湖湘法学评论2022（3） | 我国实质宪法解释：证立、实践与反思
本文发表于《湖湘法律评论》2022年第3期（总第5期）“学术专论“栏目
【作者】戴龙杰，华东政法大学法律学院宪法学与行政法学博士研究生。
【摘要】宪法解释制度的深入开展，需要先系统考察、总结我国既有的宪法解释实践。如果以明确宪法条文含义或宪法依据、发挥的实际功能作为根本标准，文本统一、程序明确的宪法性文件可称为形式宪法解释，反之则为实质宪法解释。自现行宪法实施以来，全国人大常委会发布了关于民主选举、国家机构权力配置、分配国家立法权限等多方面的实质宪法解释。各类典型实质宪法解释为推动法治实践发挥了积极作用，但也有不涉及宪法权利条款、主动解释程序不明、对解释机关自我授权等问题。为了维护权力与权利统一体的内在平衡，宪法解释机关不得自我授权，不得实质变动其他国家机关的权力，解释宪法权利应切实维护党的领导与公共利益；同时，要从审议、表决程序上区分宪法解释和法律，主动宪法解释同样要积极回应权利保障的现实需求。
【关键词】实质宪法解释；形式宪法解释；主动解释；被动解释；基本权利保障
2021年10月13日，习近平总书记在中央人大工作会议上指出，全国人大常委会要“落实宪法解释程序机制，积极回应涉及宪法有关问题的关切”。这是继习近平总书记在首都纪念现行宪法颁布施行三十周年大会发表重要讲话，党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，党的十九届四中全会通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，以及2021年1月中共中央印发《法治中国建设规划（2020—2025年）》以来，以习近平同志为核心的党中央多次发出宪法解释的强烈号召，对于推动全面实施宪法、促进国家治理体系与治理能力现代化而言，意义十分重大。
落实党中央的重要号召，必须首先深刻扎根于我国本土宪制，而非任凭欧风美雨浸淫的制度移植或理论嫁接，秉持形式与实质并重的逻辑思维，系统考察现行《宪法》实施以来全国人大常委会是否通过某些文件开展了宪法解释的具体实践。其判断标准怎样把握，如何在既有实践的基础上反思得失，以此为前提再对富有中国特色的宪法解释制度继续探索，这些都有非常重要的研究价值。
一
关于我国宪法解释的各方观点
与把握标准
（一）权威文件从未提及宪法解释的存在
公开的党和国家重要文件中，有不少对宪法解释的原则性论述，但都没有确认其存在与否，这反映在以下两个方面：
1．党中央始终支持以宪法解释推动宪法实施
首先，党中央曾多次提出宪法解释的设想。1993年2月14日，中共中央向第七届全国人大常委会提交的《关于修改宪法部分内容的建议的说明》（以下简称《说明》）指出，“可改可不改的不改，有些问题今后可以采取宪法解释的方式予以解决”，并建议：《宪法》第15条第1款中的社会主义市场经济“正在发展中，目前还很难用法律语言对它作出具体规定……必要时可以据此对其具体内涵作出宪法解释”，“宪法第六条规定社会主义公有制实行按劳分配的原则，并不排除按劳分配以外的其他分配方式。必要时可作宪法解释”。1999年《宪法修正案》讨论阶段，牵头宪法修改工作的李鹏同志也指出：“这次宪法修改只改必须要改并且已经成熟的内容，可改可不改的或者现在一时还拿不准的，就不做修改，如特别行政区、混合经济等内容……这些问题可以通过宪法解释来解决。”2004年、2018年两次修改宪法时，也一如既往遵循党的要求：“可改可不改的条款，通过宪法解释来明确含义。”这些情况充分说明，党中央比较倾向于把那些含义非常模糊的宪法条款作为潜在的解释对象，其共同特征是，既不能通过修改宪法消除理解上的困难，也不便以立法具体说明。
其次，党和国家最高领导人、党的重要会议也十分重视宪法解释与宪法实施。2002年12月4日，在首都各界纪念中华人民共和国宪法公布施行二十周年大会上，胡锦涛同志明确要求全国人大常委会“要切实履行解释宪法的职能，对宪法实施中的问题作出必要的解释和说明，使宪法的规定更好地得到落实”。2012年12月4日，习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行三十周年大会上也指出，“加强对宪法和法律实施情况的监督检查，健全监督机制和程序，坚决纠正违宪违法行为”。十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调，“完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制”。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》再次强调，要“落实宪法解释程序机制，推进合宪性审查工作”。上述一系列政治宣示则表明，党中央从不否认宪法解释之于全面实施宪法的重大意义，这也对宪法解释机关提出了相应的明确要求。
2．全国人大常委会从未宣示宪法解释的实践
尽管党中央多次强烈号召，但现行《宪法》颁布实施以来，作为宪法解释机关的全国人大常委会似乎并没有解释宪法的相关实例。比如，历届全国人大常委会的工作报告从来没有正面提及宪法解释工作，仅在2020年与2021年两度提出要“落实宪法解释程序机制”。对此，过去全国人民代表大会的会议上，确曾两次出现有关宪法解释的议案——2012年梁慧星等代表提出的第181号议案、2015年戴仲川等代表提出的第340号议案，都建议制定“宪法解释程序法”。然而，全国人大常委会对这些议案的审议结果分别是“需要深入研究”，“在今后的立法工作中认真研究”，至于研究进展则并无后续披露。2019年12月16日通过的《法规、司法解释备案审查工作办法》第20条提出，“对法规、司法解释及其他有关规范性文件中涉及宪法的问题，宪法和法律委员会、法制工作委员会应当主动进行合宪性审查研究，提出书面审查研究意见”。但备案审查工作的突出定位是“完善宪法监督制度”，没有指明书面审查意见是否包含宪法解释。
（二）理论界以“否定说”为主流
较之于权威文件相对谨慎的表述，宪法解释在我国法学界却是备受热议的“显学”。以两本权威的宪法学教材为代表，围绕“我国是否存在宪法解释”，理论观点基本可分成“否定说”和“肯定说”。
“否定说”是理论界的主流观点，它认为我国没有或几乎没有宪法解释。“马工程”《宪法学》教科书认为，“宪法解释特指全国人大常委会根据宪法的基本精神和基本原则对宪法规定的含义、界限及其相互关系所作的具有法律效力的说明，宪法解释并不以宪法争议的出现为前提，且应当具有最高的、普遍的约束力”。另一本宪法学代表性著作则认为，在我国“立法者同时也是宪法解释者，其不可能宣布自己制定的法律违宪，这也就使得宪法解释几乎完全没有必要”，“释宪机制基本未能发挥作用”；该书一位主编者随后指出，“全国人大常委会至今没有作出按照正式的‘宪法解释’文号制发的解释案，往往以法律解释来代替宪法解释”。亦有学者将其界定为“宪法解释机关在宪法适用活动中对宪法文本意义的阐明”，并指出我国宪法演进始终拒绝宪法解释的道路。还有学者把主要内容、解决实际问题以及理解适用条文作为“广义宪法解释”的三要素，但它们缺乏特定程序或形式，不构成真正的宪法解释。此外，有学者认为，“宪法解释属于一种法律解释”，“其具体做法却没有得到制度化”。
“肯定说”认为我国存在宪法解释，并梳理出相关实例。“21世纪法学系列教材”《宪法》教科书认为，“宪法解释是指全国人大及其常委会根据宪法的基本精神和基本原则，对宪法规定的含义、界限及相互关系所作的具有法律效力的说明”。以此为标准，1983年9月2日全国人大常委会通过的《关于国家安全机关行使公安机关的侦查、拘留、预审和执行逮捕的职权的决定》（以下简称《国安决定》）、1980年9月10日全国人大通过的《关于修改宪法和成立宪法修改委员会的决议》等决定或决议都是宪法解释。但该教材也承认，宪法解释主体与立法主体的合一性，导致“哪些属于宪法解释、哪些属于立法行为，难以判断”，“哪些属于宪法解释、哪些属于法律解释，也难以判断”。此外有学者认为，宪法解释是“全国人大常委会法工委就宪法性争议提出的有针对性的法律意见、建议与处理方式”，并把法工委就省级人大常委会修改地方性法规的权限、公民行使选举权以及裁决立法冲突等问题作出的法律解释视同宪法解释，认为“弥补了全国人大常委会事实上没有开展宪法执行过程中需要解释宪法的不足”。
总体看来，普遍的共识是我国没有宪法解释。党中央对宪法解释的原则性意见，全国人大常委会对宪法解释议案的谨慎搁置，都表明宪法解释的实际工作至少尚未成形，这导致理论研究在百家争鸣之余，缺乏统一、权威的参照坐标。笔者将逐一评述，在此基础上提炼把握宪法解释的思路。
（三）“否定说”及其映射的形式宪法解释
“马工程”《宪法学》对宪法解释机关的界定完全切合《宪法》第67条第1项规定，主动解释、被动解释相结合的方式，也不违背宪法原则性规定，此前源自宪法学界的一份《中华人民共和国宪法解释程序法（专家建议稿）》（以下简称《专家建议稿》）亦持此说。可它没有进一步回答：宪法解释究竟要应对哪些实际的宪法问题？是有关国家机构权力配置的还是有关公民基本权利保障的？假如没有宪法解释，缘由和完善路径又是什么？这使其指导意义较为有限。“否定说”其他派别的漏洞分别在于：有的将宪法解释限定为检验法律合宪性的工具、人为制造出解释机关与立法机关的二律背反，这就忽视了宪法解释直接调整国家机关与宪法权利主体关系的功能，也会从根本上动摇现行宪法解释体制的合理性，窃以为不可取；有的虽然承认某些文件具备宪法解释的功能，却又把“宪法解释案”作为宪法解释的唯一类型，这就难免自相矛盾，毕竟《宪法》第67条第1项并不排斥以决定、决议等形式解释宪法的可能，等等。归根结底，“否定说”的共同内核在于——因为没有制度化，所以我国没有宪法解释。
“否定说”反映出明显的形式主义逻辑——一项特定的国家机关职权若要实施，必定有专门且公开的程序、独立且明确的文本等制度形式，反之就不可能存在对应的实践活动。这指向某种形式宪法解释或“宪法解释案”，它们须符合如下标准：第一，法定的宪法解释机关从文号或抬头上注明某文件是宪法解释或包含宪法解释；第二，在内容上就特定宪法问题援引宪法内容并解释；第三，对宪法解释的程序有专门规定。
纵观各个国家与地区的制度实践，大致符合形式标准的是某些专门的合宪性审查机关发布的文件。例如，法国宪法委员会的裁决就包含了宪法解释，其文件抬头会注明标号、日期、请求人与宪法争议的类型，裁决内容会“根据”（Aux termes）法国现行四部宪法性文件的某个条款进行解释，裁决程序由“1958年宪法”、《关于实施〈宪法〉第61-1条的第2009-1523号组织法》以及宪法委员会内部规则等明确规定。
然而，在官方文件中附随解释宪法是更为通行的模式。典型的以美国联邦最高法院为例，它往往是在有关宪法案件（cases）或宪法争议（controversies）的判决中，以附带审查而非宪法解释案来处理宪法问题，核心要务是以此保障个人权利、维持宪法持久的生命力，却不在于是否遵循某种形式以及专门程序解释了宪法。因此，上述片面、孤立的形式标准缺乏普适性，何况我国《宪法》也并没有这类规定。如果始终纠缠于形式标准，就是把源于不同知识谱系的理论预设作为描述问题的出发点，不能立足于本国实际得出实事求是的结论，这是“否定说”最根本的问题。
（四）“肯定说”与实质宪法解释
“肯定说”更关注宪法实践，以解决的宪法问题、发挥的宪法功能作为评判标准，这有助于透过现实案例来把握宪法解释的实质，同时也从侧面积极肯定了全国人大常委会的工作成效，但依旧面临某些理论困境。
比如，对宪法解释主体的界定缺乏依据。首先，全国人大的短暂会期，无法保证宪法解释程序的正常启动与解释的质量，基于其最高性和全权性当然推导出宪法解释权，既不符合宪法明文规定，在理论与实际两个面向的弊病也早有充分论证；其次，全国人大常委会法工委是“为全国人大及其常委会行使立法权提供服务的专门工作机构”，而宪法解释权同立法权、监督权一样，这些“纯粹的国家权力必须由权力机关本身集中和统一地依照法定程序行使”，办事机构、专门工作机构显然都没有相应的资格。因此，全国人大、全国人大常委会法工委都不是宪法解释机关。
又如，宪法解释不应混同于法律。在现行宪制下，全国人大常委会既是最高立法机关又是宪法解释机关，但它从未将任何文件明确为宪法解释，更没有在程序上将其同法律区分，反过来说，关于究竟什么是法律、我国目前有哪些法律，常委会也从来没有做过权威且系统的说明。在这种情况下，即使我国的确存在一些“宪法解释”，但只要给不出超越形式要素的实质标准，就不能把宪法解释同立法行为、法律解释有效区分开。这样一来，“肯定说”列举的宪法解释，其说服力就十分堪忧。
综合权威文件的内在逻辑与理论界的既有研究，笔者以为，宪法解释催生于明确宪法条文含义或宪法依据的现实需要，这是其必要条件；同时，针对特定的宪法问题，宪法解释有着修改宪法、变动法律都无法替代的独特功能，这是其充分条件，二者基本构成把握宪法解释的实质标准。
法律解释可作为探索宪法解释法定情形的起点。根据《中华人民共和国立法法》第45条及其权威释义，两种情况下解释法律：其一，“进一步明确具体含义”，包括明确法律界限、弥补法律规定的轻微不足以及化解对法律规定含义理解产生较大意见分歧；其二，“根据新情况明确依据”，是指按照原来法律规定的精神、包含的范围，明确新情况的法律适用依据，这两种解释以不需要或不方便修改法律为基本原则。考虑到宪法是广义上法律的一个子类别，其在原则性、模糊性上与普通法律可谓一脉相承乃至更甚于后者，并且逻辑上宪法解释亦可归入广义上的“法律解释或法解释”，那么不妨把“进一步明确宪法的具体含义”和“根据新情况明确宪法依据”，作为宪法解释的法定情形。只要全国人大常委会发布的某个文件符合上述两种情形，比如进一步廓清了宪法条款中国家权力或宪法权利的内涵、外延，就可以初步认定为宪法解释。
宪法解释有解决特定宪法问题的独特功能。宪法实施如果遇到上述情形，直接修改宪法，或者制定、修改、解释法律，并非完全不可，因此所谓的宪法解释可能也只是法律、立法性决定或法律解释。但万一宪法刚刚修改就出现新情况，或者修改都不足以解决问题，则不宜修改宪法，更不可能靠法律解决；如果法律囿于客观原因也没有或无法明确规定，那么法律手段将完全排除在外，此时解释宪法最为合理。譬如党中央指出，“社会主义市场经济”“混合经济”“按劳分配的方式”等宪法条款，都处在不断发展变化的社会实践中，很难通过修改宪法明确具体含义，也无法由法律规范或调整，只能根据这些内容的实际情况作出宪法解释。就此看来，只要全国人大常委会发布的某个文件明确了宪法条文的具体含义或宪法依据，并解决了修宪、立法、修法、释法都无法胜任的特定宪法问题，就应当认定为宪法解释。只不过，由于其中某些文件可能不具备“形式宪法解释”在文本、程序方面的特征，或可对应称之为“实质宪法解释”。
二
我国实质宪法解释的实例
（一）关于民主选举等人大核心制度的解释
1983年3月5日，第五届全国人大常委会第二十六次会议通过的《第六届全国人民代表大会少数民族代表名额分配方案》（以下简称《分配方案》），以明确分配给各省、自治区、直辖市具体数字的方式，对《宪法》第59条第1款中各少数民族代表的“适当名额”作出了详尽解释。《分配方案》作为宪法解释的原因有二：
其一，进一步明确了《宪法》第59条第1款中“适当名额”的具体含义。根据《宪法》第59条第2款，全国人民代表大会代表的选举由其常务委员会主持。当时《关于第六届全国人民代表大会代表名额和选举问题的决议》只提出，少数民族代表占“12%左右”，没有确定具体人数，而《选举法》第17条也只是在选举少数民族代表的问题上，再度明确《宪法》第59条第2款对全国人大常委会的授权，因而也不必法律解释。实际上，全国人大的决议与《选举法》都没有、也不可能明确《宪法》中的“适当名额”，必须由全国人大常委会行使专门职权，根据不断发展变化的客观情况，解释《宪法》第59条第1款，作出专门决定。更何况，“从宪法的根本性特点来说，应主要和首先解释宪法，宪法含义明确之后，一般法律的含义也就迎刃而解”。据此可认定，《分配方案》以宪法解释落实了《宪法》第59条第1款。
其二，有利于合理控制少数民族代表的规模。现行《宪法》起草时，不少全国人大代表都建议适当减少代表名额，但又要充分保证各个民族的代表性。《分配方案》结合实际情况，确定了少数民族代表进入最高国家权力机关的适当名额，从整体上保证人民当家作主，对于进一步发展各民族之间平等团结互助和谐的社会主义民族关系，也有重要意义。此后，全国人大常委会都会在任期结束前为少数民族代表的适当名额制定分配方案，形成了长期的工作惯例，也是各级人大选举工作的纲领性文件，这些宪法解释在实践中已成为我国选举制度的重要组成部分。
（二）关于国家机构权力配置的解释
第一，将公安机关的部分宪法职权授予国家安全机关、军队保卫部门。1983年9月2日，第六届全国人大常委会第二次会议通过的《国安决定》，将宪法和法律规定中公安机关的侦查、拘留、预审和执行逮捕的职权授予国家安全机关。《国安决定》作为宪法解释的理由是：
一是明确了国家安全机关有关职权的宪法依据。曾有权威解说认为《国安决定》是“关于法律问题的解释和解答”，部分学者则断定它没有解释对象，但大家忽略了关键一点——《国安决定》的附件首先把《宪法》第37条、第40条作为授权的相关条文，这显然是按照宪法规定对公安机关两项职权的承担主体进行了扩大解释，为国家安全机关的职权提供宪法依据。它作为宪法解释的进一步内涵是：在既定的国家机构序列中对公安机关的子类别和职权进行再度划分，把间谍与特务案件中的侦查、拘留、预审和执行逮捕的职权，由原来的公安机关转授给作为特殊公安机关的国安机关，对公安机关职权进行再分配。
二是有利于合宪地完善政法工作、维护国家安全。1982年全国政法工作会议上，彭真同志要求政法部门“尽快提出有关保密、涉外活动、对外国人的管理等法律草案”，1983年国务院也向全国人大提出了成立国安机关的相关建议，因此设立国安机关确属迫在眉睫的重大问题。但是，1983年“两会”前夕的中央政法委扩大会议上，彭真同志又强调“政法机关不要违宪的问题”，包括“过去宪法没有规定，现在规定了，实际做法同新的规定不符合了”，那么设立过去宪法没有规定的国安机关，当然不能违反宪法。而无论是修改刚刚制定的《宪法》，还是在缺乏宪法规范支撑的情况下，修改或解释《中华人民共和国刑事诉讼法》，都不可行。通过《国安决定》提供的宪法依据，全国人大常委会在助推政法工作、维护国家安全与严格按照宪法办事之间取得了良好平衡。
第二，授予全国人大常委会监督法律实施的职权。1988年7月1日第七届全国人大常委会第二次会议通过《七届全国人大常委会工作要点》（以下简称《工作要点》），明确强调监督法律的实施是宪法赋予全国人大常委会的一项重要职权。《工作要点》作为宪法解释的属性在于：
一是明确了监督法律实施的宪法依据。从早期全国人大常委会内部讨论的主流观点来看，《工作要点》从以下几个方面解释了宪法：《宪法》第3条第3款、第67条第6项中人大机关的工作监督，从整体上包括对执法工作的检查监督；《宪法》第5条第4款要求一切国家机关遵守宪法和法律，而执法机关不严格执法的责任由国家权力机关追究；《宪法》第67条第1项包含了监督法律实施的实质。这样，全国人大常委会明确若干宪法条文的具体含义，将它们同监督法律的实施相联系，从宪法规范体系中提炼出一整套萌生执法检查权的依据。
二是有利于切实加强全国人大常委会的监督工作、巩固其宪法地位。20世纪80年代中期，全国人大常委会开始关注各地执法不严的问题，并意识到监督工作薄弱的严重性，但当时的《宪法》与宪法相关法又没有直接道明如何开展这项工作。《工作要点》立足于宪法高度，为全国人大常委会自身增设了执法检查权，在当年推动了第一次执法检查，并通过《关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》以及《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》构筑的规范体系，逐步确立执法检查制度，如今它已成为人大监督的主要途径，并作为全国人大常委会“落实依法治国基本方略的一项重要措施”，使它“逐渐向宪法文本中的决策中心回归”。
（三）分配国家立法权限的解释
2019年10月26日，第十三届全国人大常委会第十四次会议通过《关于国家监察委员会制定监察法规的决定》（以下简称《监察法规决定》），授权国家监察委员会根据宪法和法律，制定监察法规。它作为宪法解释的理由在于：
第一，明确了国家监察委员会制定监察法规的宪法依据。《中华人民共和国监察法》第4章的明文列举，排除了制定监察法规的权限，《立法法》则修订于国家监察体制改革之前，从这两部法律都不能阐发出监察法规制定权，因此《监察法规决定》不是法律解释。同时，全国人大常委会强调它是“明确国家监察委员会可以制定监察法规”，说明此前已有包含监察法规制定权的法源。比较合理的说法，是回溯到《宪法》第124条“监察委员会的组织和职权由法律规定”的概括性条款，该条款并不妨碍宪法解释机关根据实际需要对法律没有规定的监察委员会职权进行宪法解释。因为法律不能封闭宪法作为上位法的介入空间，而且《监察法规决定》也明确把《宪法》作为其制定依据。这样，即使没有一般法律授权，由全国人大常委会对《宪法》第124条作出解释，也可以明确制定监察法规的宪法依据。
第二，从宪法解释的高度避免法律频繁修改，维护法制统一。正如审议该决定时一些全国人大常委会委员、专委会委员所说，“涉及立法体制，应当通过修改立法法作出规定”，但频繁变动必然减损现有法律体系的稳定和权威，《宪法》更不宜频繁修改，鉴于《立法法》《监察法》的文本内容与结构都受制于特定的时空条件，通过法律解释把监察法规纳入当时构建的立法体系，也缺乏说服力。《监察法规决定》解决了这些难题，并构造出宪法、法律、监察法规的法律位阶，既彰显宪法的根本法地位，也有利于在深入推进国家监察体制改革的过程中，维护社会主义法制统一。
三
实质宪法解释的不足
（一）不涉及宪法权利条款
实质宪法解释的首要缺陷，是忽视宪法权利。上述典型实质宪法解释的共同特征，就是都以国家机关权力的创设、分配或明确界限为核心任务，并不直接涉及公民和各类组织宪法权利的保障，而通说认为，权力制约与基本人权是现代宪法的两大基本原则，这应当贯彻于宪法实施的全过程，不可有丝毫偏废。其中，宪法解释之于权利保障，便是阐明各项权利的内涵、外延，厘清权利与权力的边界关系，这对于加强合宪性审查的实际功能、维持宪法自身的融贯性都不可或缺。
第一，典型宪法事例已凸显宪法解释保障权利的必要性。例如，2003年3月“孙志刚案”引爆舆论后，俞江、腾彪、许志永三位法学博士向全国人大常委会递交建议书，要求根据《宪法》第37条人身自由条款审查《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，全国人大常委会曾在当年6月邀请有关学者召开座谈会研究处理方案，事后向国务院批转了有关材料，指出“这有法规上的问题，但主要还是执行中的问题”，淡化了行政法规本身侵犯人权的嫌疑，事后国务院将该法规废止。又如，2014年5月演员黄海波因嫖娼被收容教育，先后有108名与40余名法律学者、律师、公益人士向全国人大常委会提交联名信，建议根据《宪法》第37条废除收容教育制度，全国政协委员朱征夫也三次提出相关提案，并在2018年全国政协会议期间建议进行合宪性审查。2019年12月28日，全国人大常委会根据国务院的议案正式废除了收容教育制度，但审议意见没有提及权利保障方面的相关争议。
尽管在2019年认定一些地方性法规侵犯公民通信自由和通信秘密时，全国人大常委会法工委曾明确适用《宪法》第40条进行说明，并向制定机关指出，但这不是根据公民提请启动的被动审查，也不属于宪法解释，更没有以之为基础进行正式的合宪性审查。相反，全国人大常委会及其工作机构似乎更倾向于和有关国家机关内部沟通，这既不利于切实贯彻党中央对合宪性审查的重要号召，也会导致备案审查只能停留在“和地方交换意见”的层面，无法“统一解决”或预防同类问题上的违宪情形，也会增加后续工作的不必要负担。总之，根据上述情况，发布宪法解释、推进合宪性审查以保障权利的迫切需要是显而易见的，与之相比，常委会的宪法解释工作仍有进一步改进的空间。
第二，宪法修改后权利条款有待宪法解释完成进一步调适。比如，2018年对《宪法》最重要的修改，就是在条文中写入党的领导，法学界的讨论集中于它对总纲的更新，但如何实现“党的领导”规范同《宪法》其他部分、特别是宪法权利条款的合理衔接，并在此基础上真正落实各项宪法权利条款，同样值得探讨。如果不能就此具体阐明党与个人、社会组织的宪法关系，使党的领导地位及其各项工作与《宪法》中的权利条款前后融贯，就无法以高度法治化的方式实现党在各个社会领域的全面领导。显然，“党的领导”规范要依循某些恰当的路径全面浸透宪法权利体系，而就此作出相应的宪法解释，不失为一种可行方案。
（二）主动解释程序不明
实质宪法解释属于全国人大常委会依职权自行开展的主动解释，但理论界的相关表述大多较为原则性。例如，笔者重点引用的《专家建议稿》就集中于讨论依申请提起的被动解释，至于主动解释，“其程序只会有审议和通过”，审议基本参照《立法法》第41条、第12条相关规定，表决则由“全体委员三分之二以上多数通过”；此外，有学者认为，“事关改革发展与稳定的重大事项”可以主动解释，并“交常委会全体会议过三分之二多数通过”；还有学者主张，主动解释应由“60人以上的全国人大代表或者一个代表团”提出。但按照这些观点，实质宪法解释就面临两个程序方面的问题：一是不能在审议和表决上与法律真正区分，二是断然割裂了同权利保障的关联。实际上，这也是实质宪法解释的普遍问题，对应的两个理论难点亟待疏通：
第一，宪法解释与法律的区分受制于国家立法权的二元结构。通说认为，制定主体与程序的严格性是宪法效力高于法律的主要原因，宪法解释又“与宪法具有同等的法律效力”，这两点它本应有别于法律。但是，全国人大及其常委会共享国家立法权，在国家机构序列上前者高于后者，而宪法解释权又独属于后者——这种盘根错节的权力结构，使我们很难判别宪法解释与基本法律的效力高低。即使适用“三分之二以上多数”的更严格程序，也只表明宪法解释高于全国人大常委会自身“过半数通过”的法律。这或许意味着，在现行立法体制的结构性张力下，很难从法律位阶上完全厘清宪法解释与法律的关系。但笔者认为，在现有的制度空间下，可以把《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会议事规则》（以下简称《议事规则》）作为宪法解释专门程序的规范基础。
第二，主动解释在前置程序上与权利保障的实际需求脱节。宪法实践与学术研究似乎都默认，主动宪法解释只在封闭的权力系统内自行决断，它的核心主题就是解决涉及重大改革发展的权力配置，而被动宪法解释则以获取、回应权利保障的社会需求为主。然而，“主动=权力”“被动=权利”这种标签式的理解和运用，忽视了一切宪法解释都要积极保障宪法权利的基本要义，程序特征的差异并不是主动宪法解释冷落权利条款的理由；因此，应适当增加前置程序，收集、汇总社会各界对宪法解释的各类诉求，特别是有关宪法权利的呼吁，并与备案审查工作以及后续拟订、审议宪法解释案的程序稳固衔接。
（三）部分解释存在对解释机关的自我授权
以《工作要点》为例，《宪法》第67条关于全国人大常委会职权的所有规定，都不包括监督法律的实施。其中，与之关联度较高的是第67条第1项、第4项以及第6项，但也不能衍生出全国人大常委会监督法律的实施、开展执法检查的职权。首先，“宪法的每条规定，都是经过反复讨论修改后才定下来的。看来是几个字，但经过了反复研究，是以大量的事实为根据的”，作为文字十分凝练但用语高度考究的重大文献，我们很难想象，《宪法》文本竟会在应当使用“宪法”的时候不恰当地使用“法律”，又或者在应当使用“法律”的时候误用“宪法”——宪法和法律的区别在《宪法》文本中应该说是非常清楚的。因此，监督宪法的实施绝对不包括监督法律的实施，解释法律也不等于可以监督法律的实施。
其次，宪法文本也限定了全国人大常委会监督国务院、“两高”工作的法定形式。《宪法》第92条规定国务院在全国人大闭会期间向全国人大常委会报告工作，同时，尽管第128、133条删去了“五四宪法”“七五宪法”“七八宪法”中都有的“两高”向全国人大常委会报告工作的规定，但据肖蔚云先生回忆，这只是为了提高“两高”报告工作的灵活性——“可以是口头的，也可以是书面的”。因此，“两高”向常委会报告工作并无争议，实践中也从不成问题。总之，从宪法文本的语义和原意来看，上述三个条款在设定“一府两院”接受全国人大常委会监督的宪定义务的同时，实际上反过来也限定了全国人大常委会监督“一府两院”的形式，即只能通过听取工作报告（无论书面还是口头）或与之类似的形式监督“一府两院”的工作，绝不包括主动、直接地检查它们的执法情况。至于那种认为既然国家权力机关与“一府两院”是监督与被监督关系，所以前者就可以别出心裁开发出各种宪法规定以外的监督方式的观点，必将以不合乎宪法逻辑的方式为国家权力机关增设权力，更会大大削弱它守护根本政治制度的正当性基础。另外，根据《宪法》第67条第22项“兜底性条款”，全国人大常委会还可行使全国人大授予的其他职权，但历史上从未有过这类授权。
质言之，现行宪制的权力架构中，全国人大常委会监督法律实施、开展执法检查的权力仍待进一步明确宪法依据，早有学者注意到这个问题。不仅如此，这还必然与《宪法》第134条“人民检察院是国家的法律监督机关”的规定产生理解上的困难，两种法律监督的宪法关系迄今尚未引起学界的充分注意。总之，在宪法圈定的国家权力总量中，一项权力的增设总是对应其他权力的消减，这种看似有助于加强人大制度建设、实则缺乏宪法依据的自我授权，会变相削弱执法机关与法律监督机关在宪法上的独立地位，反之也不利于执法检查在现行宪制中找到自己清晰的权力定位。
四
实质宪法解释的完善路径
之前曾有学者从“法无授权不可为”的基本原则出发，指出“不同国家机关之间的横向权力配置有或应该有比例”。而以权力配置为主的实质宪法解释，若要克服上述问题，也要调和宪法解释机关与其他国家机关的权力配置比例，同时还须妥善平衡宪法权利与党的领导、公共利益的关系。这要求在某种有机整合权力与权利的分析框架下，划定实质宪法解释的基本限度；此外，还须从程序上明确区分宪法解释与法律，把权利保障纳入主动宪法解释。
（一）权力与权利统一体下的宪法解释
究其本质，现行宪法体制是一个由宪法所规范的权力与权利统一体，它有两层内涵：
第一，在抽象意义上，权力与权利统一于它们的物质性。“权利是公民等社会个体利益的法律表现，其物质承担者是私人财产，权力是国家等公共主体利益的法律表现，以公共财产为其物质承担者”，两者统一于法律承认和保护的社会整体利益，后者的总量相对静止不变。不仅如此，现代国家消亡后“自我异化”的人终将回归于自身，其政治与法律后果是国家权力“随着国家的消亡的而回归于社会成员的权利”，也即公民权利。
第二，在法治实践中，权力与权利统一于党的领导。《中国共产党章程》总纲强调“中国共产党代表中国最广大人民的根本利益”，“党除了工人阶级和最广大人民群众的利益，没有自己特殊的利益”；《宪法》序言则明确党在社会主义建设事业上对最广泛爱国统一战线的领导，总纲第1条第2款更确立了党在中国特色社会主义事业中的核心地位，所以党是总括各方利益的宪法主体。经由最高政治文件与最高法律文件的双重确认，中国共产党得以代表并维护社会的整体利益、统摄国家机构所代表的公共利益和公民的个人利益，并促成二者的相互平衡与共同发展。
从这一基本原理出发，我们可以进一步把握宪法解释的本质：
一方面，全国人大常委会包括解释宪法在内的各项权力，与其他国家机关的权力，都统一于宪法承认保护的公共利益，它们与宪法权利又统一于宪法承认保护的、由中国共产党所代表的社会整体利益，前者不再作为长期以来“人民利益”或公共利益的全权代表。这是社会主义初级阶段我国不同国家机关权力之间、国家机构权力与宪法权利统一性的表现。
另一方面，在社会主义初级阶段，对生产力的解放和发展仍将高度依赖国家力量，甚至在国家消亡之前，各类政治社会里国家机构的权力或某个具体的国家机关权力仍会普遍呈现出偏离历史总趋势的暂时性扩张，这也符合历史上对权力扩张本性的经典表述。并且，各个国家机关只在自身职权范围内代表相应的公共利益，无法完全摈除自身的部门利益，资源有限的客观环境下就会有利益竞争。因此，权力与权利统一体内部就必然存在结构性矛盾，一项权力的增加如果不压缩其他权力，就必然牺牲某些权利。宪法解释的本质便是以宪法规范为边界，对权力与权利适度再分配，维持权力之间、权力与权利之间的良性平衡。
毋庸讳言，某项权力在遇到其他权力或权利足够强大的反弹之前，都会尽可能地追求自身的最大化。因此，完善实质宪法解释不仅要围绕宪法解释的职权本身，还必须立足于宏观，通盘考虑它对其他国家权力与宪法权利造成的影响，由此可以引出它的三重限度。
（二）实质宪法解释的三重限度
第一，不得自我授权，也即全国人大常委会不得通过宪法解释将宪法规定以外的权力授予自身。提出该限度的出发点，是要杜绝《工作要点》中的自我授权，而深层原因是，既然进行宪法解释是全国人大常委会的排他性职权，如果要确保它规范行使，第一要义就是它不能为解释机关自身服务，不能用来扩张自己的权力。虽说这个道理听起来无可厚非，但制宪时全国人大常委会曾被天然地置于违宪问题的绝缘地带，它对于宪法的绝对遵守在理论上不容质疑，在制度上则有“全国人大的纠正”作为保障。可惜，《工作要点》便是解释机关自行扩张的典型，这说明全国人大常委会履行职权的行为确实可能出现合宪性问题，尽管或许是无心之失。进一步来说，我们既不能因为可能触及人民代表大会制度的界碑而讳疾忌医，还要注意到，实践中全国人大的权力结构日益受到其常委会的削弱乃至架空是不争的事实，寄希望于全国人大对其常委会进行宪法监督，是不符合实际情况的。因而，首先禁止宪法解释机关的自我授权就尤为必要。
第二，不得实质变动其他国家机关的权力。解释机关与其他国家机关的权力归属，都由《宪法》明文列举，明文列举包含两层绝对排他的意义：所有国家机关都不得行使宪法列举以外的权力，其他国家机关也不得行使宪法对该机关列举的权力。这同时构成对各类公权力限制与保障。本文已指出不同国家机关权力之间的对立统一，一旦宪法解释对某个国家机关进行不符宪法权力清单的实质调整，就会混淆不同国家机关之间的权力界限，消解现行宪法构筑的权力框架。相形之下，确定某个法定职权的具体范围或基本原则，也即避免对“质”的判断而专注于对“量”的认识，不仅有直接的宪法依据，在操作难度上也可接受。例如，《国安决定》虽增设新型公安机关，但既没有增设公安机关整体的职权，也没有削减它已有的职权，只是在已有职权范围内重新划分了相关的行使主体，这就不会对国家机构整体的权力框架造成实质影响。
第三，解释宪法权利不能损害公共利益。《宪法》第12条、第13条确立了我国宪法体制中公共财产优先于私有财产、公共利益优先于个人利益的差序格局，并直接衍生出《宪法》第51条中“国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利”对宪法权利的限制原则，因此维护公共利益也是解释宪法权利条款的限度之一。但这种限制或优先并不是无条件、无回报的。《宪法》第14条第4款中的社会保障制度、第19条中的国家教育制度、第45条中公民的获得物质帮助权等条款，构筑了一整套国家保障体系与公共开支制度，其本质上是公共财产对私有财产的转移、公共利益对个人利益的让渡、国家机构权力对公民基本权利的促进，是要保证全体公民在物质条件和文化层次上能够平等参与国家事务、经济和文化事业以及社会事务的管理，平等行使自由和权利、真正实现当家作主，也符合物质世界中国家权力分解为公民权利的基本规律。这样一来，公共利益对宪法权利的优先，正是为了再分配时能有充足的公共财产用于补足部分公民匮乏的私有财产，以此维护社会整体的公平正义，这是公共利益得以优先于宪法权利的正当性所在。
（三）改进主动宪法解释程序
一方面，在《议事规则》中设置主动宪法解释的专门程序。全国人大宪法和法律委员会负有协助全国人大常委会开展宪法解释的职责，主动宪法解释可由其根据《议事规则》第12条第2款规定，拟订宪法解释案草案、向全国人大常委会提交审议。议案进入会议议程后，再按照第13条、第14条、第25条的规定，向会议说明、提供有关的资料，会议听取说明后分组审议，并按照具体涉及的宪法条款、现实争议，交有关的专门委员会审议。接受审议时宪法和法律委员会应派人到会、听取意见、回答询问，表决宪法解释案草案由常委会全体组成人员过半数通过。这要求对《议事规则》进行适度修正，把主动解释的审议、表决，纳入到全国人大常委会发展较为成熟的议事规则中来，明确区分宪法解释与法律，并保证宪法解释的科学合理。
另一方面，从前置程序上回应社会需求。宪法和法律委员会可以在承担统一审议法律草案等本职工作、参与全国人大常委会在各地的执法检查以及走访调研等过程中，就相关的宪法问题听取社会各界的意见、建议。全国人大常委会法工委在备案审查工作中发现规范性文件不符合宪法规定、侵犯宪法权利的。也应向宪法和法律委员会及时通报。最后由宪法和法律委员会收集并总结反响普遍强烈、焦点相对明确的宪法条款与请求事由（特别是宪法权利条款），形成拟订的宪法解释案，根据《议事规则》第11条提请全国人大常委会委员长会议决定是否提请常委会会议审议，这样可以从前置程序上保证宪法解释法律效果和社会效果的统一。
五
结语
新时代宪法解释的深入推进，其情势不可谓不紧迫。从1993年中共中央向第七届全国人大常委会提交《关于修改宪法部分内容的建议的说明》，到2021年10月习近平总书记在中央人大工作会议上的重要讲话，党和国家各类重要文献清晰表明，党中央对宪法解释的高度重视是一以贯之的，特别是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央更是多次明确提出相关要求，宪法解释之于我国现行宪制的重大意义比以往任何时候都要突出。有鉴于此，作为宪法上唯一的宪法解释机关，全国人大常委会理应对党中央的重要号召作出更为透明且全面的制度回应，宪法学学者则要在过往汗牛充栋的研究成果上提供深度契合中国国情与时代脉搏的智力支持，围绕全国人大常委会何以“引而不发”、宪法解释究竟须符合哪些具体标准并发挥哪些制度功能等一系列重要问题进行思考，而我国宪法规范的文本语义与宪法解释机关既有的权力实践是开展这些思想工程的基本依据。遗憾的是，无论“肯定说”还是“否定说”莫不与之失之交臂，以至于对上述问题的论断都缺乏初步的说服力。这样一来，我们首先就无法对我国宪法解释存在与否给出底气十足且立场坚定的回答，其严重后果似乎尚未周知。
随着中国日益走向世界舞台的中心，如果对上述问题含糊其词或语焉不详，不敢理直气壮地作出说明，那必然意味着，从基本原则、运作流程到技术方法，中国的宪法解释制度都不得不全方位借鉴域外模式，所谓真正的中国特色、中国精神与中国智慧根本无从谈起。近代以来无数仁人志士移淮橘为枳的艰辛探索也早已深刻警醒我们，脱离本国土壤的移花接木从来不可能行稳致远。而从实质宪法解释的实践来看，一方面，其存在本身与积极成效，为构建宪法解释制度雏形提供了前期准备，它们不仅是对“宪法解释长期虚置”这一普遍共识的有力回应，也进而要求宪法学研究在解析制度现象时，必须从自身的精神世界中勇于摒除先入为主的他国样板，真正把我国宪制提供的经验材料作为理论构建的基础，不因其合理与否、讨喜与否而做主观取舍；另一方面，其重权力、轻权利的样态则表明，人权保障的宪法精神远未深入贯彻于宪法解释的实际工作，这与人民群众普遍期待的较大差距也同样值得忧思，未来对我国宪法解释制度的后续探索应着力作出针对性完善，从而积极回应总书记反复提及的社会各界的强烈关切，如此亦有助于在世界各国的横向比较中更加凸显中国制度的独特魅力。
在更为宏观的意义上，若要全面开展包括宪法解释在内的人大各项工作，诚如彭真同志所说，“经济体制要改革，政治体制也要改革，党的领导体制包括在政治体制里面”。笔者以为，以坚持党的领导为明文的基本原则持续健全人大制度的相关立法，党中央在重要人事任免、财政预算决算、重大事项决策与监督等方面更加信任与重视人大机关的作用，完善全国人大常委会组成人员选举制度、适度丰富人员数量与阶层构成以使人大机关更加充分反映和吸收民意等，都将对改善人大机关在我国政制序列的实际地位大有裨益。归根结底，只有不断加强并改进党的领导，继续贯彻落实党和国家机构改革，才能为人大机关的宪法解释工作提供坚实可靠的制度空间，身在这一历史进程的理论研究者，无疑任重且道远。
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