农村基层组织人员“依照法律从事公务”的认定——以非法侵占“土地征用补偿费用”为例

引 言

根据全国人大常委会《关于〈中华人民共和国刑法〉第九十三条第二款的解释》的规定，七种情形下，农村基层组织人员协助人民政府从事行政管理工作，属于刑法第九十三条第二款规定的“其他依照法律从事公务的人员”，此时农村基层组织人员被拟制为国家工作人员，其实施非法侵占财产的行为将被评价为贪污罪。而《最高人民法院关于村民小组组长利用职务便利非法占有公共财物行为如何定性问题的批复》将农村基层组织人员非法侵占村集体组织财产的行为认定为职务侵占罪。因此，如何认定农村基层组织人员“依照法律从事公务”关涉罪与非罪、此罪与彼罪等问题，值得讨论。本文以实务中争议较大的“土地征用补偿费用”为例，讨论有关农村基层组织人员“依照法律从事公务”司法认定的一般思路。

01

问题的提出

被告人赵某生利用担任河南省新郑市城关乡沟张村二组组长的职务便利，与该村文书被告人张某安商议后，在发放新郑市城关乡沟张村二组村民南水北调工程永久用地补偿费过程中，以在该村二组南水北调永久用地补偿费分配表中添加张某安的方式，先后两次以张某安名义套取人民币169,120元，张某安分得3万元，赵某生将余款据为己有。检察机关指控和一审法院判决也均认定赵某生与张某安构成“贪污罪”，然而二审法院却改判为“职务侵占罪”。该案的问题是村民小组组长利用职务上的便利，在发放村民小组集体土地征用补偿费过程中，将其中部分财产非法占为已有，应当认定为贪污罪还是职务侵占罪？

02

观点分歧

对于上述终审判决，理论和实务上主要分为两种观点：第一种观点认为，在这起案件中，地方政府根据土地征用情况对失地村民进行征地补偿，将补偿款发放至村集体账户后，委托农村基层组织人员进行管理，并按照一定标准发放给个体村民。其中，农村基层组织人员将款项发放至个体村民的行为仍然属于土地征用补偿费用管理的一部分。因为只有当政府将补偿款拨付至村集体账户，农村基层组织人员取得对该笔补偿费用的控制权后，才能够管理该笔费用。后续的发放行为并不属于村集体事务范畴，而属于政府应履行的公务范畴。相应的征地补偿款项仅暂存于村集体账户，并不属于村集体资产。在发放工作结束前，协助履行征地款发放的行为应被认定为协助政府从事特定公务的行为。因此，两被告人的行为构成贪污罪。第二种观点认为，根据我国相关法律法规，土地征用补偿费用包括土地补偿费、安置补助费和地上附着物及青苗补偿费。对非法占有这些费用的行为，应根据款项的性质和归属，分别评价为不同罪名。如果农村基层组织人员侵吞进入村集体账户的安置补助费、地上附着物和青苗补偿费，则构成贪污罪，因为这些款项仍然是公共财产，村集体仅代为管理。对于进入村集体账户的土地补偿费，如果经过村民大会讨论表决并由村集体保留，该款项已成为村集体财产的一部分，此时，农村基层组织人员非法占有这些款项，应被定为职务侵占罪。根据该观点，上述案件需区分行为人非法占有的款项是属于村集体所有的，还是属于政府所有的，前者应认定为职务侵占罪，后者应认定为贪污罪。

03

裁判思路

最高人民法院于同志法官认为，根据法律规定和实际情况，村委会作为受委托的特殊主体，是农村自治组织，具有自治性质。因此，在认定土地征用补偿费用管理时，应给予村委会一定的自治空间。如果一概认为款项进入村集体账户就是公款，这将限制或侵蚀村委会的自治性，与立法定位不符。此外，土地征用补偿费用由不同的部分组成，包括土地补偿费、安置补助费和附着物及青苗补偿费，归属不同，具有不同的刑法评价意义，不能一概而论。然而，由于实践的复杂性，很难清晰地界定每笔款项的性质和归属。因此，将土地征用补偿费进入村委会账户作为判断的时间节点，认定为集体财产，是一种简便且相对合理的方法。在实际情况中，村委会等农村基层组织人员协助政府管理土地征用补偿费用，涉及多项管理活动。一旦补偿到位，这些费用转变为集体和个人财产。因此，对于侵吞这些款项的农村基层组织人员，应根据款项的属性区别定罪处罚，而不是一概认定为贪污罪。综上所述，考虑到法律精神和村委会的自治权利，将土地征用补偿费用进入村委会账户作为判断的时间节点，并将其认定为集体财产，是操作简便且相对合理的方法。

04

结  语

根据上述案例裁判思路可知，对于农村基层组织人员“依照法律从事公务”的认定，需要重点考察涉案财产的性质。当农村基层组织人员犯罪对象为村集体的自有财产时，应被定为职务侵占罪；当农村基层组织人员犯罪对象为协助政府行政管理工作中代为管理的财产时，应定为贪污罪。

参考文献

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1. 《刑事审判参考》指导案例第1138号（总第106集）。

2. 李国华、王海铭：《〈刑事审判参考〉最新第1138号案例引发较大争议》，载“刑事实务”公众号，2017年7月13日。

3. 张建军：《依财产权属甄别农村基层组织人员职务犯罪》，载《检察日报》2017年7月5日，第3版。

4. 于同志：《刑事实务十堂课：刑事审判思路与方法》，法律出版社2020年版，第244页-248页。

作者简介

史文彬

复旦大学法律硕士，曾在某省公安机关任职多年，记个人三等功一次，对涉税犯罪、金融从业人员相关犯罪和妨害公司管理秩序犯罪有深入研究和丰富经验。转岗后专注于经济犯罪、民刑交叉等重大、疑难、复杂案件的辩护与控告工作，参与办理的多起刑事辩护案件以撤销案件、不起诉或减刑降档处理，取得了良好的办案效果。

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统 筹｜ 王琳

编 辑 ｜ 高士琳

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