《二十大报告》中的绿色发展（4）：边界、任务、激励与范围：气候投融资的四大关系

【经岚观察】22006边界、任务、激励与范围：气候投融资的四大关系——《二十大报告》中的绿色发展（4）文/李志青

今天，最新一届全球气候变化谈判大会（COP27）即将在埃及沙姆沙伊赫举办，本届大会仍将重点讨论责任分担与资金等问题。针对气候变化，《二十大报告》在“积极稳妥推进碳达峰碳中和”一节中明确，中国要“积极参与应对气候变化全球治理”。与此同时，报告还提出“完善支持绿色发展的财税、金融、投资、价格政策和标准体系”。作为“应对气候变化”的一项重要工作，“气候投融资”显然是金融支持绿色发展在气候变化应对上的最直接体现。2022年8月4日，生态环境部等9部委联合公布了《气候投融资试点名单》，上海浦东新区等23个市（区）获批首轮气候投融资试点。近期，各试点地区纷纷举行启动会，对气候投融资试点工作进行了部署，如山西太原，广东南沙等地。结合笔者此前对一些地区的调研，看得出，各地在气候投融资试点工作上有着较高的期许，希望能通过试点工作为地方的经济金融发展“赋能”，简单汇总下来，在气候投融资的发展上大概有这么几种模式（或称之为“意图”），一是以“增长”为导向，二是以“创新”为导向，三是以“绿色”为导向。无论是哪种模式和意图，在经过申报获批以及初步的“热情”退却后，作为一项全球范围内都非常重要但却又充满挑战的议题，气候投融资在进入后续的实施阶段后，气候投融资试点工作仍然要回归这项工作的本源，妥善处理好边界、任务、激励与范围等至关重要的4大关系。首先是在气候投融资的边界问题上，处理好气候投融资与绿色金融的关系。在部分地区，气候投融资试点工作与绿色金融试点工作产生交叉重叠，可能产生一些误解，有必要明确两者各自的范畴与边界。在《气候投融资试点工作方案》中明确，气候投融资是指“为实现国家自主贡献目标和低碳发展目标，引导和促进更多资金投向应对气候变化领域的投资和融资活动，是绿色金融的重要组成部分。支持范围包括减缓和适应两个方面。”这里面对气候投融资边界做了明确界定，从属于绿色金融，但却不等于绿色金融，学界一般也都将气候投融资划定为绿色金融的组成部分，根据2016年七部委《绿色金融指导意见》，“应对气候变化”的确是在绿色金融的定义范围内，就此而言，气候投融资属于绿色金融毋庸置疑，但与此同时，2016年的指导意见还明确“绿色金融是指为支持环境改善、应对气候变化和资源节约高效利用的经济活动，即对环保、节能、清洁能源、绿色交通、绿色建筑等领域的项目投融资、项目运营、风险管理等所提供的金融服务。”也就是说，绿色金融是指绿色投融资等系列金融服务，但在气候投融资试点的方案中，气候投融资则等同于“投资与融资活动”，这个表述本身是否意味着，气候投融资试点工作的重点是在于为应对气候变化（包括减缓与适应）提供资金支持，以此来缓解当前在气候变化应对过程中出现的巨大资金缺口。通俗的理解，就是先解决“有没有资金”的问题。其次是在气候投融资的目标与任务问题上，要处理好政府间和部门间的协同关系。在《试点方案》中，明确提出，“通过 3-5 年的努力，试点地方基本形成有利于气候投融资发展的政策环境，培育一批气候友好型市场主体，探索一批气候投融资发展模式，打造若干个气候投融资国际合作平台，使资金、人才、 技术等各类要素资源向气候投融资领域充分聚集。”以及在“坚决遏制‘两高’项目盲目发展”，“有序发展碳金融”、“强化碳核算与信息披露”、“强化模式和工具创新”、“建设国家气候投融资项目库”等8个领域开展具体的工作任务。如何真正理解并落实这些目标和任务？字面的意思都很清晰，总体上要形成相关的制度、政策和模式，推动各类要素资源积极朝着气候变化应对方向靠拢。但更加丰富的内涵体现在工作任务的部门分工中，哪些部门牵头，哪些部门协同分工和配合。尽管从双碳战略的高度看，全国上下、各部门、各地区之间肯定是一盘棋，但就各部门、各地区的职责而言，如果不能将目标及任务与“事权”进行有机衔接，将大大提高试点政策的“交易成本”，并可能致使试点政策的执行效果大打折扣。因此，能否在短短2-3年内实现预期的目标，完成各项任务，关键是要“找对部门”。第三是在气候投融资的方法与工具问题上，比如标准、平台、项目库等平台型的建设任务，关键是处理好“政府与市场”的关系问题，其核心是“找对激励”。有关建立气候投融资试点的目的，关键之一是形成一个合理的“政府-市场”合作分工模式，使得政府与市场各司其职，让气候投融资这项具有“私人品”和“公共品”双重属性的工作得以有效开展。一方面，气候投融资的各种标准、平台和项目库等是“准公共品”，而且是绿色的准公共品，本身存在“绿色”与“公共品”的双重正外部性，对于具有更高权威性的政府之手有着天然的依赖。对此，各地的气候投融资试点实施方案也基本明确要在政府主导下“开发气候投融资标准体”，以及“建设地方气候投融资项目库”等。与此同时，另一方面，建立气候投融资各种标准、平台与项目库等的目的是为了给市场主体的气候投融资创造条件，因此，打造这些“绿色公共品”，有必要遵循市场经济的效率与公平原则。一是避免把标准、平台和项目库变为审批性质的“超级政府”，这应该是一种“绿色低碳”的准入门槛，其本质用途在于解决“环境效益”的内部化问题，为金融机构和企业提供明确而清晰的绿色行为规范，实现高效的绿色低碳投融资决策。二是要秉承公平原则，尤其是要侧重解决试点地区和非试点地区企业的公平负担问题，避免让试点地区的企业承担过高的改革成本。另外，还要兼顾中小企业群体的利益，着重解决中小企业、科创型企业绿色发展的融资难、融资贵问题，通过引入具有公平性的标准，为应对气候变化和绿色发展培养大批具有更大活力的中小企业群体。最后，在气候投融资支持范围问题上，要处理好气候减缓投融资与气候适应投融资的关系。根据《气候投融资试点工作方案》，气候投融资试点工作的支持范围包括减缓和适应两个方面。其中，气候减缓主要包括“调整产业结构，积极发展战略性新兴产业；优化能源结构，大力发展非化石能源，实施节能降碳改造工程项目；开展碳捕集、利用与封存试点示范；控制工业、农业、废弃物处理等非能源活动温室气体排放；增加森林、草原及其他碳汇等。”气候适应主要包括“提高农业、水资源、林业和生态系统、海洋、气象、防灾减灾救灾等重点领域适应能力；加强适应基能力建设，加快基础设施建设、提高科技能力等。”从应对气候变化的角度看，气候适应和气候减缓好比是一条船上两边的桨，缺一不可，面对高温和台风等极端气象事件的频发，气候适应的紧迫性堪比气候减缓，具体到投融资试点工作上，应该两条腿走路，探索出既能有利于适应，也能促进减缓的有效投融资模式。（李志青 复旦大学环境经济研究中心主任）

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