反垄断观察 | 《关于平台经济领域的反垄断指南》评析【走出去智库】

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2月7日，国务院反垄断委员会制定发布《国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南》（以下简称《平台指南》），强调反垄断法及配套法规规章适用于所有行业，对各类市场主体一视同仁、公平公正对待，旨在预防和制止平台经济领域垄断行为，促进平台经济规范有序创新健康发展。

走出去智库（CGGT）特约法律专家、金杜律师事务所公司业务部合伙人刘成指出，《平台指南》对一些引起较大争论的问题进行了明晰或调整，体现了基于《反垄断法》立法框架下对平台经济领域问题进行规制的原则。《平台指南》是首部针对互联网领域的行业性反垄断指南，其迅速出台预示着针对平台经济和互联网领域，反垄断执法在未来数年将进一步深入。

如何解读《平台指南》？今天，走出去智库（CGGT）刊发刘成等律师的分析文章，供关注反垄断的企业管理者参考。

要 点

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

1、《平台指南》删除了可绕开市场界定而直接认定垄断行为的条款，表明对于互联网领域的反垄断案件分析（特别是滥用市场支配地位行为），仍然要回归传统分析路径，将相关市场界定作为起点。

2、《平台指南》确认数据和算法可能被用来达成垄断协议，即算法共谋，这也与全球反垄断执法关注的重点问题一致。

3、《平台指南》保留了认定平台构成必需设施的可能性，并增加了平台“占有数据情况”这一考量因素。但同时，《平台指南》删除了有关认定数据构成基础设施的段落，似乎意味着，考虑到数据的非排他性、可复制等特性，通常不宜将数据认定为基础设施。

正 文

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

文:

刘成

走出去智库（CGGT）特约法律专家

金杜律师事务所公司业务部合伙人 

李雨濛

金杜律师事务所公司业务部资深律师

2021年2月7日傍晚，《国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南》（“《平台指南》”）正式颁布，并于同日实施[1]。这距离该指南的征求意见稿（“《征求意见稿》”）的公布仅不到3个月的时间[2]。指南以如此迅速的时间最终颁布并生效，表明了政府对平台经济领域加强反垄断执法的决心；与此同时，指南的正式颁布对稳定市场预期、引导企业相关行为也起到了积极的作用。

尽管《平台指南》不具有严格的法律约束力，但其较为全面地梳理了平台经济领域反垄断执法的分析思路与特殊考量因素，体现了执法部门对相关问题的认识与理解。相比《征求意见稿》，我们注意到，《平台指南》对一些引起较大争论的问题进行了明晰或调整，体现了基于《反垄断法》立法框架下对平台经济领域问题进行规制的原则。在本文中，我们将对《平台指南》进行评述，分析重点行为，并解读相较《征求意见稿》一些重要修改所体现出的监管思路。

一、相关市场界定

《平台指南》指出，针对平台经济领域的反垄断案件，通常需要界定相关市场。此前《征求意见稿》曾提出，在特定个案中，如果直接事实证据充足，只有依赖市场支配地位才能实施的行为持续了相当长的时间且损害效果明显，准确界定相关市场条件不足或非常困难，可以不界定相关市场，直接认定平台经济领域经营者实施了垄断行为[3]。但该条款引起了广泛的争议，最终在《平台指南》中被删除。

而对于互联网领域如何界定相关市场，《平台指南》指出，替代性分析仍是基本方法，即要基于平台功能、商业模式、应用场景、用户群体、多边市场、线下交易等因素进行需求替代性分析，基于市场进入、技术壁垒、网络效应、锁定效应、转移成本、跨界竞争等因素进行供给替代性分析。同时，针对平台的双边或多边属性，《平台指南》特别指出，“可以根据平台一边的商品界定相关市场，也可以根据平台所涉及的多边商品，分别界定多个相关商品，并考虑各相关商品市场之间的相互关系和影响。当该平台存在的跨平台网络效应能够给平台经营者施加足够的竞争约束时，可以根据该平台整体界定相关商品市场”[4]。

简评：

1.《平台指南》删除了可绕开市场界定而直接认定垄断行为的条款，表明对于互联网领域的反垄断案件分析（特别是滥用市场支配地位行为），仍然要回归传统分析路径，将相关市场界定作为起点。

2.《平台指南》对《征求意见稿》中有关“竞争者之间的竞争通常围绕核心业务展开，以获得用户广泛和持久的注意力”的表述予以删除。我们理解，这表明执法机构倾向认同市场界定仍应以平台本身提供的商品或服务为基础，而不宜以“注意力之争”来宽泛化相关市场边界。

3. 针对双边或多边平台，目前国际上较为主流的观点认为，可根据平台属性是“交易型平台”或“非交易型平台”进行划分。对于交易型平台，考虑到跨平台网络效应对各边的影响，界定相关市场时，倾向于将各边的情况予以整合考虑。比如，对于信用卡服务，由于商户和持卡人通过平台进行交易，美国最高法院认为应将商户一侧和持卡人进行整体考虑，将相关市场界定为“信用卡交易市场”[5]。

4.《平台指南》指出，即使分别界定多个相关市场时，也要考虑各相关商品市场之间的相互关系和影响。即对于非交易型平台，界定多个相关市场时，我们理解，在未来的执法中，执法机构可能会特别考量“传导效应”或“锁定效应”，即基于经营者在平台一侧市场上的市场支配地位，结合锁定效应、用户粘性等因素，来评估该经营者在平台另一侧相关市场上的市场力量。

二、垄断协议

对于垄断协议部分，相较《征求意见稿》，《平台指南》增加了，“根据《反垄断法》第十三条第（六）项和第十四条第（三）项认定相关行为是否构成垄断协议时，可以考虑平台相关市场竞争状况、平台经营者及平台内经营者的市场力量、对其他经营者进入相关市场的阻碍程度、对创新的影响等因素。”

简评：

对于《反垄断法》第十三条和第十四条未明确列举的垄断协议，国家市场监管总局负责认定具体行为是否构成横向垄断协议或纵向垄断协议。《平台指南》针对平台经济领域的特点，对在认定是否构成垄断协议时的考虑因素提供了指引，并明确在认定过程中，应当进行效果分析，考虑经营者的市场力量以及协议是否对相关市场造成了排除、限制竞争的影响。

1. 基于算法、数据认定达成垄断协议

《平台指南》充分考虑了算法在达成垄断协议方面所发挥的作用，强调可以通过算法、数据、平台规则达成横向垄断协议（如，其他协同行为是指经营者虽未明确订立协议或者决定，但通过数据、算法、平台规则或者其他方式实质上存在协调一致的行为[6]）、纵向垄断协议（利用数据和算法对价格进行直接或者间接限定、利用数据等方式限定其他交易条件，排除、限制市场竞争[7]）以及平台轴辐协议（考虑具有竞争关系的平台内经营者之间是否利用数据等方式，达成、实施垄断协议，排除、限制相关市场竞争[8]）。

需注意的是，对于协同行为，《征求意见稿》中曾提出，“如果直接证据较难获取，可以按照逻辑一致的间接证据，认定经营者对相关信息的知悉状况，以判定经营者之间是否存在协同行为[9]”。而《平台指南》则特别增加了，“通过数据、算法、平台规则或者其他方式实质上存在协调一致的行为，有关经营者基于独立意思表示所作出的价格跟随等平行行为除外[10]”的规定。

简评：

1.《平台指南》确认数据和算法可能被用来达成垄断协议，即算法共谋，这也与全球反垄断执法关注的重点问题一致。

2. 关于“逻辑一致的间接证据”其所应用的场景，对于基于算法但完全没有意思联络导致一致市场行为的情况（例如机器自主学习型），是否也纳入规制范围，之前引起了较为广泛的争论。而《平台指南》明确有关经营者基于独立意思表示所作出的价格跟随等平行行为不属于协同行为，表明对于利用算法、数据认定达成协同行为，仍需要当事方之间的“意思联络”，不能仅根据一致的市场行为而推定协同行为的存在。

2. 跨平台平价协议

《征求意见稿》曾对最惠国待遇条款（“MFN”）特别作出规定，指出MFN条款可能构成纵向垄断性协议[11]。正式颁布的《平台指南》，没有再采用MFN条款这一说法，而是针对跨平台行为进行了更广泛的描述，即“平台经营者要求平台内经营者在商品价格、数量等方面向其提供等于或者优于其他竞争性平台的交易条件的行为可能构成垄断协议”，可能构成“垄断协议”，也可能构成“滥用市场支配地位行为”[12]。

简评:

该评价体系与中国或其他司法辖区此前的一些典型案例所体现的监管思路是一致的。例如，欧盟之前在对线酒店预订平台的调查中，从纵向协议角度，考虑对相关市场的影响[13]；而上海市场监督管理局曾认定具有市场支配地位的企业达成以最低采购数量为生效条件的、含有最惠国条款的协议，构成了滥用市场支配地位限定交易[14]。

3.平台轴辐协议

轴辐协议包含横向与纵向要素，但在目前的《反垄断法》中并未针对轴幅协议予以明确规制[15]。而对于互联网领域的轴辐协议，《平台指南》单设一条，指出，“具有竞争关系的平台内经营者可能借助与平台经营者之间的纵向关系，或者由平台经营者组织、协调，达成具有横向垄断协议效果的轴辐协议[16]。”同时，在认定是否构成垄断协议时，“考虑具有竞争关系的平台内经营者之间是否利用技术手段、平台规则、数据和算法等方式，达成、实施垄断协议，排除、限制相关市场竞争[17]”。

简评：

根据《平台指南》，平台作为规则、算法的制定方或数据的提供方，如果其规则或算法或数据能够促使甚至协调平台内企业达成横向协议，则平台可能会被认为对达成轴幅协议起到组织和协调作用。

《反垄断法》修订草稿（《征求意见稿》）中明确规定，对于组织、帮助经营者达成垄断协议的，其罚则适用达成垄断协议经营者的罚则（即没收违法所得，并处上一年度销售额百分之一以上百分之十以下的罚款[18]）。虽然目前反垄断法修订尚未完成，但执法机关在对轴幅协议的组织方予以处罚时，可能会按照达成、实施垄断协议的罚则进行处罚。

三、滥用市场支配地位

市场支配地位的认定仍是判断滥用市场支配地位行为的起点。《平台指南》针对互联网业态的特点，对认定经营者具有市场支配地位的考虑因素，进行了细化[19]。

对于具体的滥用支配地位行为，即不公平价格行为、低于成本销售、拒绝交易、限定交易、搭售或附加不合理交易条件、以及差别待遇，《平台指南》针对平台经济的特点均对相关规则进行了细化。

1. 低于成本销售

针对平台经济中存在的平台一侧市场价格可能为零的情况，《平台指南》指出，认定掠夺性定价，要考虑跨平台定价问题，即：“在计算成本时，一般需要综合考虑平台涉及多边市场中各相关市场之间的成本关联情况[20]”。

此外，《平台指南》列出了“在合理期限内为发展平台内其他业务”、“在合理期限内为促进新商品进入市场”、“在合理期限内吸引新用户”、“在合理期限内开展促销活动”等，作为地域成本销售的合理理由[21]。

简评：

补贴大战是平台企业开拓新业务阶段的常见现象，相关市场中的传统企业，可能因为平台企业的低价销售遭受“降维打击”。

《平台指南》明确计算成本时要考虑平台涉及多边市场中各相关市场之间的成本关联情况，与《禁止滥用行为暂行规定》中“应当综合考虑经营者提供的免费商品以及相关收费商品等情况[22]”的规定异曲同工。另一方面，这一规定似乎也有利于经营者抗辩，因为平台经营时往往综合考虑多边情况进行定价（例如在用户端提供低价甚至免费的服务，但在广告端收取费用），只考虑其中一边很可能会得出低于成本销售的表面结果。但实践中，如何考虑个相关之间的成本关联，也有待观察。

2. 拒绝交易、必需设施的认定

《平台指南》对拒绝交易的相关规则提供了更多细化的指引。平台经济领域拒绝交易存在多样表现形式，除传统方式外，还包括行业特有的在平台规则、算法、技术、流量分配等方面设置限制和障碍，以及平台经济领域必需设施的经营者拒绝与交易相对人以合理条件进行交易[23]。

《平台指南》认为，平台在满足一定条件下，可以构成必需设施。分析平台是否构成必需设施，需要综合考虑“该平台占有数据情况、其他平台的可替代性、是否存在潜在可用平台、发展竞争性平台的可行性、交易相对人对该平台的依赖程度、开放平台对该平台经营者可能造成的影响等因素[24]。”

简评：

《平台指南》保留了认定平台构成必需设施的可能性，并增加了平台“占有数据情况”这一考量因素。虽然目前，我国执法机构和法院尚未直接认定过某项产品或服务构成必需设施（除标准必要专利外），但是，在互联网领域，可能会存在由于用户的锁定效应以及平台的其它优势等因素，导致平台构成必需设施的情况。比如，在近日北京知识产权法院受理的某互联网企业的诉讼案件中，该互联网平台企业诉称某社交通讯产品，具备完备齐全的用户好友关系，深入用户生活的各个领域，属于具有市场支配地位的基础设施。法院对此问题的分析值得进一步关注。

但同时，《平台指南》删除了有关认定数据构成基础设施的段落，似乎意味着，考虑到数据的非排他性、可复制等特性，通常不宜将数据认定为基础设施。

3. 限定交易、“二选一”

《平台指南》明确指出，具有支配地位的平台要求交易相对人在竞争性平台间“二选一”构成限定交易行为，包括通过负面惩罚（“搜索降权、流量限制、技术障碍、扣去保证金等”）或正面激励（“补贴、折扣、优惠、流量资源支持等”）推广“二选一”的行为。而具体限定的措施，包括通过电话、口头方式，以及通过平台规则、数据、算法、技术等方面的实际设置限制或者障碍的方式[25]。

简评：

对于通过负面惩罚方式达成的“二选一”行为，《平台指南》认为，因对市场竞争和消费者利益产生直接损害，一般可以认定构成限定交易行为。

而对于通过正面激励措施达成的“二选一”行为，《平台指南》则提出，此类方式实践中一般对平台内经营者、消费者和社会公共利益具有积极的效果。因此，只有在通过正面激励行为从事的“二选一”行为，排除、限制了相关市场竞争的情况下，才可能被认定限定交易。这表明，对于通过正面激励形式促成限定交易方的要求，执法机关会更谨慎的综合评估行为带来的积极效果和消极效果。

4. 与数据收集、隐私保护相关的滥用行为

基于互联网平台的业务模式，个人用户在使用相关服务过程中，可能存在免费获取服务、但实际以个人信息作为对价的情况。针对这一问题，《平台指南》指出，强制收集“非必要”用户信息或者与附加与交易标的无关的交易条件、交易流程、服务项目，可能构成附加不合理条件行为[26]。

简评：

目前其它司法辖区已经出现在反垄断调查中特别针对个人信息收集方面的关注。《平台指南》的上述规定表明，对于个人信息收集问题，具有市场支配地位的企业将受到隐私保护和反垄断法的双重规制。

此外，对于对个人信息进行搜集的非平台企业，《平台指南》也具有一定的参考意义。具有市场支配地位的企业，强制收集非必要的用户信息，均可能构成附加不合理交易条件。

5.“大数据杀熟”等差别待遇问题

《平台指南》指出对于具有市场支配地位的经营者，如果基于大数据和算法，根据交易相对人的支付能力、消费偏好、使用习惯等，实行差异性交易价格或者其他交易条件；或制定实行差异性标准、规则和算法；或实行差异性付款条件和交易方式，则可能构成通过差别待遇的方式滥用市场支配地位[27]。

《平台指南》也列举了一些实施差别待遇行为可能具有的正当理由。如，平台经营者是针对新用户在合理期限内开展的优惠活动；基于平台公平、合理、无歧视的规则实施的随机性交易，则可以不被认定为差别待遇行为[28]。

简评：

“大数据杀熟”常见于网约车平台、机票或酒店预订平台等与日常生活密切相关的领域。利用大数据对不同的消费者进行差别待遇可以在一定程度上提升运营效率，但也有可能被认定为滥用市场支配地位。

针对差别待遇，实践中一大难点是如何认定交易相对人的交易条件相同。对此，《平台指南》特别指出，平台在交易中获取的交易相对人的隐私信息、交易历史、个体偏好、消费习惯等方面存在的差异不影响认定交易相对人条件相同，也就是说，个体偏好、消费习惯等因素并不能作为认定交易条件不同从而实施差别待遇的理由。

四、经营者集中

《平台指南》从申报标准、主动调查、经营者集中的考量因素、以及救济措施角度，对针对互联网领域的经营者集中进行了梳理。

1. 涉及协议控制架构的经营者集中：

与《征求意见稿》相同，《平台指南》明确，涉及协议控制架构（即VIE架构）的经营者集中，属于经营者集中反垄断审查范围[29]。

简评：

我们注意到，目前，已有多件涉及VIE架构的交易获得了无条件批准，其审查时间和程序与一般交易并无明显不同[30]。此外，2020年12月14日，市场监管总局发布了三件涉及VIE架构的交易未依法申报、违法实施经营者集中的行政处罚决定，该三件案件既包括参与集中的收购方涉及VIE架构的情形，也包括目标公司通过VIE架构控制境内运营实体的情形，同时还涉及目标公司可能通过VIE架构进入外商投资限制行业的情形[31]。这三件案件的处罚也表明，对于在《平台指南》生效甚至其《征求意见稿》发布之前，未依法申报的涉及VIE架构的交易，仍然可能面临受到处罚的风险。

2. 平台的营业额计算

《平台指南》考虑到了平台经济领域与传统经济在商业模式上的差别，由此导致营业额的计算可能有所区别。对此，《平台指南》规定，经营者的营业额包括其销售商品和提供服务所获得的收入。根据行业惯例、收费方式、商业模式、平台经营者的作用等不同，营业额的计算可能有所区别。对于仅提供信息匹配、收取佣金等服务费的平台经营者，可以按照平台所收取的服务费及平台其他收入计算营业额。对于平台经营者具体参与平台一侧市场竞争或者发挥主要作用的，还可以计算平台所涉交易金额[32]。

简评：

在以往的案例中，曾出现过对于平台企业（例如网约车平台）的营业额如何计算的问题的争论。《平台指南》对于不同业务模式下平台企业的营业额计算提供了指引。特别是，对于平台经营者具体参与平台一侧市场竞争或者发挥主要作用的（例如电商平台同时经营自营店铺的），还可以计算平台所涉交易金额，即不仅限于平台自身的收入，还可能将基于平台所达成的交易的金额均计算在内。但对于如何认定“发挥主要作用”的情况，如对于平台并不直接参与平台一侧发生的交易，仅收取部分佣金的情况，是否将全部交易金额算做平台的营业额，仍有待明确。

3. 猎杀式并购：

《平台指南》特别指出，当参与集中的一方经营者为初创企业、新兴平台，或者参与集中的经营者因采取免费或者低价模式导致营业额较低，但相关市场集中度较高、参与竞争者数量较少的情形下，虽然集中未达到申报标准，但如果具有或可能具有排除、限制竞争效果，反垄断执法机构仍然可以依法进行调查处理[33]。

简评：

由于平台经济商业模式的特殊性，其可能存在营业额很低，无法达到经营者集中申报的标准，但同时该相关市场中集中度较高、参与竞争者数量较少的市场结构，从而使得发生在该市场的经营者集中，特别是针对可能产生竞争关系的初创企业的猎杀式并购，可能会对相关市场的竞争产生明显的排除、限制效果。

我们注意到，《原料药反垄断指南（征求意见稿）》也做出了类似规定[34]。对于可能具有类似竞争结构特点的市场中发生的经营者进行集中，需要较为审慎地评估对市场的影响。

4. 救济措施：

对于平台领域经营者集中，可能排除、限制竞争的，《平台指南》指出可以附加下述限制性条件[35]：

剥离有形资产，剥离知识产权、技术、数据等无形资产或者剥离相关权益等结构性条件；

开放网络、数据或者平台等基础设施、许可关键技术、终止排他性协议、修改平台规则或者算法、承诺兼容或者不降低互操作性水平等行为性条件；

结构性条件和行为性条件相结合的综合性条件。

简评：

以上救济措施仍然在“结构性条件”和“行为性条件”的框架之内。但对于具体案例中的表现形式，例如如何对于数据进行结构性剥离，或者如何开放算法等，有待未来实际执法案件中的解读。

结语

《平台指南》是首部针对互联网领域的行业性反垄断指南，其迅速出台预示着针对平台经济和互联网领域，反垄断执法在未来数年将进一步深入。如前文所述，相比《征求意见稿》，《平台指南》更能体现基于《反垄断法》立法框架下对平台经济领域问题进行规制的原则。面临新一轮执法浪潮，企业需针对互联网或平台经济领域行业特点，基于反垄断法的框架，对其相关商业模式进行审慎的评估，以避免合规风险。

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来源：金杜研究院

脚注：

[1] 国反垄发〔2021〕1号，参见http://gkml.samr.gov.cn/nsjg/fldj/202102/t20210207_325967.html

[2] 2020年11月10日国家市场监督管理总局对外公布《平台指南》（征求意见稿），参见国家市场监管总局官网，http://www.samr.gov.cn/hd/zjdc/202011/t20201109_323234.html?utm_source=ZHShareTargetIDMore

[3] 参见《征求意见稿》第四条。

[4]参见《征求意见稿》第四条。

[5] 参见Ohio v American Express 美国最高法院决定，Co. 138 S.Ct. 2274 (2018)

[6] 参见《平台指南》第五条。

[7] 参见《平台指南》第七条。

[8] 参见《平台指南》第八条。

[9] 参见《征求意见稿》第九条。

[10] 参见《平台指南》第五条。

[11] 参见《征求意见稿》第七条。

[12] 参见《平台指南》第七条。

[13] 参见

ECN, Report on the monitoring exercise carried out in the online hotel booking sector, 2017年4月6日。

[14] 参见http://gkml.samr.gov.cn/nsjg/fldj/201904/t20190429_293282.html

[15] 此前，在《反垄断法》修订草案（征求意见稿）中曾说明禁止组织、帮助其他经营者达成垄断协议的行为，这一条款被广泛解读为旨在拾遗补缺规制轴辐协议问题。

[16] 参见《平台指南》第八条。

[17] 参见《平台指南》第八条。

[18] 参见《反垄断法》修订草稿（《征求意见稿》）第十七条。

[19] 参见《平台指南》第十一条。

[20] 参见《平台指南》第十三条

[21] 参见《平台指南》第十三条

[22]参见《禁止滥用行为暂行规定》第十五条。

[23] 参见《平台指南》第十四条。

[24] 参见《平台指南》第十四条。

[25] 参见《平台指南》第十五条。

[26] 《平台指南》第十六条。正式版本相较《征求意见稿》的修改，添加“非必要”的限定。

[27] 参见《平台指南》第十七条。

[28] 参见《平台指南》第十七条。

[29] 参见《平台指南》第十八条。

[30] 如，安博凯直接投资基金JC第四有限合伙收购神州租车有限公司股权案，该案于2021年1月21日获得批准

[31] 阿里巴巴投资有限公司收购银泰商业（集团）有限公司股权、阅文集团收购新丽传媒控股有限公司股权、深圳市丰巢网络技术有限公司收购中邮智递科技有限公司股权三件案件的收购方均涉及VIE架构。

[32] 参见《平台指南》第十八条。

[33] 参见《平台指南》第十九条。

[34] 参见《原料药反垄断指南》第十五条。

[35] 参见《平台指南》第二十一条。

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