上证观察家│周汉民：用好浦东立法权 助推上海国际金融中心高质量发展

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周汉民，全国政协常委、民建中央副主席、上海市政协副主席、民建上海市委主委、上海市社会主义学院院长、上海中华职教社主任、上海公共外交协会会长

□金融稳，浦东就稳了。启航新征程，引领是浦东的新使命，必须用好立法权，加快探索金融领域立法，埋头苦干，勇毅前行，为代表国家参加国际竞争做好充分准备。 

□31年来，数十件与浦东开发开放相关的地方性法规和法律性决定先后出台，由此，浦东新区实现了重大改革于法有据，与国际通行规则衔接有法律支撑，改革攻坚有法治护航，改革成果有法规固化。浦东的立法，总是在关键时刻做到了点子上。 

□建设国际金融中心，上海需要在金融制度方面与国际接轨、推进更高水平的金融开放，虽然此前持续进行探索，也陆续出台了一系列配套方案，但涉及法律法规相关事宜比较复杂，总体进展仍有待加快。 

□国际金融中心建设的法治保障是一项全方位、系统性工程，在金融立法的思路上，可借鉴民法典立法经验，建议可选择一些比较成熟、紧迫性强的行业领域着手，率先设立专门的法律法规，循序渐进，待时机成熟时，再考虑从单点突破迈向系统集成，设立综合性法规。

金融是国家重要的核心竞争力，经过持续不懈努力，上海基本建成国际金融中心，正在向更高质量的国际金融中心迈进。在这一重要关头，国家赋予了浦东新区地方立法权，意义重大。今年前三季度，浦东GDP中超过三分之一来自金融，可以说，金融稳，浦东就稳了。启航新征程，引领是浦东的新使命，必须用好立法权，加快探索金融领域立法，埋头苦干，勇毅前行，为代表国家参加国际竞争做好充分准备。 

正是有了法治保障，浦东才能开启勇立潮头、敢为人先的30年

回顾过往，正是有了法治保障，浦东才能开启勇立潮头、敢为人先的30年。1990年4月18日，中央宣布浦东开发开放，4月30日,上海宣布了浦东开发开放十条优惠政策。今天来看，其中的每一条都是浦东发展的奠基石。同年7月7日，我有幸随时任上海市市长朱镕基访美，在第一站纽约被问到一个尖锐的问题：“你们的十条优惠政策，印在报纸版面上只有巴掌大，如何才能吸引外资、让外资放心？”朱镕基市长当场表态：“我们一定会立法，用法律来保障浦东开发开放以及外国投资者的权益。”回国后，我们马不停蹄地开展研究，不到2个月即9月10日，浦东开发开放的九项法规，用中、英、日三种文字向世界公布，让世界感到浦东开发开放是动了真格、下了真功夫的，这才有浦东今天的万商云集，近悦远来。那时的情景，虽相隔31年，但仍历历在目。

2013年9月29日，中国（上海）自贸试验区破土而出，推动上海乃至全国，进入了新一轮的“以开放促改革”时期，而浦东就是上海自贸区的重要组成部分。上海自贸区成功的关键之一就是法治化，对于自贸区的努力和成就，应予以充分肯定。我以为，在此方面，这8年所走过的路值得认真总结：全国人大常委会在2013年和2014年分别决定暂时调整《中华人民共和国外资企业法》《中华人民共和国中外合资经营企业法》《中华人民共和国中外合作经营企业法》《中华人民共和国台湾同胞投资保护法》中有关外资企业审批的规定，为在我国首次尝试对外商企业实施准入前国民待遇和负面清单的规定，作出了创制性的贡献；2013年9月29日，上海自贸区明确作出扩大开放6大领域、23个方面的决定，切中上海自贸区引领我国进一步改革开放的关键处；2013年9月30日，首次实施的负面清单为我国治理体系和治理能力的现代化作出独特贡献；2013年12月21日，国务院调整上海自贸区内有关法规和行政审批措施，为落实中共十八届三中全会关于“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”作出表率；2013年12月2日到2014年2月，一行三会关于金融支持上海自贸区的“51条意见”，构成金融服务实体经济发展的总体政策框架；2014年7月1日，上海自贸区进一步扩大开放的“新31条”颁布；2014年7月1日，上海自贸区推出第二份负面清单；2014年8月1日，正式施行的《中国(上海)自由贸易试验区条例》更是体现了悠悠万事法治为先的特征，既落实了中央提出的建设自贸试验区“大胆闯、大胆试、自主改”的要求，也有效地实现了立法与改革决策相衔接，做到了重大改革于法有据。条例涵盖管理体制、投资开放、贸易便利、金融服务、税收管理、综合监管、法治环境建设等诸多方面，亮点纷呈；2014年9月4日，国务院再次调整上海自贸区有关行政法规的实施，为自贸区进一步落实开放举措扫清法律障碍；从2015年开始，浦东新区在政府职能转变、政府治理能力提高、政府社会治理体系建设、政府全过程监管等方面，将自贸区成果努力辐射到整个浦东新区；2015年4月8日，国务院发布四大自贸区统一实施的负面清单，为上海自贸区和其他自贸区政策协调奠定法律基础，我国《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）》目前已更新到2020年版，自贸试验区外商投资准入负面清单由“十三五”初期的122项减至30项，一减再减，从而导出“法无禁止皆可为”的法律实践，迈出了与国际通行投资规则接轨的重要一步，并推动了《中华人民共和国外商投资法》以及《优化营商环境条例》等一系列重大举措的出台；在上海自贸区先行先试的努力下，国家于2015年4月8日颁布《自由贸易试验区外商投资国家安全审查试行办法》，为自贸区事中事后监管模式法治化开了先河；2015年10月30日，一行三会和商务部、外汇局及上海市政府联合发布上海自贸区“金改40条”，成为新阶段深化上海自贸区融合上海国际金融中心建设的纲领性文件；2015年11月25日，上海市政府发布《关于加快推进中国(上海)自由贸易试验区和上海张江国家自主创新示范区联动发展实施方案》，促进科技、金融、贸易、产业的多维度融合；2019年8月20日，中国(上海)自由贸易试验区临港新片区正式揭牌成立，之后上海出台了《临港新片区特殊支持政策》《临港新片区管理办法》，积极研究临港新片区立法保障模式，优先采用国家综合授权模式，同步争取经济特区立法权，适时启动地方立法工作。最高人民法院、上海市高级人民法院、上海市人民检察院、上海市第三中级人民法院(上海知识产权法院)、上海海事法院、上海金融法院、浦东新区法院、市检三分院等分别发布了司法服务保障临港新片区的工作意见。上海国际商事法院设立，启用临港新片区法律服务中心和一站式争议解决中心。目前，临港新片区第一部综合性法规——《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区条例（草案）》已经开始征求意见，即将出台。此外，《上海市数据条例（草案）》修改稿也于近期提交市人大常委会审议，此次立法专门设置“浦东新区数据改革”专章，支持临港新片区打造国际数据港。

在关于自贸区的法治研究方面，我所在的民建上海市委也一直高度关注并持续为之鼓与呼。2012年，民建上海市委在上海市政协大会发言中，提出“鼎力先行先试，推动浦东局部自由贸易港城建设”，而我本人也对此进行过相当长时间的国际比较研究，围绕全球公认的运作成功的自由贸易区，比如美国纽约第49号对外贸易区、德国汉堡自由贸易区、荷兰离散式自由贸易园区和阿联酋迪拜机场自由贸易区等认真学习，并在上海市政协大会上郑重提出个人提案“关于上海设立浦东国际自由贸易区的建议”，认为建立自由贸易区最需要解决的三大问题，其中排在首位的就是立法先行。

之后，我再次建言，提出加快实现由保税区向自由贸易区转型具有重要的战略意义，这是浦东高举开放开发大旗推进综合配套改革的关键步骤，建议坚持立法为先，推动国家尽快就自由贸易区管理的制度与政策进行专项立法。我还特别提到美国是典型的以立法规范、促进和保障自由贸易区发展的国家，认为应尽快制定出台国家层面统一的《自由贸易区管理条例》，规范我国自由贸易区的监管原则、设立程序、管理体制、相关政策等关键事宜。我尤其对自贸区的金融开放问题感到有进一步研究的必要，因此，再次组织民建上海市委相关金融专家深入研究，并提出建议探索在试验区建设离岸金融期货交易平台，积极推动上海金融衍生品市场创新发展；建议探索在试验区开办股票市场离岸国际板，逐步推进上海股票市场国际化；建议推进在试验区建立市场导向性的金融创新机制，充分释放金融活力，提升上海金融应对海外市场竞争的能力。

除了自贸区，浦东还承载着科创中心建设、综合配套改革等多项国家战略，没有法治不行，没有细化的法治不行，没有先进的法治不行。浦东的法治进程可谓步步为营。国务院分别在2016年和2018年两次作出决定，在浦东新区暂时调整实施8项行政审批事项依据的行政法规和国务院文件有关规定。2018年，浦东新区人大常委会、区政府分别作出决定，暂时调整实施2项行政审批事项依据的地方性法规和市级部门规范性文件有关规定。2019年7月，上海市人大常委会作出《关于促进和保障浦东新区改革开放再出发 实现新时代高质量发展的决定》，再次为浦东新区自主创新赋权。31年来，数十件与浦东开发开放相关的地方性法规和法律性决定先后出台，由此，浦东新区实现了重大改革于法有据，与国际通行规则衔接有法律支撑，改革攻坚有法治护航，改革成果有法规固化。浦东的立法，总是在关键时刻做到了点子上。当人们称赞一座城市、一个地区的时候，能够用“依法办事”来形容，我认为这是很高的褒奖。 

建设国际金融中心，上海需要在金融制度方面与国际接轨、推进更高水平的金融开放

正如习近平总书记所言，法治是最好的营商环境。国际经验表明，一个国家和区域金融中心的形成和发展，与法治环境保障密不可分。1992年，中共十四大提出，“尽快把上海建设成为国际经济、金融、贸易中心之一”。2009年，国务院常务会议首次以国务院文件的形式，明确上海国际金融中心建设的国家战略定位。2009年8月1日，《上海市促进国际金融中心建设条例》正式实施，这是第一个促进国际金融中心建设并优化金融发展环境的地方性法规，标志着上海国际金融中心建设由政策层面走上了法治轨道。2021年8月，上海发布《上海国际金融中心建设“十四五”规划》，明确提出要提升金融法治水平，并且浦东要为上海对接国际高标准的金融规则体系开展立法探索。

周虽旧邦，其命维新。没有一个伟大的实践是唾手可得的，改革只有进行时，没有完成时。纵观全球，可以发现，金融改革一直是各国遇到的主要挑战。金融业“一放全放”的特点、金融产品的复杂性、金融交易的瞬间性，导致金融领域一直是改革推进相对较缓的领域。如何平衡金融创新与风险防范，考验着法治保障的水平。建设国际金融中心，上海需要在金融制度方面与国际接轨、推进更高水平的金融开放，虽然此前持续进行探索，也陆续出台了一系列配套方案，但涉及法律法规相关事宜比较复杂，一些事项还涉及中央事权的部分，总体进展仍有待加快。2021年7月15日正式对外公布的《中共中央国务院关于支持浦东新区高水平改革开放打造社会主义现代化建设引领区的意见》，对上海国际金融中心提出了新的更高的要求，赋予了浦东新的战略任务。随着我国推进更高水平的制度型开放以及金融业迎来大调整格局，关键领域的适时立法绝不可少。站在新的起点眺望未来，我们强调法治不仅仅是健全体系，而且要使之与时俱进，这样才能实现法治的终极目标。

浦东作为上海国际金融中心的核心承载区，是全球金融要素市场最丰富、金融机构最集聚、金融交易最活跃的地区之一，拥有相当于万亿级城市的经济规模，并率先承接了国家新一轮金融业扩大开放的战略举措。2021年6月，全国人大常委会表决通过，授权上海市人民代表大会及其常务委员会根据浦东改革创新实践需要，遵循宪法规定以及法律和行政法规基本原则，制定浦东新区法规，在浦东新区实施。尤其值得一提的是，历时8年28轮谈判的区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）已于去年年底正式签署，包括中国内在的15个成员国组成了全球最大自贸区。今年9月，中国正式宣布申请加入CPTPP这样目前为止全球最高标准的多边自贸协定，我们期待在不久的将来，这一努力可大功告成。协定达成后，上海自贸区特别是临港新片区理应率先进行必要的压力测试，从“对标最好水平”到“成为最好水平”。 

浦东要继续成为领跑者，立法必须推前，时机必须把握

作为排头兵中的排头兵、先行者中的先行者，浦东应该想得更早、站得更高、走得更远。进一步完善金融业各项制度，推动金融立法工作，是浦东发展极为必要之保障。要继续成为领跑者，并且跑得好，立法必须推前，时机必须把握。

为此，建议：

一、探索金融业专门立法

国际金融中心建设的法治保障是一项全方位、系统性工程，鉴于金融业涉及的领域非常艰深、内容博大，其发展在一定程度上令人眼花缭乱，涵盖银行、股票、债券、期货、保险、票据、证券、信托、基金、外汇、金银等诸多方面，仅靠设立一部综合法难以穷尽，并且针对性、可操作性不强。因此，在立法思路上，可借鉴民法典立法经验，如先有《中华人民共和国婚姻法》《中华人民共和国继承法》《中华人民共和国收养法》等若干民法相关领域的立法，然后再是《中华人民共和国民法通则》《中华人民共和国民法总则》，最后则是出台了《中华人民共和国民法典》。建议金融立法可选择一些比较成熟、紧迫性强的行业领域着手，率先设立专门的法律法规，循序渐进，待时机成熟时，再考虑从单点突破迈向系统集成，设立综合性法规。

值得一提的是，由于金融的创新性，一些新模式、新业务层出不穷、不断变化，如果立法来不及跟上，对现行的相关法律或者说相似法律做细则补充也是可行的选择，可做到“因时而动，因势而变”，既符合世界发展的潮流，又符合中国的现状和特色。开放是当代中国的鲜明标识，在此方面，应认真学习和参照国际规则及惯例和国内相关做法，如美国、意大利、法国、西班牙等国家的相关立法就值得我们借鉴，即其偏重并注重行为监管；又如，深圳不仅出台了全国首部绿色金融领域法规，近期也正着手制定《深圳经济特区地方金融条例》，浦东与深圳可以在特区立法中彼此借鉴、共同探索。

二、分门别类听取各方意见

要达到科学性立法，就应该让人民对立法建言献策。以上海自贸区立法为例，2013年9月29日，上海自贸区正式挂牌成立，《中国（上海）自由贸易试验区条例》2014年8月1日颁布实施，这一条例的出台过程生动演绎了科学立法、民主立法，其中的9章57条，广泛征求了各界意见，还包括在网上公开征求意见，所有的立法参与者都提出很好的意见建议。

因此，若为金融各行业制定有用、有效的规则，必须问需于民、问计于民、问法于民，深入基层、深入实际，倾听来自金融一线的声音。建议设立详尽通畅的民意征集机制，有关部门应适时召开座谈会，按照金融业类型和属性，分门别类地召开意见征求会，了解不同金融行业的真实需求。例如，上海是全国公募基金管理机构的最大聚集地且规范水平高，在促进基金行业健康发展方面具有一定代表性和发言权，可利用这一优势针对上海基金业深入调研，在国家资管新规将于今年底全部落地之际，掌握上海基金业的诉求，以便出台相应法规和制度，既要引导行业规范合规，又要鼓励创新探索。在征求方式上，除了常规的征求意见座谈会，还可通过主流媒体、网络、官方微信和微博等方式，广泛开展互动，提高立法的参与度。

三、以案释法加强金融法治宣传

法治的宣传不能流于形式，不能孤零零地讲几个法条。一方面，在每一个案件中体现司法公正就是最好的普法宣传；另一方面，提高公众、金融机构的金融认识和风险防范能力，以案释法就是一个极佳方式。

上海金融法院作为全国首家专门的金融法院，成立3年来受理了大量的金融案件，颇受好评，是上海金融中心建设的一张闪亮名片。为更好引导金融业健康发展，建议发挥金融法院作为专门法院的特色优势，更接地气、走到前台、说法释法，定期汇编、发布金融法治相关的政策法规和典型案例，对于其中一些特别经典的、具有警示意义的案例，可与媒体加强合作，推出更多优质的法制类节目。例如，今年1月，上海金融法院举办了“上海金融法院精选案例（中英文）”上线推介会，9月通报了2018年8月至2021年8月金融行政案件审判情况，这些做法都值得进一步推广。据初步统计，截至2021年8月20日，该院共受理各类案件21766件，审结20088件，这其中就有很多有规则创设意义、值得大力宣传的案例，因此应不断探索，形成金融法治宣传的长效机制。此外，还可组织金融法院与金融机构的面对面交流活动，建立相关法律解释绿色通道，开展金融法治方面的讲座，选取国内外与金融息息相关的案件进行案例分析，积极回应社会关切，使涉及国际金融中心建设的法律解释更加便捷、高效，更好地起到宣传和解读作用，建立“规则为基”的理念，弘扬法治精神，让人民信仰法律。

先行先试永远是浦东前行的动力，踏上新征程，要以史为鉴，以现实为出发点，以未来为目标，进一步落实金融领域的法治建设。实践已经充分证明并将继续显现，浦东必然不负众望、堪当大任！

编辑：秦   宏

校对：孙洁华

图编：赵雁旎

制作：何永欣

责编：赵唯佳

监制：浦泓毅

签发：潘林青

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