乡村治理中的情境博弈、策略选择与利益协调——基于鄂西L县政府贫困治理的案例分析 | 基层善治
导 读
推进乡村治理现代化、实现乡村有效治理，既是乡村振兴的重要内容，也是国家治理总体战略的题中应有之义。乡村治理的过程涉及各利益相关者在特定情境博弈中的利益协调，以何种治理逻辑和策略性行动来应对不同的治理情境就成为乡村有效治理的重要抓手。多元主体之间的多重利益关系是乡村治理中利益协调的重心，因此，要以规制政府的自利性、企业的逐利性和村民的趋利性来实现乡村治理中“新公共性”的构建，推动形成乡村“善治”的良好氛围。
乡村治理中的情境博弈、策略选择与利益协调
——基于鄂西L县政府贫困治理的案例分析
作者：陈 波 鲁明媚
摘 要
在乡村治理中，话语情境的政策逆变、关系情境的利益寻租和常人情境的权宜取向往往导致地方政府的行动困境。困境的化解有赖于地方政府的策略选择，包括向上回应与制度创新的政策变通策略、资源配优与治权引导的利益共谋策略和柔性运作与程序规范的行为约束策略等。这一治理方式揭示了乡村社会中地方政府与各利益主体间的复杂关系，地方政府需要以“合法化”的话语规则、“合理化”的道义关系和“合情化”的常人理性来协调各主体间的利益冲突，以此实现乡村治理中的“治理有效”和“善治”目的。
关键词 ：乡村治理 情境化博弈 策略性选择 利益治理
党的十八大以来，随着治理现代化的推进，国家治理进入新时代。2021年4月，中共中央、国务院印发了《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，凸出了基层治理在国家治理中的重要性。党的二十大报告提出深入推进国家治理体系和治理能力现代化的未来目标；实现乡村有效治理、推进乡村治理现代化，既是乡村振兴的重要内容，也是国家治理总体战略的题中应有之义。新时代的乡村治理逻辑更加趋向微观化、综合化、精细化和精准化[1]，需要回归乡村治理的具体场域来审视政府的职责定位以及寻求化解各方主体间利益冲突的治理之道。实际上，地方政府在乡村治理的具体过程中同时受到自上而下和自下而上不同治理面向的利益博弈情境约束；因此，以何种策略来有效协调各利益主体间的关系，如何实现各主体“私利”与乡村有效治理“公利”的有效衔接，就成为地方政府在新时代实现乡村治理现代化的重要议题。
目前，学界从利益相关者视角对乡村治理展开的研究主要侧重于以下方面：一是政府自身利益的需求视角。如许源源认为乡村治理中政府存在违背“道德人”本性的事实，而体现出“经济人”的特性[2]；彭云、周飞舟认为在地方治理实践中，“实绩达标”“名义达标”“数字达标”等差异化达标“作为”体现了基层干部自身利益的行动逻辑[3]；李雪萍亦认为压力型体制下，为谋求生存发展空间，基层政府行为常常以自我利益而非公共利益为导向[4]。二是乡村治理中的“精英俘获”视角。如江立华认为基层实践中精英俘获表现为“被动俘获”和精英相互合作主动俘获项目资源 [5]；郑逸芳认为乡村精英对项目资金、项目信息等项目资源的俘获行为造成了治理的困境[6]；李雪楠认为乡村精英的逐利动机导致的机会倾向与前期生产积累共同决定了产业扶贫绩效[7]。三是乡村社会中多元主体间的利益关系视角。如陈秋红认为乡村治理过程中，县级政府、乡政府、村干部和村民等利益主体在利益主张和行动逻辑上具有多元性和复杂性，内在地表现出多重摩擦[8]；李冬慧指出了多元治理主体的“分利问题”，认为项目资源抵达乡村后激发了乡村社会以帮扶单位、村干部和乡村精英等为主体的从谋利出发建构的“分利秩序”，并形成利益网络[9]，等等。
上述相关研究反映出乡村治理中不同利益主体的利益需求特性和实践样态，但仍存在有待挖掘的空间：第一种视角的研究侧重于将压力型体制下乡村治理中的政府视为自利性的理性“经济人”，而对于乡村治理中地方政府是服务于自利性还是公益性，又或者同时满足这两种利益缺乏讨论；第二种视角的研究多是将乡村精英看作资源俘获者，而未能深入揭示其在乡村治理中究竟有何重要作用和影响力；第三种视角的研究强调多元主体间的利益关系更多的是利益争夺行为，而对乡村治理中如何协调利益相关主体间的利益关系以及构建利益共赢机制关注不足。
本文以L县政府的贫困治理行动为例，通过分析L县政府在乡村治理情境中所遭遇到的各种利益冲突以及协调相关主体之间利益关系的策略行动，进而深入挖掘政府在乡村治理中如何推进个体与公共利益相耦合及构建利益共同体等相关问题。本文的经验材料来源于笔者2019-2022年期间在鄂西E市L县的跟踪调研。L县位于E市的西南边陲地带，曾是E市的重点贫困县，最贫困时期贫困人口达到66％，贫困面非常大。选择该县作为乡村治理研究的典型案例，是因为该县在贫困治理中表现突出，具体而言，主要是创新了资金捆绑、土地流转、市场运作等乡村治理机制，创立了“扶贫项目民营业主负责制”，从而协调了政府、企业和村民之间的利益冲突，推动了乡村治理体系中多元主体的合作治理，达成了乡村治理中的“多方共赢”局面。
托马斯曾提出“情境定义”的概念，强调行动者的行为依赖于对情境的界定[10]。后来这一概念被中国学者用于博弈研究中，认为“情境建构”中存在利益博弈情境[11]。在此基础上，学者们提出情境建构是双方开展利益博弈的主要手段，具体包括制度/话语情境、关系情境、常人情境等[12]。L县政府在乡村治理中明显呈现出一种情境博弈的特性，具体而言，即在话语情境中与上级政府博弈，在关系情境中与当地企业博弈，在常人情境中与贫困村民博弈。不同主体的利益取向导致了地方政府在乡村治理中的行动困境。
（一）话语情境：治理实践中的政策逆变
任何政策执行都是在特定的时空情境中发生的，具体的情境约束着执行主体的相关决策并深刻影响着政策的执行情况[13]。在乡村治理中，地方政府的政策执行往往深受上级话语的规范性约束；在强约束的话语情境下，地方政府较少有自由裁量权。如是，当上级的政策决策不符合地方实际时，就容易导致实践中发生政策逆变，即由于政策在实际运作中的异化，导致了治理过程中按照政策规定的实践结果与政策设计初衷相背离，甚至转向政策制定目标的反面[14]。在L县的治理情境中，这种政策逆变具体表现为地方政府对下的消极治理和对上的被动应对。
“我们是七个贫困治理试点县之一，上级就让我们率先创新。后来，州各个部门都下来调研，我们根据州政府制定的方案做了第一次修改。再后来，省级政府和相关部门也下来调研，然后我们就根据省里的方案进行第二次修改。多次的修改使得老百姓和基层干部有些意见，原因是每次政策刚搞出一点成效就改了，把前面的也否定了。这使得我们不敢搞了，让其他的县先开展，然后等待省政府的政策成型了再才开展。”（与L县政府X主任访谈，2019年8月16日）在L县的贫困治理中，地方政府的工作因上级行政话语约束而使得治理效率受到影响，并且由于在话语情境博弈中的弱势话语权致使治理成绩被上下级否定。可见，强约束的话语情境影响到了L县政府乡村治理的整体利益，而较大的利益落差后果迫使政府不得不采取消极的治理行为。
“在易地搬迁中，按照人均25个平方计算，假设一家是父子二人，按照政策规定就只能修50个平方，50个平方怎么住嘞？农村还要考虑到农民实际生活，农民在家不光要养鸡养鸭养牲口，还要储存农产品。易地搬迁政策还规定，修新房同时要拆旧房。父子俩拆旧房，住进了新房。但是假如今后他们要结婚找媳妇怎么办？按照现在的政策修个50平方的房屋，无法应对未来的变化。”（与L县政府T主任访谈，2019年8月20日）实际上，L县政府意识到了上级政策在乡村治理实践中难以实现制度落地。但面对“压力型”的上级话语以及话语之下的考核机制，L县政府只能在保留政策合法性张力的同时最大程度发挥政策实效，以此避免高压问责和乡村治理风险。
（二）关系情境：市场合约中的利益寻租
从理论上来看，市场合约强调博弈主体之间的权利与义务，它代表了权利、义务双方基于严格的契约而结成的明确的法律关系，是约束契约主体的行为法则。然而，在乡村治理实践中，市场合约则演化为合同双方特定关系情境下的一种具体的人际关系，这种“情境性合约”是缺乏约束力的特殊性关系建构，其中的合约文本仅仅是一种表述性的约定[15]。这就导致在乡村社会人情关系情境下，地方政府的政策在乡村社会具体的实行过程中可能被扭曲，地方政府与当地企业在市场原则下签订的合同也可能被当地企业和村民们的熟人关系所消解。在L县的治理情境中，这种利益寻租主要表现为隐形关系下的资源索取和显性庇护下的利益套取。
“我们的老总以前是镇干部，所以跟政府的关系较好，政府对我们也没有硬性规定，现在累计帮扶1800多户，5000多人，并将其纳入结对帮扶对象，我们这样做是因为我们公司已经做大做强了。我们还是希望政府能够帮我们提高国内外知名度，在几个特大城市的广电上做宣传，扩大我们产品的销售市场，毕竟我们的产品也销售海外。”（与XN公司H经理访谈，2019年8月17日）产业帮扶是L县政府和当地企业在贫困治理中达成的合约共识，但合约实际上在隐性关系中并没有明确规定政企双方的权责关系。“没有硬性规定”表明了合约双方权利和义务的模糊性，为企业在隐性关系情境博弈中提供了更多的利益弹性空间，滋长了企业的资源索取心理，从长期来看不利于地方政府的整体治理决策。
“我们与企业签订合同，你带动了50户就给50万三年的无息贷款，而有些小企业完全是为了套取优惠政策。上有政策下有对策，防备措施是防备不完的，由于这些企业都是在当地，与当地的村民都是亲戚或者朋友关系，很有可能在我们调查的时候为他们说话，所以说这方面的困难是比较大的。”（在QL公司与X主任访谈，2019年8月18日）相比于隐性关系下的利益索取，乡村社会显性的人情关系情境博弈所衍生的庇护行为可能会助长部分企业对项目资源的利益套取。面对政府对合同条款的检查和督办，乡村社会中的人情关系则成为当地企业化解“危机”的重要因素。于是，在关系情境博弈中，具有一定自主性的当地企业在地方政府“容忍”的利益治理边界内，用各种方式实现利益最大化，既滋长了乡土社会中的不良社会风气，也增加了乡村常规治理中的治理成本，不利于乡村社会的秩序稳定。
（三）常人情境：社会生活中的权宜取向
社会生活中常人情境的基本运作逻辑是情理、日常道德和互利互惠的平衡原则，“平衡、相互给予、互惠、共存共荣”是其价值理念[16]。然而，在乡村治理过程中，社会生活中的个体并非始终遵守约定的平衡规则，而是根据具体情境和场景变化，依赖自身的“权宜性”来行动。常人博弈中行动者的利益权宜行为打破了整体性的平衡原则，衍生出“人人争当贫困户”的怪象，这成为地方政府在乡村治理中最大的行动困境之一。
“我们的基本生活还是能够满足的，不过到现在为止，家里还没建起房子。听说国家的易地搬迁帮忙修房子，之前好像说是村里一起征了地再一起修的，但是现在别人都搬进了新房子，我们还没着落。”（在BN村与S村民访谈，2019年8月19日）按照L县的贫困治理政策和实际情况，S村民只能实行危房改造或就地翻修。其之所以提出易地搬迁，是想“打政策擦边球”，因为政府对危房改造的补助有限，需要村民支付部分费用，而易地搬迁是“交钥匙”工程，不需村民花钱。因此，“我也很贫困”的情境建构便成为一些个体的行动权宜。
当行动者的权宜行为过度趋利时，就演变为一种非理性的“刁民”行径。利益至上是“刁民”奉行的趋利原则，“讲歪理”是其权宜行为的基本表现。尤其是当村民认为其贫困身份与实际利益享有不匹配时，便易引发其心中的“怨气”。“这些被脱贫的老百姓就会想，去年将其纳入贫困名单，然后什么政策优惠也没享受到，今年去他家给他一算账就脱贫了，那么既然不贫困政府把我纳入贫困名单干什么。这就在老百姓当中产生了一些怨气。”（与L县政府T主任访谈，2019年8月20日）如此，“贫困身份所带来的政策优惠”就成为贫困村民的行动权宜。一旦当前政策未能满足其意愿，贫困身份象征立即就成为村民向L县政府“利益要挟”的筹码。
三变通、共谋与约束：乡村治理中的策略性选择
在行政考核压力下，地方政府需要采取多样化的策略协调与各利益主体之间的关系，以此来化解乡村治理情境中的行动困境。“在资源匮乏和高指标、多任务的双重压力下，策略主义的运作逻辑应运而生”[17]。在具体的乡村治理活动中，L县政府着眼于“治理有效”的整体利益目标，以政策变通、利益共谋和行为约束等实用“策略主义”运作方式，力图“摆平”话语情境、关系情境和常人情境中的利益冲突问题。
（一）向上回应与制度创新：话语情境下的政策变通
话语情境下政策的刚性执行会导致地方政府治理压力增大，为此，地方政府往往通过“变通”的策略来化解自身的利益困局和乡村治理困境。“政策变通的积极意义在于政策执行可以因人因时因事因地制宜，体现了原则性和灵活性的结合。”[18]就此而言，合理限度的变通正是政策执行“渐进调适”的外在表现[19]。
积极向上回应是L县政府降低治理风险的变通策略。于L县政府而言，将贫困治理中的实地困难与乡村治理的现实需求顺利向上传递，能够有效减少政策刚性执行的阻力和规避部分治理风险，为自身争取更多的回旋治理空间。“关于异地搬迁，省里的政策是不能因建房欠债出现新的贫困户。但我们觉得这要根据我们县的实际情况，我们为此事还给省里写报告，认为老百姓要致富，要搞产业，假设他欠债了他要想办法，要奋斗。在农村，很多不是贫困的家庭修房子，也会欠债，借钱把房子修好后，这些人就外出打工或在家搞产业来还债，这样房子也修好了，也实现了致富的动力。”（与L县人大Z主席访谈，2022年7月22日）
对上级政策的部分制度创新也是L县政府政策变通的表现。政策执行需要一定弹性，这不是说政策应该模糊不清，而是指政策应该根据环境变化做相应的调整[20]。在上级政策刚刚下达时，L县政府并没有刚性地去执行政策，而是等上级政策稳定后，结合L县的乡村治理环境，对不符合乡村社会实际的政策进行了部分制度调适。“省里的政策出台后，我们根据省里的政策精神又进行了新的创新，即在修建房屋过程中预留地基给老百姓。比如这家3口人，就先修75个平方，我们政府给老百姓预留下今后的扩建地基，等到今后富裕了，有能力的时候还能够扩建，这样就比较符合农村的实际情况。”（与L县人大Z主席访谈，2022年7月22日）这种政策变通具备了实际的可行性，既没有违背上级的话语精神，又解决了乡村治理的实际困难。这种制度创新也反驳了李普斯基(Lipsky)的观点：底层官员的自主性和自由裁量行为往往服务自身利益而非公益[21]。总而言之，政策变通不是对政策目标的背离，而是为了政策更加具有可行性[22]。
（二）资源配优与治权引导：关系情境中的利益共谋
利益共谋并非完全是阻碍乡村有效治理的消极因素，反而以非正式的形式与国家的正式治理形式形成互补[23]。在关系情境下，L县政府并没有完全采取以法治来规制关系的惩罚措施，而是积极拓展关系协调下市场合约中的有利因素，即以“互利”和“共赢”的利益共谋行为来推动当地企业在乡村治理中发挥积极作用。
项目资源分配下的资源配优策略直接推动了地方政府和当地企业的利益共谋行为。资源配优的实质逻辑是“扶强不扶弱”：即地方政府更青睐将资源倾注于具有一定实力带动更多贫困村民致富的大企业，而不是那些帮扶能力较弱，尤其是存在利益套取行为的中小企业。“对XN公司而言也不是为了这50万的无息贷款，我觉得政府资金需要重点倾斜到企业搞得好的地方的基础设施建设，哪个乡搞得好就支持哪个乡的基础设施上，哪个村搞得好就支持哪个村的基础设施。”（与XN公司F经理访谈，2022年7月17日）“我们的激励和奖补政策一定要惠及到那些真正在做事的企业。像XN公司这种将国家的资助政策用的十分灵活到位的企业，既能发展壮大企业，又能真正帮助村民，对于这种企业我们要进一步加大扶持力度。”（与L县人大X主任访谈，2022年7月17日）
乡村治理中的治权引导间接推动了地方政府和当地企业之间的利益共谋行为，并引导治权向乡村社会自治转变。乡村治权即基层政府组织的权力和资源运用能力，乡村治理中的治权引导就是尽可能将村民主体纳入乡村治理中，以动员和利用一切人力物力资源[24]。在关系情境下，当地方政府无法应对当地企业与村民间的“人情关系”行为时，就采取“治理中的治理”策略，通过引导有效的治权，让当地企业在帮扶中与村民们共同解决问题，从而以合作的方式达成有效治理。“我们企业牵头组织民间组织，成立了计划生育协会、山泉水协会、红白喜事协会等。当时发现老百姓中出现为水扯皮的现象。成立协会后，对水池进行管理，这样老百姓吃水才方便。还有就是有些老年人去世后，晚辈在外地打工，赶不回来，没有人料理，我们协会就会帮忙处理。”（与QL公司Q经理访谈，2022年7月18日）“在治理过程中，企业不仅帮钱，还解决社会上遗留下来的各种问题。我们（政府）也很支持这种做法，毕竟分担了部分责任，解决了村干部不能解决的问题。”（在ZM镇与L镇长访谈，2022年7月19日）如此，地方政府引导推动、当地企业牵头、村委会协调、村民具体承接，共同成立了各种协会组织，组建了乡村治理共同体来解决乡村治理的具体实际问题，并逐渐引导形成了“企业+村委会+村民”共治的乡村治理自治模式。这一策略一方面实现了有效的乡村治理，减少了政府治理成本；另一方面扩大了企业的影响力，也切实满足了村民的需求；可谓真正适应了双方的利益需要，达成了“共赢”局面。
（三）柔性运作与程序规范：常人情境内的行为约束
在常人情境内，行动者的权宜取向并非不可约束，因为常人情境同样讲究理性。常人情境内的理性首先是情理理性，即通过“讲情理”来使行动者达到“常识性的正义平衡感觉”[25]；当情理理性失效时，法理理性则成为常人情境中的规则之治。L县政府在乡村治理中，既采取权力的柔性运作来感召行动者，又采取严格的法理程序来规范“越界”的行动者。
权力的柔性运作是L县政府在乡村治理中的常用策略。它以调动情感因素、精神感召等来促成个体行为动机发生改变[26]。“以情动人”表明了L县政府对贫困村民的情感关怀，也成为内化主体行为的有效手段。“小L以前是个无业游民，他家有个瘫痪的母亲需要照顾，属于重点困难户。政府和我们公司时常关照他，在危房改造中，他修不起房子，只能人性化一点，政府补贴一些，我们公司赞助一些，也借给他一些；考虑到他没有工作，就把他叫到我们公司来工作。他也非常感恩，在公司里勤勤恳恳，现在家里基本生活不成问题，他也感觉生活有了奔头。”（与BG公司W经理访谈，2019年8月20日）
当政府的情理感召无法影响到“打擦边球”“刁民”行径的村民时，严格的程序型法治理性就成为L县政府在乡村治理中的规范策略。“以权治恶”——即严格按照法律和上级政策行事成为硬核手段。“在易地搬迁中，我们严格按照政策来，先是看是不是国土基本农田，还需要审核看是不是在规划建设范围之内，像森林保护区，是国家的红线，不能动。”（与L县X主任访谈，2019年8月20日）“对于那些不拆旧房的‘钉子户’，我们也严格落实省里边政策，易地搬迁的，就是要修新的拆旧的。为什么要拆旧的呢？就是防止有些人打着政策的幌子，赚政府的房子。你旧房子不能住了，政府给你修新的，旧的就要拆掉嘛！”（与L县X主任访谈，2019年8月20日）L县政府严格以国家和省里的扶贫搬迁政策规定对此类村民进行程序化规范。没有享受到易地搬迁政策而极力争取的村民需要按照程序来审核搬迁条件，享受到易地搬迁政策的村民则需按照程序进行修新拆旧。对于不按政策规定行动的村民，L县政府制定了“先来后到”策略，将易地搬迁村民的政策执行情况与新房抽签及入住紧密挂钩，按照执行情况确立抽签排号和入住顺序；由于担心好的楼层被抽走或要等到下一批安置房修好后才能入住，村民的配合度大大提高。这些制度约束式的程序规范策略有效地整治了村民的权宜性投机行为，实现了政府治理目标和村民实际利益的统一。
四
利益治理：乡村治理中的利益协调与秩序建构
马克思认为，“人们为之奋斗的一切，都同他们的利益有关”[27]；这就表示，“利益是人类一切行动的起点，也是一切行动的归宿”[28]。L县政府在乡村治理情境中的策略行为，揭示了地方政府与多元主体之间的多重利益关系，并进一步透视了“公”“私”利益协调下的“利益治理”逻辑，即地方政府通过援引资源、采取策略等方式来规范各利益主体的过度逐利行为，同时围绕各利益主体之间的利益契合点和利益纽带建立相互合作、互惠互利的利益关系；通过私利的规制和公利的再生产，进而在乡村社会建构稳定的治理局面。
（一）乡村治理中地方政府与各主体之间的利益关系
新中国成立70多年的乡村治理变迁历程实现了乡村治理主体由单一到多元的转变[29]。新时代在乡村治理格局中，要充分考虑各相关利益主体的需求，让各个利益主体都能共享治理红利[30]。现实当中，乡村社会中的不同利益主体有着不同的利益诉求与行动逻辑，地方政府的政策执行实践在乡村社会也面貌多样。因此，从根本上厘清各利益主体的利益诉求以及各利益相关主体间的关系，方能在实践中更好地进行利益协调，促使各主体形成统一行动，达成有效的乡村治理。
1.强约束下不对等的行政指导关系
在话语情境下，地方政府的治理行为会受到上级行政意志的强力约束。压力型体制和上下级关系导致地方政府在乡村治理中处于被动地位；在话语不对等的行政指导关系下，当上级政府的政策与地方实践相冲突时，地方政府在问责机制下无法规避其所带来的乡村治理成本。从深层次看，不对等的行政指导关系所带来的负面效果压制了地方政府在乡村治理中的自利性诉求。当乡村治理效果和地方政府自身利益都与上级政策背道而驰时，会激起地方政府自我利益诉求的保护行为，具体表现为：一是地方官员自利行为，即地方官员在利用公共资源的过程中，基于自身利益最大化的考量，首先满足自身政绩的增进、仕途升迁的空间、个人价值的实现等利益诉求，其经济利益、政治利益偏好取代了乡村贫困群体的真实利益诉求；二是政府部门自利行为，“政治锦标赛”竞争逻辑影响下政府部门的自利性诉求会导致行为偏差，即地方政府在贫困治理中偏向于争取“收益快、见效快”的项目，比如产业扶贫、易地扶贫搬迁等项目因能快速实现政府的绩效考核而成为选择偏好，而对教育、医疗、文化、卫生等领域的关注及投入偏少，从长远来看不利于乡村整体治理成效的实现。
2.基于双方需求的利益互惠关系
在关系情境中，产业经济成为乡村治理中满足地方政府和当地企业双方利益需求的市场合约渠道，政府通过与当地企业达成利益平衡进而奠定双方利益互惠的关系。产业经济的良好发展，于地方政府而言，一是可以快速实现致富成效，二是有助于提升地方经济效益，三是能够满足官员政绩需求；于当地企业而言，一是可以享受良好的融资贷款环境并获得政府的各种补贴优惠政策扶持，二是随着各种相关资源（公共基础设施建设、销售渠道开拓、技术推广与培训等）的倾斜可以得到更多项目的经营权和发展的决策权，三是在扶持性经营环境下取得高额利润回报，四是提升企业知名度进而塑造良好的企业形象。不过，地方政府和当地企业的博弈一旦突破了各自的需求边界，就会打破这种利益互惠关系。尤其是当企业未能获得足够资源或不愿回应地方政府提出的治理要求时，就可能产生过度逐利行为从而增加乡村治理的整体难度，主要表现为：一是关系协调下产生的市场合约容易促成当地企业在灰色利益空间下的资源索取行为，企业也会利用其在治理中的贡献度来变相提出不合理的利益诉求；二是乡村社会人情庇护关系可能滋生当地企业的利益套取行为，进而更加淡化乡村治理中的权责对等意识观念。
3.责任制下的动员帮扶关系
在常人情境内，出于公共利益的目的，实现共同富裕是地方政府在贫困治理中的主要职责。责任制下，政府官员与贫困村民之间形成了帮扶与被帮扶的关系。对于政府官员而言，这种帮扶是在激励机制和约束机制的双重作用下实施的。一方面，这种帮扶关系能够快速取得治理成绩，上级政府资源和政策的倾斜以及官员升迁的重要依据是其背后的激励机制；另一方面，上级政府的问责制、纪律上的相关处罚措施以及工作与扶贫绩效相挂钩成为具体的约束机制。对于贫困村民而言，当其意识到被帮扶的身份所带来的利益时，便具有了趋利性的行为冲动，“贫困”的乡土性情境建构于是成为其论证自身谋求利益合法性和正当性的新规则[31]。乡土性“贫困情境建构”表现为：一是想方设法让自身的乡村生活场景与贫困情境相挂钩，以此享受优惠政策带来的利益好处；二是乡村社会的“懒汉”行径，即认为谋取利益是一种正当性行为，在谋取利益时必须要政府来买单；三是乡村社会中“弱者的武器”运用，即将贫困身份视为利益争夺的“武器”。
（二）乡村治理情境下的私利规制及公利的再生产
在“新公共性”话语中，新公共性的建构由传统的集体主义利益转向一种尊重并保障私人利益基础上的“活私开公”。这种新公共性致力于维持一种既能维护个体私人权益又能规范国家、市场、社会权力的公私平衡性[32]。从乡村治理中地方政府与各利益相关主体间的利益关系来看，地方政府在乡村社会中的利益治理行为充分体现了这种“新公共性”特性。一方面，地方政府致力于推动乡村社会的有效治理这一公共利益；另一方面，在乡村治理行动中又同时兼顾自身、企业和贫困村民的各自利益，通过推动各主体的“增利”来实现整体利益的增长。这就意味着地方政府在乡村治理中的策略性目标，正是通过规制政府的自利性、企业的逐利性和贫困村民的趋利性来实现乡村社会“有效治理”这一公利的再生产。
1.“合法化”的话语规则表达
“合法化”的话语规则表达是地方政府在乡村治理中确保良性运转进而实现治理目标的有效途径。话语规则的冲突不仅影响地方政府正当自利性的有效表达，而且还进一步导致了乡村治理内部关系的紊乱。如地方政府在乡村治理中与省级、市级话语相冲突时，可能形成乡村治理效果被否定、基层人员抵制等后果，需要以“合法化”的话语规则来破解这一困境。乡村治理中地方政府“合法化”的话语规则表达路径有：一是增强上下级政府间的沟通联动。一方面，运用国家正式话语规则引导下的向上回应性策略，如当上级话语与乡村社会实际相冲突时，完全“响应式”的刚性执行只会压制地方政府的正当自利性，因而需要在国家制度规则指引下采取向上回应策略来表达正当自利性；另一方面，构建政府互动平台和信息反馈机制，及时传达上级政策、反馈下级诉求，减少因“信息不对称”带来的沟通障碍。二是留足政策执行调适空间。或曰国家正式话语规则下的事本主义策略，即在就事论事、不触碰既有体制的同时强调对规则的遵守，在既有规则之内给政策执行以灵活调适空间。三是革新监督和考核机制。包括合理设置监督考核的范围以达到优化执行的真正目的，划定各职能部门责任边界以形成与基层工作实际相匹配的权责体系，完善激励保障制度以充分发挥考核激励的积极作用等，从而树立重视实绩、推崇实干的考核导向，营造公平公正的干事创业环境，推进形成乡村“善治”的良好氛围。
2.“合理化”的道义关系规范
“合理化”的道义关系是地方政府在乡村治理中规范当地企业过度逐利性的有效手段。“合理化”的道义关系表示当地企业的产业经济活动不能完全从市场逻辑出发，还需要服从乡村社会中特定的道德关系，即它是基于“市场契约”和“社会情面”而演化出的“道义关系”。乡村治理中“合理化”的道义关系规范原则包括“经济规范”和“道德规范”。在实践中，一是采取市场经济关系中的优化配置原则，以资源最大化利用来平衡当地企业的过度逐利性，如对项目资源优中配优策略，以此挖掘乡村社会中龙头企业的最大化带动效能，并治理小企业的投机倒把行为；二是激发乡村社会中当地企业的“道义理性”——将社会责任感、党员担当和价值追寻等融入到乡村治理中来，以传统伦理规范形塑政府、企业、村民之间的互惠关系，以社会道义责任约束当地企业的过度逐利行为，使之成为乡村治理中的积极力量；三是平衡市场逻辑和道义逻辑之间的关系，一方面发挥市场激励性，另一方面保留道义正当性，构建以利益共享为目标的制度机制，有效平衡各个利益主体之间的利益关系形成利益共同体，推动形成利益、权力与情感良性互动的治理格局。
3.“合情化”的常人理性约束
“合情化”的常人理性是地方政府在乡村治理中约束部分村民无理趋利性的有效方式。常人理性运作的首要前提是情理理性，即“讲道理”，其次是情理背后的规则之治。“合情化”的常人理性是一种“正式权力的非正式运作”方式，特指以乡村社会中的文化传统、风俗习惯、社会舆论等来规范村民的社会行为和维持乡村的社会秩序。乡村治理中，在强调国家正式制度建设的同时，更应重视非正式制度的价值意义[33]。以“合情化”的常人理性来治理部分村民的无理趋利性主要有以下几种方式：一是注重基于软权力的柔性治理。乡村社会是熟人社会，人情秩序起着维持乡村良序的重要作用，在柔性治理中融入情感元素是乡村治理逻辑转向的应然选择。地方政府应该根据贫困村民生产生活逻辑的日常演绎，以情感为出发点，增强情感连接，通过社会价值标准与规范来影响其内在动机，用“讲情理”的方式来改变其无理趋利性行为。二是积极拓展“刚性+柔性”有效融合的治理场景。乡村社会情理背后以国家政策为参照的治理方法，是一种将政府的制度安排、乡村社会的内部治理规则以及村民权利意识统合起来的“弱权力型”的规则之治，能够有效规避利用情感“和稀泥”的消极治理行为，“刚性+柔性”有效融合又能弥补刚性治理带来的动员弊端。三是推动多元治理主体嵌入。要善于发挥“权威人物”、地方精英的力量，尤其在矛盾纠纷的化解中发挥其影响力，以较低成本解决利益冲突。地方政府还要重视村民在乡村治理中的主体地位，增强村民共同体意识，使村民切实感受到治理成效，激发村民内生动力，推进实现乡村“长治”的美好追求。
五
结论与讨论
本文以鄂西L县贫困治理为例，论述了地方政府在乡村治理不同情境中遭遇到的利益博弈，并对应阐释了地方政府为化解行动困境所采取的多元化策略，最后在分析各主体间利益关系的基础上，揭示了地方政府乡村治理的目的是实现“活私开公”及公利的再生产。基于上述研究发现，地方政府的利益治理蕴含在乡村治理的整体治理情境过程中。地方政府在乡村社会中的利益治理，不仅是对各主体的“过度逐利”行为的简单约束或规制，而是将当地企业和贫困村民的利益与地方政府的利益相连接，构建三者之间休戚与共、风险共担的利益共同体，旨在实现乡村公共利益的基础上达成乡村善治的目标，从而推进乡村治理的现代化转型。
利益是人们生活中最敏感的神经，利益协调在乡村治理的整体情境中将一直存在，未来实践推进仍需做到：其一，吸纳多元化的乡村治理主体。利益治理的背后逻辑不仅仅是规制私利和实现秩序维系，还要吸纳市场和社会力量参与到乡村治理体系中，以此提升乡村治理活力。其二，推进乡村治理方式的现代化变革。地方政府在乡村治理中应积极挖掘乡村社会中的自治、法治和德治因素，大力发展“企业+村委会+村民”自治、程序型法治、柔性权力和道德伦理中的德治，等等。其三，优化主体合作共治的乡村治理环境。利益治理本身就是整顿乡村社会中不良的利益诉求，以此构建和谐稳定的乡村秩序，重塑乡村社会普遍的信任关系，从而保证协作治理的治理效能。最后，需要跳出“‘制度建设-制度失灵-制度再建设的循环’，要关注制度背后人的行为与观念”[34]，以融洽的党群干群关系化解治理中复杂的利益关系和情感关系，在治理中赢得民心，实现实质意义上的有效治理。
注释：
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作者简介
陈 波，武汉理工大学马克思主义学院教授、博士生导师；
鲁明媚（通讯作者），武汉理工大学马克思主义学院博士研究生。
本文原载于《学习与实践》2024年第2期。
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01 《学习与实践》2024年第2期目录及摘要02 农村环境简约治理：内涵机理和实践路径 | 基层善治（作者：郑泽宇）03 迈向精准治理：分层分类社会救助体系建设与改革——基于多案例比较分析 | 社会（作者：胡宏伟 侯云潇 程海源）04 习近平文化思想对马克思主义文化理论的原创性贡献 | 习近平文化思想研究（作者：罗永宽 郁熠铭）05 论系统观念在依规治党中的逻辑展开 | 政治（作者：祝捷 万孝笑）06 碳排放配额作为碳排放权客体之证成 | 法律（作者：张红 陈敬林）07 长期护理保险政策议题属性与试点推进策略——基于中韩两国的比较 | 社会（作者：陈诚诚 袁嘉林）08 智媒时代儿童受众的主体性建构 | 新闻与传播（作者：周红莉 李文）
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