我们需要什么样的“金融法”？

作者丨王雨乔  复旦大学中国金融法治研究院助理研究员

“制定金融法要解决共性问题。

一部大而全的金融法典，短期内很难出台。”

党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）于7月21日全文公布，其中，“深化金融体制改革”部分提到了重要的金融立法任务——“制定金融法”。

2008年金融危机以来，国际金融监管法律制度迎来了大刀阔斧的改革，防范化解系统性金融风险、强化金融稳定成为法律制度改革的重心。诸多成熟市场经济体陆续完善金融立法，遏制金融无序创新，国际金融秩序也因法律规则的完善和监管力度的提升迎来了十多年的“相对稳定期”。

然而，去年以来，瑞信、硅谷银行等金融机构破产事件引发欧美银行业的“破产收购潮”，AI和数字技术的空前发展与不断大幅调整的货币政策、快速变化的金融机构和市场、层出不穷的道德风险又为革新后的金融监管法律框架带来新的挑战。金融行业因其特性呈现出强监管、重规则的行业特点，需要较为成熟的法律体系与之配合，金融法的制定也就尤为关键。

01

金融法的功能定位

及与现行法律体系的协调

何谓“金融法”？“金融法”是广为金融业和法律业使用的概念，但在使用中，特别是在相关法律法规中，基本上没有进行过严格的界定。我国也没有以“金融法”命名的单行法。本次《决定》中提及的“制定金融法”，所指代的可能是规范所有金融活动的法律，而非法律名词“金融法”。

事实上，金融法的范畴十分广泛。从法律性质和内容来看，既包括金融组织法、金融交易及服务法，也包括金融监管法、金融稳定及风险处置法。

当前，我国金融领域立法已实现了以法律为主，行政法规、规章、规范性文件、行业自律准则为辅的全方面、多层次金融法律规范体系，基本覆盖了具体金融业务领域。在金融基本法律领域内，自1995年起，全国人大及其常委会先后出台了《中国人民银行法》《商业银行法》《票据法》《保险法》《信托法》《银行业监督管理法》和《期货与衍生品法》，一般概念中金融法领域的“五驾马车”均有基本立法予以规制。

除基本法律外，国务院颁布的百余部行政法规、金融监督管理部门和各省级人民政府等机构制定的部门规章及地方性法规对金融基本法律形成重要补充，共同构成了我国现行金融法律体系^[1]。不过，我国关于金融私法或金融商法中的一般性规范，以及金融监管层面的统一立法，仍处缺位。 

同时，金融法与新公布的《金融稳定法（草案征求意见稿）》既有联系又有区别。一方面，金融法特别是金融监管法涉及金融风险处置，与金融稳定法的内容有所交织。金融监管法旨在建立一个法典化的金融监管体系，尽可能将所有金融活动纳入其中。在当前时代背景下，需要面对资本市场统合法出台的问题，以资本市场为引领的金融市场市场化或将是未来趋势。另一方面，金融稳定法聚焦金融系统的风险管理和危机应对，是金融稳定方面的基础性法律制度。而金融法则具有建设金融基础设施、健全金融消费者保护机制、推动金融高水平开放和完善金融监管体系等多重目标。

02

“金融法”如何“制定”

季立刚

复旦大学中国金融法治研究院执行院长

中国法学会银行法学研究会副会长

“‘制定金融法’既包括立法，也应当包括修法。”复旦大学中国金融法治研究院执行院长、中国法学会银行法学研究会副会长季立刚教授谈道。法律的修订往往牵一发而动全身，相较于立法，修法或为渐进的路径。他说：“我国金融领域单行法律主要有八部，纵观其修改历史，不难发现金融法律修改呈现出几个特点：首先，修改时间间隔长、修改频率低，修改次数最高的单行法《证券法》也仅仅经过5次修改；其次，修改的幅度比较小，在八部金融单行法律的共计14次修改中，单次修改条数少于十条的有7次，除《证券法》《保险法》经历过大修以外，其他金融法律的修订仍大体保持原貌；再次，现行金融监管模式和金融立法具有特殊性，一部金融单行法内的条文常会涉及其他业务领域，不同监管部门以及立法过程的意见统一需要较长的周期，可能会延缓法律修订进度。以《中国人民银行法》为例，作为我国的中央银行法，已有二十年未进行修改，对于货币政策领域的热点问题，如人民币国际化、推出央行数字货币、防范系统性金融风险等问题无法作出及时回应。”

面对长期未更新的法律制度，我国当前的部分金融法律法规已远滞后于金融实践的发展。关于如何提升金融法与实践的贴合度，季立刚说：“可以探索建立合理的金融法修法制度，对金融具体业务领域具有国家强制力的各类规范性文件进行‘立改废释’。同时设置一定的缓冲期，给予市场充分的适应空间。”

与此同时，金融机构、工具、市场、业务、行为是一个复杂的体系，如何将现有金融法律规则体系进一步协调衔接是关键的问题。党和国家机构改革方案确立的新监管格局将所有合法的金融行为和非法的金融活动都纳入监管，形成监管全覆盖，消除监管空白。目前金融监管领域仍存在监管空白和盲区，不同监管领域的规则需要进一步协调衔接。因此，应明确界定金融活动范围，将各类金融业态、金融产品、金融服务进行调整，明确金融监督管理机关与相关机构之间的协作关系，以使各监管行为、监管与执法行为之间成为有机的整体，从而协调好相关金融、民商事、程序等的法律关系，使其相互配合、相得益彰。

03

综合性金融立法的设想与挑战

李有星

浙江大学金融科技研究院副院长

中国法学会证券法学研究会副会长

“制定金融法要解决共性问题。”浙江大学金融科技研究院副院长、中国法学会证券法学研究会副会长李有星教授认为，“在建设金融强国的背景下，构建具有体系化、有利于高质量发展的金融法律已经十分迫切，应通过制定金融法而系统化梳理金融法律的立改废。目前，我国已经有涉及中央银行、银行、保险、证券、期货衍生品、基金、信托、票据、银行监管的九部法律，金融稳定法实质是金融风险的预防化解处置法。但近年来发现的突出问题是金融监管目标存在争议、监管体制不顺畅、协同监管能力不足、市场公平性不足，预防风险和化解处置能力不足、监管执法能力不足、金融司法（行刑衔接）不足，金融消费者和投资者保护不足，金融企业退出机制不足，金融问责不足等问题。金融法的核心是解决好总分问题，金融法作为总论立法，解决上述的金融共性问题；而如银行、证券、保险、基金、信托、期货等单行立法，则注重解决特殊专业问题。金融法立法需要一个较长的时间。”

参考其他国家金融法规制领域的经验，当前金融立法中一个较为明显的趋势是制定颁布统一的金融法典。目前，我国并没有一部统一的金融法典，而是按照银行、证券、保险、信托等金融具体业务领域分别出台法律，这与20世纪90年代以来我国“分业经营、分业监管”的金融监管体系有关。

随着“一行一总局一会”监管格局的确立以及金融业态不断创新交汇，基于消除金融监管空白、防范金融风险的迫切需要，我国是否需要一部大而全的金融法典来统一规范金融业，仍为理论界和实务界所争议。一方面，一部大而全的金融法典，短期内很难出台；另一方面，将所有内容以一部统一的金融法典予以规范，可能会产生一些难以协调的命题，例如金融机构破产问题的立法安置。作为一次系统的修改，应对相关范畴界定、目标原则、机关设置、监管职责、实施措施、监管协作、法律协调等进行统一完善。 

但毋庸置疑的是，我国将制定完善国家层面的“金融法”，统一金融行业基础性法律制度。为更好推进金融强国建设，落实好中央金融工作会议“依法将所有金融活动全部纳入监管”的要求，将推进金融领域的基本立法，完善金融行业基础性法律制度，进一步提升我国金融行业的法治水平。而“制定金融法”应当坚持几项基本原则：一是强调必须坚持党中央对金融工作的集中统一领导，突出金融工作的政治性、人民性；二是坚持金融要为经济社会发展提供高质量服务；三是坚持全面加强金融监管，落实监管全覆盖，有效防范化解金融风险；四是坚持发挥体制机制优势，发挥各方合力，全力提升金融市场内在稳定性；五是坚持监管规范和促进发展并重，推动金融行业高质量发展^[2]。

每一项新的立法，都会根植于立法、司法、执法以及守法领域最新理论成果和过往实践经验，金融法亦不例外。 

刘军

北京市康达律师事务所合伙人

金融信托及融资委员会主任

北京市律师协会银行与金融法律专业委员会委员

谈及金融立法对今后一个时期金融争议解决业务的影响，北京市康达律师事务所合伙人刘军认为，“新的‘金融法’或将对金融争议中的刑民行交叉问题产生重大影响。”他谈道：“我国在金融领域的立法，多为行政主导，存在大量的授权性规则。目前的存量立法具象到司法实践中，往往会产生‘政策’代替‘法’，甚或大于‘法’的情形，最为典型的比如互联网金融领域出现的‘存管银行’现象，基于多‘指引’少‘立法’；而‘政策性’规范或指引，在监管或追责交易主体刑事责任时，往往出现‘政策’大于‘法’的情况；涉及消费者或投资者保护的行民领域又往往会以金融的系统性风险为主要‘原则正确’，将‘政策’而非‘法律’作为法律适用的前提，来过度保护金融机构，进而导致消费者或投资者合法权益的保护难，维权成本极高。由此，新的金融立法必将在这一突出问题上作出完善，进而会对金融争议之刑民行交叉领域问题的解决更趋公允化方面产生深远影响。”

无论是未来制定一部具有基本法性质的综合性法规，还是在整合现有金融法律法规的基础上进行金融领域的法律修订，都需要同现行相关法律进行协调，从而使各法律之间能够得到合理的衔接，整个法律体系成为有机的整体。

04

结语：

金融强国的建设离不开强大的国际金融中心。金融中心的能级提升需建立在丰沛的金融资源要素和完备的基础设施之上，同时也需要相对开放、自由的外部环境，并由良善的法治环境加以保障。关于金融法制定、金融监管体制的完善和国际化，或将作为长远目标加以推进。

“金融法制定”，未完待续。

[1]金融法律文件的具体数量统计，可参见北大法宝官方网站，

https://www.pkulaw.com/law?channel=SEM-topad2，最后访问时间2024年7月25日。

[2]吴晓璐：《建议出台金融法，落实金融监管全覆盖》，载《证券日报》2024年3月6 日A02版。

END

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