式或非正式协商沟通确认主体行动责任，由此完成了向行动共建环节的有序过渡（见图1）。

▲图1 参与共谋到行动共建的权责转化逻辑

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从案例中的协商定责过程来看，协商过程中权责转化的关键在于村干部在议事会场或走访村民期间与其达成的话语共识是否真正落实为具体行动：当村干部与村民由话语共识形成的责任划定如约落实为相应行动，便表明协商的赋权过程实现了向定责过程的有效转化，亦即权责转化完成了基于共识的有效衔接。行动理论认为，行动同样可以被理解为如同语言一样的象征性表达，成为行动者的态度、意愿的信息载体[28]，甚至沉默的语言和行动也可以被理解为一种信息或公共理性的传递方式[29]。上述案例呈现出的协商实践，表明协商并非仅停留于协商主体间的话语沟通，同样可以体现在行动的互动过程。可见协商不仅能够达成基于对话意义上的话语共识，还能够基于话语逻辑达成身体层面的行动共识。这一基于我国乡村协商实践形成的理论认知，是对西方以哈贝马斯为主要源流的协商理论的经验超越：西方主流协商理论仅以话语实体作为识别公共理性的唯一载体，而立足我国乡村协商实践发现，行动的象征性表达同样可以传递出公共理性的信息符号，即当行动者接受了行动共识并付诸实施，便代表了行动者对于行动共识的理性选择。总之，以协商方式促成的权责关系转化为参与共谋到行动共建的治理实现奠定了从话语到行动的基础逻辑，正是基于协商过程中权责关系的有效转化才使案例中的公共政策均得以从方案规划逐步落地实施。与此同时，也应看到上述案例中呈现出的多次协商现象，其反映了村干部在面对协商过程中权责转化失效时的应对举措，这也为进一步解释共谋如何促成共建的协商治理机制提供了实证依据。

四共谋促成共建：议行协同延续机制下权责与议行的联动

围绕上述乡村公共政策协商的三个案例，基于协商实践中的权责转化，能够归纳出从参与共谋到行动共建的基础逻辑，即以协商的赋权与定责过程促成话语共识与行动共识的内在衔接。然而，在协商治理机制如何从共谋促成共建这一问题上，还需结合案例的实践经验加以阐释。继续分析三个案例的协商治理过程发现，参与共谋之所以能促成行动共建，与我国国家结构形式延伸至基层的体制特征及其实践经验密切相关，可借用我国的“议行合一”体制将案例中的机制特征概述为“议行协同”；以其为切入点，观察共谋何以促成共建的协商治理机制的内在机理。

（一）议行协同关系：村干部协商行为经验归纳

要理解“议行协同”，需要先理解“议行合一”的概念。“议行合一”体制主要是指按照“议行合一”原则设置的一整套国家权力机构和行政机构，能够保证立法机构通过的法令、法规、决定、规定得到及时、有效的执行[30]。党的集中统一领导是“议行合一”体制得以良性运转的根本保证，也使得党领导下的人民代表大会制度得以自上而下地由中央贯彻到基层。对乡村而言，虽然由于村委会以自治组织而非行政组织的身份存在，使得“议行合一”概念并不能直接适用于描述乡村政治实践；但村委会的行政化色彩以及村干部的兼顾自治与行政的双重属性又使“议行关系”在乡村协商治理中得以延伸。

从村干部的身份特征看，其既是村级自治组织的负责人，是组织开展村民自治活动的合法主体；同时又必须考虑到村委会作为党和国家政权组织在村级的延伸，在科层结构的组织逻辑影响下必然有着行政性的制度惯性[31]。因此，村干部带有自治与行政的双重行为逻辑，组织开展协商议事不仅要通过协商赋权扩大村民参与、谋划集体共识，更要在达成共识的基础上形成可以推动共识落地的行动共建方案，并落实行动的具体责任人。由此，结合前述协商案例，可以将“议”对应于参与共谋环节，体现着村干部组织民主自治的行为逻辑；“行”则对应于行动共建环节，突显村干部落实协商方案的行政惯习。在三个协商案例中，村干部均作为协商的组织者，既通过民主赋权村民参与村庄公共事务，又通过协商对话明确不同主体的具体责任，以权责转化实现了参与共谋的“议”与行动共建的“行”在协商治理中的内在协同，确保协商形成的公共政策方案能够逐步落实。

据此，由村干部行为逻辑的双重性所开展的公共政策协商实践与“议行合一”体制的内涵和实现形式便产生了相似性：较之国家层面基于立法机构与行政机构的相辅相成，乡村场域下的“议”与“行”之间则依靠协商治理实现协同运转，推动公共政策从话语共识到行动共识的有效衔接，为“议”与“行”之间延伸出内在的协同关系。这种经验特征也显著区别于西方社区协商民主实践中议事环节与行动/执行环节的分离——由协商创造共识方案后再另行通过社区行政人员进行资源购买或引入第三方组织落实方案[32]，而是在村级自治组织“全权性”的前提下实现协商议事环节与行动/执行环节有序协同与过渡，以人民发展观为指向将协商赋权对象视作共同责任的共建主体，实现乡村建设的共治与共享[33]。

（二）正式与非正式协商的双重策略：议行协同的延续机制

综上所述，参与共谋促成行动共建的基础逻辑表现为协商之下的权责转化过程，而基于村干部行为的外化经验则可以描述为协商的议行协同。在乡村协商治理中，权责转化与议行协同之间的联动过程可以很好地阐释参与共谋如何促成行动共建这一治理经验，可称其为议行协同的延续机制。

从案例经验可知，议行协同不是“一次性”的，而是具有延续性特征。在案例1中，确认低保户并非一次协商票决便能评定实施，村干部每年还需再次召集相关村民参与年度评议，实现县级政府所要求的动态管理目标；案例2和案例3的农田水利设施建设和美丽村湾建设过程中，每当村民对当前的权责分配存在不满，村干部或相应组织便会再次与其对话协商。如案例3中，村民L原本在湾组会上支持美丽村湾建设改造，并帮助施工队开展了部分基础作业；但随着改造涉及其自家土地，L便以自己未从中获得足够赔偿而不愿继续支持。对此，村民小组长和村湾的家族头人便上门与L再次协商，双方在达成共识后，再次明确村民L的改造和监督责任，使村民L家附近的土地得以顺利开发。

由此可见，议行协同的延续机制完整描述了权责与议行的联动过程：既通过权责转化促进了议行关系的内在延续，又在议行关系互动发展中促进治理目标的达成。这一内在机理是理解参与共谋促成行动共建的关键进路，反映了基层协商治理何以有效的乡村探索。当协商层面的话语共识向行动共识的衔接随着责任主体行动的开展出现潜在性或现实性问题时，村干部或方案的执行主体便再次通过协商共谋方式与村民开展对话，以促成话语共识并明确其行动责任。这不仅确保了整个村庄公共政策的实施过程不会因个别矛盾纠纷而陷入停滞，而且能够针对个别问题灵活开展协商对话，在整体效率不受影响的同时兼顾个体村民的具体利益，并根据现实不断延续议行协同机制，直至行动共建的最终完成（见图2）。

▲图2 议行协同的延续机制下权责与议行匹配过程

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对这一机制的理解，仍需结合村干部兼顾自治与行政的行为逻辑。尽管协商是一种可以划归为村民自治的民主制度或方式，但实际上，协商不仅适用于协商民主制度化语境下从民主协商到民主决策这种较为正式的村民集体议事环节，同时也适用于调解个别村民矛盾纠纷、开展群众工作的乡村治理实践。从具体现实来看，后者源自村干部长期以来的群众工作经验积累，有着丰富的形式与方法；尽管其不具备协商的正规场所、程序，但却是达成话语共识、明晰主体责任、动员村民积极行动的重要手段。这一非正式协商治理形态能够有效应对和衔接来自上级行政体制的政策压力和资源下沉，与正式的民主协商制度共同构成村干部开展协商治理的行为策略。由于村干部的矛盾调解方法多数属于“民间土方”，和中央层面提出的制度化、程序化、规范化的协商民主制度之间存在着较大张力，因而一直以来难以规范，而是更多被自治、法治、德治等概念加以概括，反而遮蔽了协商实践在乡村社会的内生发展。

随着乡村再国家化进程的持续，从乡土实践中挖掘出的具有本土协商价值的有效经验为协商的乡村实践赋予了新的价值和使命：当政策上提出由共谋实现共建、以共识促进有效集体行动的治理要求时，我国乡村的协商实践便也超越了西方民主理论家们紧紧围绕参与、赋权、审慎、表达等概念的异域经验，回归了乡土中的既有经验逻辑。村干部在正式协商与非正式协商的双重策略下，基于权责转化的基础逻辑实现议行协同联结参与共谋与行动共建，并通过议行协同的延续机制找寻从话语共识到行动共识的契合点，在权责与议行关系的联动下使参与共谋有效促成行动共建，从而提升了治理效能。总之，议行协同的延续机制源自我国乡村长期治理经验的内在延续与党和国家推行基层协商制度化建设的有机结合，是乡村协商实践的宝贵经验，在显著区别于西方协商定义的理念下实现了以治理现代化为导向的乡村协商民主的自我成长和自我发展。

五共谋为何共建：协商治理的共建共治共享进路

除实证性的经验阐释外，参与共谋何以实现行动共建还需从乡村协商实践的规范层面探讨其背后的价值基础，回答共谋为何共建这一关键问题。本文认为，共谋为何共建源自共建共治共享的社会发展要求，其理念内涵包括了实体上的共同建设、行动上的共同治理以及成果的共同享有，这既是对我国社会公共治理趋向中国式现代化发展的总体要求[34]，也蕴含着中国式现代化赋予协商治理的制度使命，可从历时性和共时性两方面具体阐释。

从社会治理的历时性发展看，以共谋促共建展现了党的领导以共建共治共享理念作为引领社会发展的时代性特征。历史地看，协商民主可被视作中国共产党众多群众工作经验中的一种具体形式，并随着改革开放后社会存在方式的重大转型而逐渐在社会领域广泛发展[35]，成为党开展社会治理的重要方式。在当前中国式现代化的发展进程中，党的领导更加需要团结一切可以团结的力量，充分调动社会中的积极因素共同参与社会治理进程，共建共治共享因而成为健全社会治理制度的关键命题。以共谋促共建，正是凝聚发展共识、促进共同行动的重要方法，是协商治理在党的领导下的继续发展。正如习近平总书记所说：“中国这么大，不同人会有不同诉求，对同一件事也会有不同看法，这很正常，要通过沟通协商凝聚共识。14亿多中国人心往一处想、劲往一处使，同舟共济、众志成城，就没有干不成的事、迈不过的坎。”[36]具体到乡村社会，共谋促共建的乡村协商治理正是反映党以共建共治共享理念促进乡村社会发展变革的典型写照，是推动乡村社会从传统走向现代的重要探索。可见，以共谋促共建的协商治理在中国式现代化进程中被赋予了凝聚社会共识、促进共同参与的制度使命，为共建共治共享的社会治理制度奠定了同向同行的社会基础。

从社会治理的共时性比较看，以共谋促共建蕴含着共建共治共享的人民主体性特征，显著区别于西方国家的私有制度逻辑。在以英美为代表的主要资本主义国家，其治理经验可主要概括为公私部门合作开展社会治理，推动公共服务或公共空间建设，形成了私有公共空间建设（Privately Owned Public Space）、授权区（Empowerment Zone）等多种治理模式或公共部门服务的私有化改革运动。在此逻辑下，私营部门的引入确实有助于提升社会公共服务活力，然而其中无法回避的事实是：私营部门必然要以盈利为目的，看似有效运转的公共服务或公共空间也必然要以居民买单而告终，社会领域的公共治理最后只能被狭隘地局限于消费主义选择[37]，所谓的服务共享也不过是增加少数人收益的工具，居民的社会治理责任在无形之中增加了不应属于他们承担的部分，给所谓的“自由选择”添上了潜藏的负重。与之相对，我国的社会治理始终将人民主体性作为关键原则，人民群众是社会治理价值创造的实践主体和价值评判的权利主体，也必然是价值成果的享有主体[38]；因此，共建共治共享的社会治理制度必然要求人民群众广泛参与社会治理，以责任共担换取成果共享，这也更加深刻地回答了共谋为何共建的本质内涵：以协商共谋引导人民群众责任共担、行动共建。由此可见，共谋促共建的乡村协商治理正是培育村民理解责任共担、行动共建的方式方法，以乡村社会治理方式的深刻变革实质阐释中国式现代化的独特价值。因此，在中国式现代化进程中，协商治理被赋予着融通共建共治共享的制度使命，探索走出的是具有中国化意涵的协商实践道路。

六结语

习近平指出，协商民主是中国共产党的群众路线在政治领域的重要体现[39]，这定性了我国的协商实践与发展。与此同时也应看到，由于西方民主理论家长期大量的理论建构以及对民主话语权的占据，如何推动协商民主这一兼具中西理论关怀的学术概念在微观的城乡社区场域超越西方理论，形成具有中国式现代化意涵的协商理论范式仍是一大挑战。对此，本文基于公共政策乡村协商案例的实证观察，从协商治理这一更具基层实践特征的概念出发，在经验性描述和理论性阐释的过程中，形成了本研究的基本结论，以呈现协商治理在中国式现代化进程中的实践创造。

第一，共谋何以共建突显协商治理中赋权向定责转化的经验创造。对三个案例协商实践的分析比对可以看出，协商治理之下赋权向定责的转化正是共谋何以推动共建的具体化经验总结。这种基于正式或非正式协商过程的权责转化路径，突显了我国乡村社会从传统管理思维向现代治理理念过渡中的自我探索和自我发展，兼具了自上而下的规范化正式协商与源自群众工作经验的非正式协商的特点，以简约化、自主性的实践创造为乡村治理探索出了从共谋到共建的有效路径。

第二，共谋促成共建背后议行协同的延续机制体现了协商治理中自治与行政一体延续的机制整合。尽管协商治理中的权责转化逻辑回答了共谋何以共建，然而依然无法完全说明共谋如何有效促成共建，因为权责关系的转化也存在失效的可能。在进一步观察三个案例后，本文基于权责与议行联动的内在机理提出用议行协同的延续机制解释协商治理中共谋如何促成共建的问题。这一经验现象的理论逻辑突显着协商治理实践中自治与行政一体延续的机制整合特征，集中体现在村干部行为逻辑的双重属性及其协商策略，即既要引导村民协商共谋达成共识，也要在共识基础上协商共建方案并推动实施，从而与行政体制的政策压力和资源下沉有效衔接，确保公共政策的稳步实施。这种整合逻辑反映了当前基层场域中自治与行政关系的内在调适，为深入探讨基层协商治理与二者的互动关系开拓了更多空间。

第三，共谋为何共建源自协商治理融通于中国式现代化的共建共治共享价值基础。共谋的目标是健全共建共治共享的社会治理制度，这种制度要求区别于西方私有化的制度理念；在社会成员普遍共享发展成果的原则下，便需要社会成员共同参与凝聚共识，以共同建设将共识转化为发展成果，走以人民主体性为显著特征的共建共治共享道路。由此，我国的协商治理必须肩负起从共谋走向共建的制度使命，在价值上超越西方协商民主的理论设定，积极探索具有中国化意涵的协商实践进路。

注释：

[1]彭勃、杨志军：《参与和协商：地方治理现代化问题》，《上海行政学院学报》，2014年第3期。

[2]陶周颖、王瑜：《主体嵌入与功能融入：基层协商治理中党组织的行动逻辑分析——基于苏州市L社区“民生协商项目”的个案研究》，《学习论坛》，2022年第4期。

[3]汪若宇、徐建华：《环境治理中的协商式公众参与——基于文献案例的研究》，《公共管理评论》，2018年第2期。

[4]徐敏宁：《我国民生政策制定中公民参与协商模式探究》，《江苏行政学院学报》，2021年第2期。

[5]韩万渠、董欣欣：《协商参与嵌入政策体系：基层政策执行困境的破解路径》，《学习与实践》，2020年第2期。

[6]可参看岳经纶、刘璐：《协商民主与治理创新：珠三角公共服务政策的公众评议研究》，《华中师范大学学报》（人文社会科学版），2016年第6期；李亚、王欢：《协商式政策分析及其运作：以胡同停车管理为例》，《中国行政管理》，2017年第10期；董石桃：《基层协商民主中公民参与模式的理论模型与实践样态》，《探索》，2019年第4期；张大维、赵益晨：《乡村振兴中的协商能力、利益关联度与高质量协商》，《山东大学学报》（哲学社会科学版），2022年第5期。

[7]可参看杨威威、郭圣莉：《议事规则、民主协商与内生型社区建设发展——基于应用X项目的多案例研究》，《甘肃行政学院学报》，2021年第3期；邓大才：《如何让民主运转起来：农村产权改革中的参与和协商——以山东省和湖北省4村为研究对象》，《社会科学战线》，2021年第8期。

[8]魏来：《组合式执行与累加性创新：社区协商政策的实践逻辑》，《湖北民族大学学报》（哲学社会科学版），2021年第3期。

[9]张贤明：《民主治理与协商治理：基层治理现代化之道》，《行政论坛》，2023第1期。

[10]莫岳云、张鑫：《论公共政策执行协商》，《理论导刊》，2017年第1期。

[11]罗依平、汤资岚、刘思思：《协商民主视角下的地方政府公共政策议程优化研究》，《理论探讨》，2019年第5期。

[12]赵静：《执行协商的政策效果：基于政策裁量与反馈模型的解释》，《管理世界》，2022年第4期。

[13]李娉、杨宏山：《科学检验与多元协商：政策试验中的知识生产路径——基于Y市垃圾分类四项试点的比较分析》，《公共管理学报》，2022年第3期。

[14]李祖佩、杜姣：《分配型协商民主：“项目进村”中村级民主的实践逻辑及其解释》，《中国行政管理》，2018年第3期。

[15]张等文、郭雨佳：《乡村振兴进程中协商民主嵌入乡村治理的内在机理与路径选择》，《政治学研究》，2020年第2期。

[16]张锋：《乡村振兴背景下农村社区协商治理机制研究》，《上海行政学院学报》，2019年第6期。

[17]张大维、张航：《农民协商能力与农村社区协商系统质量关系研究——基于乡村建设行动中三个农村社区协商实验的比较》，《中州学刊》，2021年第11期。

[18]侣传振：《弹性代表：乡村协商民主的回应逻辑及形成机理——基于四个案例村的比较》，《广西大学学报》（哲学社会科学版），2023年第1期。

[19]郑永君：《农村基层协商治理何以可能——一个多案例的比较研究》，《西南民族大学学报》（人文社科版），2020年第5期。

[20]王岩、魏崇辉：《协商治理的中国逻辑》，《中国社会科学》，2016年第7期。

[21]黄凯斌：《共同缔造：中国共产党政治功能的实践表达》，《广西大学学报》（哲学社会科学版），2023年第1期。

[22]Mansbridge, Jane, Everyday talk in the deliberative system. In Stephen Macedo (ed.), Deliberative Politics: Essays on Democracy and Disagreement, Oxford: Oxford University Press, 1999: 212.

[23]舒耕德、安晓波、王欣仪：《政治指导理论：“顶层设计”时代中国政策过程研究的新视角》，《国外社会科学》，2019年第5期。

[24]毛安然：《赋权与认同：乡村振兴背景下乡村价值激活农民主体性的路径》，《华东理工大学学报》（社会科学版），2019年第2期。

[25]Parkinson, John, Conceptualising and mapping the deliberative society, Political Studies Association 60th anniversary conference, Edinburgh, 2010.

[26]Bailey, Nick, Understanding Community Empowerment in Urban Regeneration and Planning in England: Putting Policy and Practice in Context, Planning Practice &Research, 2010, 25(3): 317-332.

[27]李娉、杨宏山：《科学检验与多元协商：政策试验中的知识生产路径——基于Y市垃圾分类四项试点的比较分析》，《公共管理学报》，2022年第3期。

[28]陈曲：《关系性身体观：吉登斯生活政治学的理论基点》，《当代国外马克思主义评论》，2019年第2期.

[29]Rollo, Toby. Everyday deeds: Enactive protest, exit, and silence in deliberative systems, Political Theory, 2017, 45(5): 587-609.

[30]许耀桐：《“议行合一”的创立和发展》，《公共管理与政策评论》，2021年第4期。

[31]侯利文、文军：《科层为体、自治为用：居委会主动行政化的内生逻辑——以苏南地区宜街为例》，《社会学研究》，2022年第1期。

[32]Gastil, John, and Peter Levine, The deliberative democracy handbook: Strategies for effective civic engagement in the twenty-first century, New Jersey: Jossey-Bass, 2005: 228-236.

[33]江必新、王红霞：《论现代社会治理格局——共建共治共享的意蕴、基础与关键》，《法学杂志》，2019年第2期。

[34]江国华、刘文君：《习近平“共建共治共享”治理理念的理论释读》，《求索》，2018年第1期。

[35]林尚立：《协商民主对中国国家建设的价值》，《红旗文稿》，2015年第9期。

[36]习近平：《国家主席习近平发表二〇二三年新年贺词》，《人民日报》，2023年1月1日第1版。

[37]吴晓林：《社区里的国家：国家行为的转变与社会传统的底色——以英美国家的百年实践为例》，《政治学研究》，2022年第1期。

[38]徐田、付东东：《习近平新时代中国特色社会主义思想人民价值主体性及其辩证特质》，《内蒙古社会科学》，2020年第4期。

[39]习近平：《在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话》，《人民日报》，2014年9月22日第2版。

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基金项目

中央高校基本科研业务费资助（创新资助项目）“比较协商系统视阈下我国社区协商民主的体系化路径研究——基于中西社区的实证案例分析”（项目编号：2022CXZZ120）、2022年度湖北省社会科学基金一般项目“筑牢超大城市基层群众性自治组织基础研究”（项目编号：HBSK2022YB604）。

作者简介

赵益晨，华中师范大学中国农村研究院博士研究生。