专家观点 | 简析《欧盟市场禁止强迫劳动产品条例》提案

2021年9月15日，欧盟主席冯德莱恩在年度“欧盟情况咨文（State of the Union Address）”演讲中首次提议禁止强迫劳动制造产品进入欧盟市场。这一提议正好在2021年7月14日美国参议会通过S.65《维吾尔强迫劳动预防法案》之后不久。几个月后，2021年12月23日，美国总统拜登正式签署《维吾尔强迫劳动预防法案》，该法案中特别强调美国贸易伙伴的协同行动。随后，欧盟也围绕所谓的强迫劳动采取动作。2022年2月23日，欧盟委员会发布新战略，宣布为了实现全球公正转型和可持续恢复，要推进全世界层面的体面劳动（decent work worldwide）。在《公司可持续性尽职调查指令》提案中，欧盟委员会规定了大型公司的尽职调查义务，以确定、防止、减轻对人权的实际和潜在不利影响，包括全球供应链中的劳工权利和环境问题。而对于所谓的童工和强迫劳动问题，该战略提到欧委会正在准备一项新的立法草案，将有效地将包括使用童工在内的强迫劳动产品排除在欧盟市场之外。2022年6月，欧盟通过了《通过新贸易工具禁止强迫劳动制造的产品（A new trade instrument to ban products made by forced labour）》的决议。

2022年9月14日，欧盟委员会公布了《欧盟市场禁止强迫劳动产品条例》的提案。这一提案被认为是对冯德莱恩在2021欧盟情况咨文演讲中作出的承诺。在更早的2021年7月，欧盟委员会和欧洲对外行动局还发布过指导意见，以帮助欧盟企业采取适当措施，解决其运营和供应链中的强迫劳动风险，这也被认为是出台强制性尽职调查立法的前兆。

由于欧盟的强迫劳动执法将直接影响中国产品对于欧盟市场的准入，特别是被认为风险较高的可能成为优先执法领域的产品，例如光伏产品和棉纺织产品，因此这个提案的发布引起了很大关注。以下是对《欧盟市场禁止强迫劳动产品条例》提案的要点分析。

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禁止强迫劳动产品在欧盟市场上

流通、消费、使用及出口

提案规定，涉及强迫劳动生产的产品不得在欧盟市场上流通供应、消费和使用，无论该产品是免费提供还是需要支付对价。另外，只要产品的目标用户在欧盟境内，无论该产品是采用线上销售或是其他方式的远程销售，都属于条例的管辖范围。这就意味着欧盟境外的公司向欧盟市场销售产品也受到该条例的约束。此外，不仅是欧盟境内市场流通的产品和进口产品，该条例同样适用于欧盟境内生产但用于出口的产品。目前来看，服务不在该条例的管辖范围。

与美国强迫劳动法案相似，欧委会的提案也认为产品在生产、收获或提取的任何生产环节一旦出现了强迫劳动，就都是强迫劳动产品，不考虑比例原则，无论产品种类、原产地，也无论经济运营者的规模大小。

强迫劳动的判断标准参考《强迫劳动公约》第2条，即“强迫或强制劳动（forced or compulsory labor）指以任何惩罚相威胁，强迫任何人从事的非本人自愿的一切劳动或服务”。提案规定，将由欧盟成员国各自指定的主管机关来认定经济运营者是否在欧盟市场上供应流通、消费、使用或是出口了条例禁止的强迫劳动产品。

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如何执行？

禁止强迫劳动产品的具体执行和执法由成员国指定的主管机关负责。欧盟委员会负责将在条例生效后的18个月内发布执行指引，包括尽职调查指引、强迫劳动风险指标、促进成员国主管机关执法等等方面的内容，此外将设立由各成员国主管机关代表组成的“反对强迫劳动产品欧盟联络网”（“Union Network Against Forced Labour Products”）来协调成员国的执法，维护关于强迫劳动高风险领域和产品的公开数据库，寻求外部专家的协助等等。欧盟各成员国海关将根据成员国主管机关做出的调查决定，负责在欧盟边境识别和阻止强迫劳动产品的进出口。
2.1 调查程序欧盟各成员国的主管机关负责对违反条例的情况进行调查。调查程序分为两个阶段，在正式启动调查程序前的初步调查阶段，主管机关会根据现有信息按客观、可核实的标准去合理怀疑相关产品是否为强迫劳动产品，包括：

• 自然人、法人或其他实体向主管机关提交的信息；
• 欧盟委员会在指引文件中列明的风险指标和其他信息；
• 欧盟委员会设立和维护的关于强迫劳动风险的公开数据库里的信息；
• 根据市场监管条例建立的信息交流系统中的信息和决定，包括相关经济运营者过去遵守或违反市场监管条例第3条的任何案件记录情况；
• 主管机关在必要时会要求其他相关部门提供信息，主要是确认被调查/评估的经济运营者根据欧盟或欧盟成员国的法律进行强迫劳动方面的尽职调查的情况；
• 主管机关会要求被评估的经济运营者在15个工作日内提供其对日常经营和价值链中对强迫劳动风险所做的尽职调查记录，还会考虑被评估的经济运营者采取的在短期内停止强迫劳动的各种补救措施。

主管机关在收到被评估的经济运营者提交的信息后，有30个工作日来决定是否发起正式调查。如果主管机关认为存在合理怀疑的现实可能性，就会启动相应的调查程序，并在3个工作日内告知被调查的经济运营者调查程序的基本信息，包括被调查的产品和启动调查的原因等。在整个调查中，原则上是由主管机关根据调查中收集到的信息来证明存在强迫劳动，如果无法证明存在强迫劳动，主管机关就要终止调查。被调查的经济运营者可以在调查程序中提交抗辩和证据为自己辩护。此外，提案规定主管机关应当基于风险评估的方法来采取执法行动，也就是说要确定优先执法领域或产品，特别是：

• 优先考虑价值链中最可能发生强迫劳动风险的经济运营者；
• 考虑经济运营者的规模和经济资源、相关产品的数量以及涉嫌强迫劳动的规模。

提案要求主管机关在调查程序中做出的任何决定都要及时告知欧盟委员会和其他成员国的主管机关，包括初步审查后是否启动正式调查的决定，禁止强迫劳动产品在欧盟市场流通、消费、使用和出口的决定，要求从市场上召回强迫劳动产品的决定，终止调查的决定等等。这些决定通过欧盟委员会在网上予以公布。一旦某一成员国主管机关就某产品案件做出了决定，其他成员国主管机关都应当予以承认和执行。当两个或多个成员国主管机关在调查同一产品或同一经济运营者时，最先通知欧盟委员会和其他成员国主管机关的调查机关将作为该案件的主要调查机关对案件进行调查并做出决定，其他成员国的主管机关要向该主要调查机关共享已掌握的信息和证据，且不得再另行发起调查。2.2 经济运营者参与调查如上文所述，被调查的经济运营者在主管机关指定的时限内（至少15个工作日）可以提交抗辩和相关证据，主管机关也可以要求经济运营者提交其他相关信息、接受检查和核查，包括在第三国的调查。如果经济运营者不配合调查，主管机关可以根据其他可获得事实来认定经济运营者是否违反条例，但通常是不利于经济运营者的决定。2.3 违反条例的法律后果

当欧盟成员国主管机关通过调查认定经济运营者存在违反该条例的情况，主管机关就要依法做出禁止相关产品在欧盟市场流通、消费、使用和从欧盟出口的决定，如果相关产品已经出现在市场上，主管机关应当要求经济运营者在规定期限内（通常不少于30天）将相关产品从市场上召回，并按成员国的法律进行相应处理。经济运营者在收到主管机关的决定后，有15天时间可以提出复审。对于易变质的货物和动植物，经济运营者要在5天内提出复审申请。如果相关当事方未能遵守成员国主管机关的相关决定，还将面临成员国国内法规定的处罚。

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与《企业可持续性尽职调查指

令》的联系

欧盟委员会在2022年2月公布了《企业可持续性尽职调查指令》的征求意见稿，该指令征求意见稿要求受约束的大型公司负有对人权、环境、气候变化等方面做尽职调查的义务。而强迫劳动条例与该指令征求意见稿之间有一定的联系，具体而言，当主管机关在评估被调查的经济运营者是否存在违反强迫劳动条例的情况时，会考虑该经济运营者是否按指令征求意见稿的要求履行了相关尽职调查的义务，例如当主管机关在初步调查阶段评估疑似违规行为的现实可能性时，经济经营者是否依法履行了尽职调查义务会是主管机关重点考察的方面。

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后续程序和时间表

根据欧盟的立法程序，欧盟理事会和欧盟议会将对提案文本提出意见，进行跨机构磋商，最终进行表决。当条例生效后，各成员国将有24个月时间准备具体的实施工作。也就是说，该条例最早也要在2025年才会正式实施。

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观察和总结

在美国出台强迫劳动法案并意图影响政治盟友遵循的背景下，欧盟委员会也紧跟着出台了相关的指导意见、尽职调查指令和强迫劳动条例的提案。但是，按照欧盟委员会的提案，并没有像美国那样采取举证责任倒置（“可予以反驳的推定”原则），而是由欧盟各成员国指定主管机关通过调查收集证据，证明存在强迫劳动，进而才能采取措施。并且，在主管机关决定采取措施前，被调查的经济运营者可以通过参与调查提供证据，进行抗辩。这些区别使得欧盟的强迫劳动执法会更加合理。
按照提案，欧盟成员国指定的主管机关将负责执法，并且通过协调机制，其执法调查和措施可能在欧盟范围内适用于被调查的经济运营者。考虑到欧盟27个成员国的差异性，主管机关的调查透明度、程序公正性以及执法的合理性、一致性和可预测性是值得担忧的。此外，由于决定是由欧盟成员国指定的主管机关做出的，司法救济似乎应该在各个成员国的法院，由于每个成员国司法系统的差异性，是否能够实现有效的司法救济也是个问题。出口企业要密切关注立法动态以及欧盟委员会后续的指引，包括公布所谓的高风险行业和企业的数据库，根据最终立法文本和指引做必要的尽职调查的动作，这都会给企业日常经营、供应链管理以及合规提出更多的要求。具体而言，在供应链追溯要求方面，对于原材料可能被视为存在高风险的行业，我们建议要设立涵盖从原材料到制成品的全链条追溯机制。比如，如果硅料被认为存在高风险，对于向欧盟出口光伏组件和电池的企业，就需要建立从组件到电池，电池到硅片，硅片再到硅料的追溯机制，并通过销售文件、物流文件、仓库管理文件和记录、生产工单和生产记录以及ERP和MES等管理软件形成有效、准确和可核实的追溯体系。对于风险较小的企业，我们建议企业可以结合自身实际情况，至少先就重要市场、客户、产品以闭环管理为方向努力，以达到企业资源的高效利用。比如某个市场或是某个客户的产品，限定在特定的供应商或特定的采购渠道，甚至特殊的采购订单管理，并且用同样方法逐级进行管理，直至最初级的原料。为了达到这一目标，事前规划、管理制度、合规投入、供应商合作、电子系统和文件管理都必不可少。调整和整合对欧出口产品的供应链可能存在很大困难，特别是没有垂直一体化的产业，这可能需要出口商、各级供应商、生产商的共同努力，特别是一些产业因为产能分布的实际情况，上游的供应商可以积极考虑配合下游客户和出口商的供应链闭环管理要求，整合调整业务链，这对自身竞争力而言是加分项。其次，除了供应链完整追溯，企业对于防止强迫劳动的政策和相应的供应链管理也要积极行动。如上文所述，欧盟提案就多次提到企业在强迫劳动方面的尽职调查也是主管机关考虑的重要方面。企业有一套完整的强迫劳动企业社会责任文件以及相应的供应链管理体系，对于证明被调查/评估产品不在该提案执法范围肯定会有积极作用。具体而言，我们建议企业至少要采取以下行动：（1）更新企业社会责任的行为守则，并传达给供应商；（2）和供应商签订关于企业社会责任的协议，或在采购合同中加入标准合规条款；（3）供应商签署禁止强迫劳动的声明；（4）完善供应商审核和供应链管理制度；（5）通过访谈、问卷等方式全面了解完整供应链和各级供应商身份。目前来看，强迫劳动越来越可能成为美国、欧盟一项长期的贸易政策工具。所以，对于被列入和可能被列入高风险重点执法的产业，无论是出口商、各级供应商和生产商，都需要积极应对产品供应链安全方面的挑战，没有直接出口业务的上游供应商也可能面临下游客户传导过来的合规压力，需要尽早采取贸易合规行动。

[注释] 

[1]https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/SPEECH_21_4701。

[2]https://ec.europa.eu/social/main.jsp?langId=en&catId=89&furtherNews=yes&newsId=10172。[3]https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_21_3664。[4]https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_22_5415。[5]根据条例提案的定义，经济运营者（economic operators）指的是在欧盟市场上投放或提供产品或出口产品的任何自然人、法人或团体。与《公司可持续性尽职调查指令》提案不同，负有尽职调查义务的是满足一定条件的大型公司，而这里的经济运营者没有规模大小的限制。

作者简介：

李烨，锦天城律师事务所 高级合伙人

蒋岚，锦天城律师事务所 律师

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（来源：锦天城律师事务所）

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