欧洲数据治理方式的转变：《数据治理法》

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1. 简介

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2022年4月6日，欧洲议会正式通过了《数据治理法》。作为欧盟2020“欧洲数据战略”（European data strategy）宣布的一系列措施中的第一项，《数据治理法》旨在通过增加对数据中介的信任，加强欧洲数据共享机制，增强数据的可用性。《数据治理法》在单一市场中起到了新数据中介机构的框架作用， 进一步为涉及他方权利的公共数据的二次利用建立统一架构，让数据使用不再受在欧盟的实际存储位置影响，从而实现覆盖健康、交通、制造业、金融服务、能源、农业的“数据单一市场”。

随着《数据治理法》的出台，欧盟委员会在治理个人数据方面的方法发生了转变。与《一般数据保护条例》（“GDPR”）和《电子隐私指令》植根于核心隐私和数据保护原则不同，《数据治理法》的出台让欧盟开始向数据驱动经济转变，规定了重新使用公共部门持有的特定数据的法律制度、针对数据共享服务提供者的要求，以及用于为利他目的收集和处理数据的实体的框架。

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2. 主要内容

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2.1 公共部门数据的再利用

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《数据治理法》旨在为与公共当局共享数据的权利和义务提供法律上的确定性，在尊重他人的权利的前提下，《数据治理法》提出了一系列措施来重新使用公共部门机构持有的数据，这种再利用与 GDPR中定义的“进一步处理”相似。此类数据的再利用不属于《开放数据指令》，《数据治理法》提供了一系列允许重复适用这类数据的统一的基本条件（如非排他性的要求）。允许数据再利用的公共部门机构需要有技术上的设备，以确保充分保护数据、隐私和保密。

《数据治理法》鼓励更广泛地重复使用公共部门机构持有的数据，并通过安全处理环境和匿名化技术（如差分隐私和合成数据的创建）来实现。该法案可能会推动对此类技术的开发利用，其创造的价值将超出重新使用公共部门数据的直接目标。

《数据治理法》对公共部门数据再利用的主要包括：鼓励（非强迫）公共部门机构提供具体的公共部门数据；阻止公共机构授予再使用此类特定公共部门数据的专有权，除非为提供符合普遍利益的产品或服务所必需；在这种情况下，可授予不超过三年的专有权，但公共任务的范围应公开并接受审查；要求重新使用特定公共部门数据的条件必须是公开的、非歧视性的、支持性的、客观合理的，并且不限制竞争；允许收费，但必须是非歧视性的、相称的、客观合理的。并且不得限制竞争。然而，公共部门机构可以激励为非商业目的或为中小型公司（“SMEs”）重新使用特定的公共部门数据；成员国必须建立单一的信息点，合并有关条件和费用的信息，并接受重新使用特定公共部门数据的请求，并将其转交给相关的公共部门机构。

2.2 数据共享服务提供者的相关要求

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数据共享服务包括法人数据持有人与潜在数据用户之间的中介服务，寻求提供其个人数据的数据主体与潜在数据用户之间的中介服务以及数据合作社的服务。《数据治理法》通过为数据共享提供者创建通知制度，增加对共享个人以及非个人数据的信任，降低与B2B和C2B数据共享相关的交易成本。这些提供者必须遵守相关要求，保持数据交换中立，并且不能将这些数据用于其他目的。 

《数据治理法》旨在确保数据共享服务以开放和协作的方式运作，通过给予自然人和法人对其数据更好的概览和控制来赋予其权能。成员国必须指定一个或多个机构，负责检查主要机构在该成员国的数据共享提供者是否符合要求。

但下列情况下的数据共享服务不属于《数据治理法》中的范围：数据共享在数量有限的数据持有者和数据使用者之间进行；服务是由云服务提供商提供的；服务不在数据持有者和数据使用者（如数据经纪人）之间建立直接关系。

2.3 数据利他主义

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“数据利他主义”是指数据主体同意处理与其相关的个人数据，或允许其他数据持有人出于一般利益（如科学研究或改善公共服务）使用其非个人数据。《数据治理法》为从事数据利他主义的组织注册为“欧盟认可的数据利他主义组织”确定了可能性，并制定了相关的透明度要求。此外，《数据治理法》还将制定一份共同的欧洲数据利他主义同意书，以降低收集同意书的成本，并促进数据的可携带性，在提供个人数据的地方，欧洲数据利他主义同意书应确保数据主体能够同意或撤消符合GDPR规定的具体的数据处理操作。

《数据治理法》规定，数据利他主义组织必须：保存处理他们所持有的数据的所有自然人和法人的记录，以及这种处理的目的、日期和持续时间；告知数据持有人他们允许处理数据的一般利益目的以及在第三国进行的任何数据处理；以及确保数据持有人的数据仅用于所设想的一般利益目的。

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3. 评论

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3.1 对经济的潜在影响

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《数据治理法》中关于公共部门数据再利用的规定受到普遍欢迎数据在社会使用、再利用和共享方面存在着巨大的潜力。首先，数据往往是一种非竞争性的物品。同样的数据可以被众多的数据用户同时使用，并用于多种目的。此外，数据生产往往从规模经济中获利，这意味着数据单位的生产成本随着其数量的减少而降低。

建立特定公共部门数据的再利用机制可以提高潜在的数据再使用者对该数据的可用性。首先，普遍禁止对这些数据的再利用授予排他性权利，确保了数据可以被用于多个使用案例。这保障了创新的潜力，防止了数据瓶颈的产生。第二，匿名技术和安全处理环境避免了权利人的不信任。但这可能会限制向公共部门提供数据，或者通过合同排除数据的再利用。第三，为对特定公共部门数据感兴趣的潜在数据再使用者建立全国性的单一信息点，可以降低搜索成本，提高有价值数据的可寻性。然而，由于该条例只鼓励但不强迫公共机构提供数据，相关规定是否能取得成效取决于后续的执行。

《数据治理法》对于数据共享服务提供者的规定能够鼓励数据共享提高数据的利用，进而让数据实现更高的经济价值。对于公共部门而言，数据种类繁多且数量庞大，以适当的方式建立必要的机制存在一定困难。对于企业而言，他们可能因为不信任潜在用户或不愿意应付技术上的难题而拒绝分享数据。对于消费者而言，可能会因为无法充分评估数据分享的后果而拒绝分享个人数据。但数据共享服务提供者能够树立中立透明的形象，推动数据持有者和数据使用者建立信任，降低搜索成本，并解决个人和寻求获取数据者之间谈判地位不对称的问题。因此，数据共享服务提供者实际上可以鼓励数据共享。

3.2 潜在问题的争议

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尽管数据共享服务提供者的建立能够帮助欧盟经济发展，然而，《数据治理法》仍存在着一些争议。

建立再利用特定公共部门数据的机制，可以提高潜在的数据对数据的再利用。然而，由于《数据治理法》并不强迫公共机构提供数据，因此，是否能够取得于其的效果取决于成员国是否愿意这样做。

数据治理服务提供者相关内容仍包含三个有争议的方面。首先，关于数据共享服务提供者的规定模糊，其范围仍不明确。虽然委员会的重点是B2B和C2B的数据共享场景，但《数据治理法》提出了其他场景，并且他们二者之间存在相互矛盾的地方。第二，对数据共享提供者的规定不应该是强制性的。《数据治理法》规定了通知要求和开展中介业务的条件，但这些条件将增加数据共享的成本，甚至可能阻碍数据共享。可以采用证书或者标签的方式，让提供者自愿遵守该条例。由于该市场仍处于起步阶段。这一解决方案将保持进入数据共享服务市场的低门槛。第三，数据中介机构促成的B2B数据交换能够构成反竞争的信息交换，这可能与现有的反竞争协议相悖，但委员会可能会通过对《横向合作指南》修订来解决。

此外，欧盟仍然允许创新的数据利他主义方法，而不局限于委员会提议的相对限制性的方法，使得相关条款在实行时可能会被搁置。此外，数据利他主义允许数据持有者无需征求数据主体许可即可授权使用个人数据，而无需征求数据主体的许可。这可能会限制了数据主体控制其信息的能力，进而违背GDPR的目标。

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4. 小结

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《数据治理法》还需要成员国进一步在国内通过才能成为法律。作为“欧洲数据战略”的第一步，《数据治理法》表明了欧洲数据治理方式的转变。它在公共部门数据再利用、数据共享服务提供者、数据利他主义的几处规定展现了对激发欧洲数据经济潜能的优势，但其对“数字单一市场”的具体影响仍需要具体的观察。

（完）

往期文章：

1.欧盟数据治理模式

2. 数据权属与数据治理之争

3. 全球数据治理观察

4. 数据跨境流动治理