专栏 | 陈雨露：关于金融制度设计中政府与市场关系的进一步讨论

编者按

陈雨露、马勇编著的《大金融论纲》从一个长期视角全面地审视了全球范围内金融体系发展的历史规律和演变趋势，构建了“大金融”命题下的现代金融体系发展理论。《IMI财经观察》将于每周二连续刊登《大金融论纲》节选系列文章，以飨读者。

随着金融全球化、发展中国家金融市场化进程的加速，金融层面的发展和变革不仅会影响到金融体系内部元素的重构和演变，同时还会将这些变化投射到实体经济中来，从而使宏观实体经济的运行也发生相应的变革。随着经济金融化程度的不断加深，一方面使整个金融体系获得了一个相对独立的运行空间，大量的金融交易可以在一个虚拟的层面上展开而不需要实体经济的直接参与；另一方面，金融体系存在的根本基础依然在于其与实体经济的“联结面”上（更确切地说，促进资源优化配置），因而，金融体系的基本功能依然需要在实体经济的发展要求中去寻找合适的实现形式。这意味着，金融的发展和创新既反映着实体经济的客观要求，同时还会以此为基础衍生出一个庞大的自我运行体系，从而反作用于实体经济，最终使实体经济呈现出新的运行机制和特征。

以下片段节选于《政府与市场的关系：“国家禀赋”与有效边界》一节。

以下为节选全文：

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5.5.4 关于金融制度设计中政府与市场关系的进一步讨论

政府与市场都是解决稀缺资源配置问题的特定制度安排，二者的主要区别在于决策模式的不同：前者主要是一种权威的、集中的决策模式，而后者则主要是一种大众的、分散的决策模式。在现实经济生活中，一切资源配置的实现都是市场和政府互相结合的结果，而所有的结合都是在不完善的市场和不完美的政府之间的一种次优组合。

（1）金融运行中的政府介入：为什么非常重要？

政府在金融体系运行过程中具有特殊重要作用，这种特殊重要作用源于以下两个基本事实：一是金融体系所具有的巨大外部性效应使其在很大程度上具备（准）公共产品的属性，这使得政府的介入具有合理性和 38 40199 38 15264 0 0 3838 0 0:00:10 0:00:03 0:00:07 3838要性；二是金融体系运行的复杂性和网络关联性使其内涵的扭曲和失败比其他市场更为严重，在这种情况下，单靠金融市场的自我调节和矫正机制很难阻止这些蔓延的扭曲和失败。

对于第一个事实——金融体系的外部性效应——而言，正如第二章和第三章所阐明的那样，高效而稳定的金融体系通过价格发现、风险配置和公司治理等一系列功能的发挥，促进了资源流动、配置和组合的效率。因此，金融体系的效率性和稳定性不仅影响每一个企业的信贷可获得性和融资能力，而且广泛地影响到每一个企业的交易费用和边际资本回报。这些都意味着，金融体系的效率性和稳定性本身就是一种公共商品，具有巨大的外部性，并会通过溢出效应影响实体经济。从微观层面上看，无监管和无约束的金融活动可能造成微观层面信息和激励机制等方面的扭曲以及市场定价机制的失效，这些都将破坏金融市场有效性和稳定性的前提和基础。从宏观层面上看，高效而稳定的金融体系依赖于良好的金融基础设施和相应的制度性框架，这些公共产品只能由代表社会利益最大化的政府部门来提供。因此，在已经探测到的金融市场无效或低效率的领域，政府应当毫不避讳地承担起矫正市场扭曲的主要责任，因为对于可能引发大规模负外部性的金融体系而言，维护高效而稳定的市场条件本身就意味着履行“提供公共产品”的标准政府职能。

对于第二个事实——金融体系运行中的市场失败——而言，反复爆发的金融危机已经清楚地显示，无约束的市场力量如何最终走向了效率与稳定的反面。在本轮危机前，占据主导地位的新自由主义理论的核心思想是限制政府活动，最终由市场力量全面取而代之。这一政策处方来自“无监管的市场更优越”这一价值信仰，其理论基础是“有效市场假说”。根据这一假说的激进版本，由市场进行的自发调节和收入分配被视为具有“不言自明”的合理性和公正性，市场是公民社会本能的、自律的产物，而政府则是外在的、强制的“入侵者”。新自由主义理论的窘境在于，它既无法确保长期的经济和金融稳定，同时也无法在危机发生后依靠市场的自我修复机制来控制风险、重塑信心、再造资产负债表和重启经济增长。这一切只能通过国家力量和政府机构来完成。政府在本轮金融危机的三大主要领域内均扮演了主角：援救私人金融体系使其免于崩溃；向实体经济提供直接刺激以应对私人需求骤降；设计全国性和全球性的监管机制，使政府承担制定并实施体系规则的最终责任。事实上，对于系统性的金融风险和危机事件，目前还没有任何可替代的私人金融市场解决方案。

事实上，金融体系所具有的特殊外部性效应，以及由无约束市场所引发的各种扭曲和市场失败充分表明，主流经济学框架下的政府与市场关系理论需要重新得到检视，特别是必须认识到缺乏良好约束的市场可能面临巨大的系统性风险。当然，同时需要指出的是，承认政府在经济和金融体系运行中的内生性作用和重要地位，并不是要全面替代市场在资源配置方面的基础性作用，而是要根据比较优势原则合理确立政府与市场之间的有效边界，以确保经济和金融发展的长期效率和稳定。因此，这里的关键问题在于：政府与市场在不同领域和不同层次上发挥作用，且符合比较优势原则。也正是从这个意义上看，那种通常的担忧——即关于“政府是否比市场更加聪明”的质疑与诘难——在根本上是不存在的，因为这种担忧前置性地假定了政府与市场之间的对立和替代性关系，同时忽略了二者之间存在协调和互补关系的可能，而后者恰恰是我们所关注的核心问题。

（2）政府介入的方式与路径

在明确金融体系运行过程中政府介入的必要性之后，接下来的问题自然而然是：政府应该以何种方式介入？介入的具体路径又有哪些？在综合考虑政府和市场的运行特点及比较优势的基础上，我们认为，结合不同国家的经济发展阶段和“国家禀赋”特征，政府至少可以在以下三个基本方面发挥重要作用：

一是完善金融基础设施。所谓金融基础设施，既包括直接与金融交易相关联的法律规则、信息系统、制度体系和监管体系，同时也包括影响金融交易成本和便利性的各种通信网络和物理设施等。金融基础设施的完善程度不仅决定着企业获得外部融资的难度，而且决定着合约签订和履行所需的费用，以及企业与信息、金融和市场之间的互动范围和程度。在任意给定时刻，金融体系的状况决定着该时刻企业的投融资能力和需求，同时也决定着实体经济部门距离生产可能性边界究竟有多远。因此，金融基础设施——不论是硬件系统（如金融物理设施和网络），还是软件系统（如各种制度和规则）——与任何其它具有典型公共物品特征的产品一样，具有巨大的外部性效应，此时，只有以社会福利最大化作为自身目标函数的政府能否将这些社会性的收益充分地“内部化”，从而形成相对充足和有效的供给。对此，亚洲开发银行（ADB，2000）也认为，完善金融基础设施建设的重要性在于使整个金融体系受益，而不是简单地扶植某个既有的部门或组织，金融基础设施建设的完善比支持某个特定的金融机构更有意义，因为前者的生产将产生更为明显的正外部性效应。

二是促进私人金融机构（市场）的发展。在金融基础设施基本到位的情况下，作为微观经营的市场主体，金融机构的可持续性发展可能仍然无法达到自我实现。尤其是在市场化进程的初期，在资本（包括人力资本）和资金双重匮乏的情况下，金融机构缺乏进行创新型试验的能力、途径和积极性，金融市场的边界无法实现有效的扩展，最终造成金融供给的严重不足。由于信息、技术、产品的试验和创新均具有典型的“外部性”特征，因此，市场的自动供给在初期往往很难达到社会所期望的福利最大化水平，此时，政府作为公共品生产者介入并承担相应的前期成本就具有合理性——尤其是考虑到这些前期投入可能带来的巨大的正外部性效应后，通过提供信息、技术和资本支持来促进私人金融机构（市场）的发育和金融服务边界的扩展，从长期来看是完全符合政府的效用最大化目标函数的。事实上，在有效的私人供给形成之前，大规模的政府退出所导致的金融服务边界的急速收缩，反而可能进一步摧毁私人金融孕育和成长的基础。因此，当私人金融的发展无法对政府金融退出所留下的市场份额进行有效的替代时，政府的行为边界就不应该过度收缩。尤其是在私人金融市场的发育严重受限的情况下，政府对金融机构（市场）的介入就具有必要性和现实性。

三是提供“第二类金融合约”。金融合约大体可分为两类：商业合约和非商业合约，前者建立在较高经济发展水平和自我持续能力基础上，可以在市场的自发调节下完成金融资源的有效配置；而后者由于无法满足商业性金融合约的“风险——收益”配比关系而无法通过市场自动完成缔约关系。换言之，在市场环境比较成熟的领域，商业化运作的金融机构可以自发地成为第一类金融合约的供给者；而在市场化发育不足的领域，则需要政府主导的金融制度（如国有化的金融机构、开发性金融机构等）来提供具有“拓荒”和开发功能的非商业合同，成为第二类金融合约的供给者。实际上，政府供给第二类金融合约的收益还不能简单按照市场化的逻辑进行评判，因为除了经济成本的考量外，诸如控制转型风险、促进均衡发展、维持社会稳定这些因素也是内涵于政府效用函数之中的，甚至在一定条件下占有比当期经济效益更大的比重。此外，如果再考虑到“追赶效应”的存在，政府介入此类金融合约供给的长期经济收益未必就是低下的，因为金融资源的先期供给可能使企业和私人金融机构等微观市场主体在短期内摆脱内部积累不足的桎梏，及时获得生产转型或扩大再生产的机会，从而在短期内实现经济的转型和发展，而这又将反过来促进市场制度的发育和完善。

值得注意的是，政府介入市场的方式有时候是过渡性和暂时性的，目的是在关键时期充当经济和金融体系的“救生筏”。特别是，在金融极不稳定时期，政府需要对面临崩溃的私人信贷市场进行干预，甚至直接参与私人信贷市场的运作，比如对关键银行的注资等。这些政策通常并不是要永久建立政府对私人信贷市场的控制，而是力图使私人信贷市场在自身无力维系时能够借助外力度过难关，从而确保金融体系和实体经济之间的链条不至于在关键时期出现大规模断裂。通常情况下，当金融体系趋于稳定、私人信贷市场有能力自行运转之际，我们会看到政府将逐步解除其对私人金融机构所有权与经营权的直接参与。凡是在市场机制本身可以有效发挥作用的领域，政府就没有必要直接介入，这是合理确定“政府-市场”边界应该遵循的重要原则。

总体而言，在现代金融体系的发展过程中，政府在特定范围和领域适时、适度的介入是非常必要的，也是非常重要的。尤其是当金融体系的发育存在严重的束缚和扭曲时，寄希望于市场本身的自我修复和完善来解决问题，就算并非完全不可能，也注定会是一个漫长而痛苦的过程，并伴随着高得无法接受的过渡成本。因此，讨论政府在金融体系中的作用，核心症结不是政府是否应该介入的问题，而是政府以何种方式介入、在何种程度上介入以及如何确保介入后的行为有效性问题。

（3）发展中国家“政府-市场”边界的调整：面临双重任务

如果说此轮危机揭示了发达国家在金融市场领域奉行政府干预最小化原则的失败，那么，对于很多发展中国家或转型国家而言，在处理政府与市场之间的关系时，面临的问题却是双重的：一方面需要在某些领域强化和增加有效的政府干预，另一方面需要从过度干预和不当干预的领域逐步退出。正如Noland & Pack（2003）所指出的：发展中国家的政府可能做得过少，或干预得太多，而引致更多的扭曲和无效——即便在东亚也是如此。

从需要加强的领域来看，如何通过有效的监管促进金融和实体经济的协调发展，仍然是最富有挑战性的领域。一方面，金融监管必须确保银行和其他金融机构能够有效充当“储蓄——投资”之间的转换中介，同时避免金融体系自身成为系统性不稳定的来源。这就要求审慎监管不能仅仅局限于确保单个金融机构满足各项监管标准，而应进一步防范金融体系的整体行为所可能诱发的系统性风险。作为此轮金融危机的重要教训之一，对具有系统重要性的金融机构应该建立更为严格的监管标准，同时确保金融机构的高管薪酬机制符合长期激励原则。金融监管之所以必须考虑金融机构和企业内部激励机制对个人冒险主义行为的影响，是因为系统性金融稳定本身就属于公共物品，而公共物品的供给保障应该永远优先于个体利润最大化的私人诉求。另一方面，为确保金融发展服务于实体经济而不是脱离实体经济“独自起飞”，金融监管必须在鼓励有效创新和防范过度创新之间寻求一种合理的平衡。通常情况下，如果金融创新已经变成了投机者竞相追逐高额回报的工具，同时政府又无力对这些创新进行及时和有效的监管，那么，金融创新就走到了它的最后边界。

除上述需要加强的领域之外，在讨论政府介入问题时，另一个同样重要的问题是如何从现有的各种扭曲性干预中退出。这一点对于发展中国家（转型经济体）而言尤其重要。退出扭曲干预的核心问题在于，必须明白政府力量并非无所不能和处处有效。从经济和金融运行的客观规律来看，一方面，由于金融机构和企业的微观经营活动普遍涉及到各种专属性知识、信息和技能的运用，这些通常都不是政府部门所擅长的专业领域，因而政府必须尽量减少对企业信贷和金融机构不必要的微观干预，并在市场机制能够有效运转的微观领域及时退出；另一方面，在宏观上，政府相关金融政策和监管法规的制定必须在金融体系的效率性与稳定性之间维持一种合理的平衡——适度的金融监管和对改革节奏的控制虽有利于更为稳定和平滑的渐进式转型过程，但如果长期的过度管制最终演变成了“金融压抑”（financial repression），则无疑会对经济和金融体系的发展带来严重损害——正如麦金农和肖的“金融发展理论”所阐明的那样。此外，在政府退出策略的选择上，中国的经验表明，政府在经济和金融领域所采取的“有所为，有所不为”的渐进式稳步退出策略，是确保经济和金融成功实现市场化转型的重要基础。另外，林毅夫（2011）的研究也表明，这种务实、渐进的政府退出模式同时也是越南、毛里求斯和其它转型成功的经济体所普遍采取的策略。

总体来看，对于发展中国家或转型经济体而言，由于这些国家或经济体的市场化程度普遍不高，因而在转型过程中完全依靠市场的力量是不现实的；与此同时，转型过程还需要社会主体达成共识，并在市场进程中不断整合彼此的力量。上述两方面都离不开政府的积极介入。当然，既然是向市场经济转型，那么就必须承认市场的基础性地位和作用，而政府则应该在弥补、促进和完善市场机制的基础上，有效增加转型过程中应对各种不确定性的能力，而不是一味地干预市场的发展。因此，对于面临“双重任务”的广大发展中国家而言，如何在了解政府和市场相对比较优势的基础上采取“有进有退”的原则，是每个国家都必须认真思考的问题。

（4）“政府失灵”与制度约束：如何防范潜在的误区？

作为一种与市场机制并行不悖的资源配置方式，政府介入经济的根本目标是要提高长期中的资源配置效率，其基本路径是弥补市场空缺、纠正市场缺陷以及在具有比较优势的时空范围内组织和配置资源。但在实践中，由于存在委托代理问题所导致的逆向选择和道德风险等问题，可能会出现“政府失灵”（government failure）的情况，最终导致政府干预的低效率和社会福利损失。尤其是对于发展中国家而言，在经济转型的过程中，一方面旧的制度渐趋瓦解，另一方面新的制度规范又尚未完全建立，由此导致的制度缺失和真空，很容易引发政府行为的种种失范现象。

根据布坎南（Buchanan，1987）和斯蒂格勒（Stigler，1989）等的阐述，导致“政府失灵”的主要因素包括：信息不对称、政府的偏好、官员的素质以及利益集团的“寻租”行为等。在实践中，“政府失灵”可能源于所追求的产业升级目标过于宏大，或者源于无法在特定时点为经济发展方向做出最佳判断（林毅夫，2011）。同时，如果政府的调控行为不恰当或者指向了非公平的竞争机制，还极易引发市场主体的短视化和投机性行为，从而导致市场正常的运行机制被打乱，经济和金融资源长期出现错配。此外，对于很多发展中国家而言，政府主导下的金融运行还可能伴随以下经典的“金融政治经济学难题”，即：在强势政府主导信贷资源分配的过程中，政治权利的分布可能会明显地决定信贷的发放过程和结果，并伴随产生大量“权力租”，这将显著增加政府介入问题的复杂性。

总体来看，不受制度约束的政府将出现权力边界无限外延的倾向，从而侵占正常的市场边界，这一点已经在拉美国家和东南亚国家的发展经验中得到反复证实。在实践中，当政府不受法律和制度制约时，官员常常为创造新的职位或进行“寻租”而扩张权利边界。在这一过程中，职位和权利在部门间被频繁地简单加以复制，不同部门为了同样的权利而竞争，这些活动不仅耗费了大量资源，而且势必引发对“权力租”的争夺——所有这些，不仅大大降低了市场效率，而且会扰乱市场机制的正常运行。很明显，在基于效率和稳定的“政府-市场”框架下，为“寻租”而进行的政府边界扩张是一种典型的“无效扩张”。所有这些，最后实际上都指向了同一个问题，即：正如市场机制的良好运作离不开一定的制度基础一样，有效的政府介入同样离不开一个规范的制度性框架的约束。

从实践要求来看，良好的制度性框架通常包括透明度要求、激励约束机制和政府自身的治理等方面。这些制度性约束旨在通过缩小“寻租”空间、增大“寻租”成本和加强对政府责任的监督等方式，纠正各种潜在的“政府失灵”，确保政府行为在总体上符合市场（或社会）有效性的基本标准。特别值得一提的是，制度并不等同于规则。规则可以只是一种工具，因而只用来约束部分人，而成功制度的基础却是必须对所有人都产生同等的约束，包括在市场谈判中处于优势地位的政府公权力的实施者。

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5.5.5 结论性评价

此轮危机可以被视为一个时代的顶峰——在这个时代，对市场力量的强烈崇拜指导经济理论和政策思维，新自由主义思潮成为一种精神信仰。这个时代始于1970年代末的另一场危机，当时的人们正陷入经济“滞涨”的泥沼，并且对失败的经济政策深感绝望。然而，新自由主义所开辟的自由化道路并没有如预期的那样成为保证经济永久繁荣的最终解决方案，市场机制所内在的种种缺陷在经历了短暂的乔装打扮和潜伏之后，再一次卷土重来。实际上，自亚当·斯密以来，在历经了“自由市场”和“政府干预”的几度“轮回”之后，核心的问题依然没有得到解决，强调“市场失败”的政府干预支持者和强调“政府失败”的自由市场主张者各执一词，长期争执不下。

正如伏尔泰所指出的：“旷日持久的争论通常意味着双方都是错误的。”这对于理解当前政府与市场的关系误区同样适用。长期以来，主流经济学对于政府与市场关系的讨论一直是建立在“二元”方法论基础之上的，这使得持不同观点的双方长期在“二者必择其一”的艰难选择中痛苦挣扎。然而，对政府与市场关系的错误认识也恰恰正是源于这种孤立和静态的“二元”方法论思想。事实上，从各国经济发展的客观进程来看，经济的长期发展以及伴随这一过程的制度变迁是一个连续的“变化谱”（林毅夫，2011），这意味着，政府与市场的关系也必须置于这个连续的“变化谱”中予以动态考虑。在实践中——正如前文所指出的那样——政府与市场的关系和有效边界不仅随着经济发展的客观进程而持续变迁，而且也随不同国家和经济体的“国家禀赋”特征而呈现出显著差异。所有这些都意味着，合理确定政府与市场之间的最优化边界，需要将二者之间的内生性关系动态地“嵌入”到一组更为广泛的制度环境约束之中，并且纳入对经济发展动态进程和机制的考虑。

总体而言，不论是从时间维度（经济发展进程）来看，还是从空间维度（国家横截面）来看，政府与市场的有效边界都不存在某个固定的均衡路径或是单一的静态最优解，而是存在多重均衡路径和多个可能的动态优化组合。重要的是要明白，世界是持续变迁和多元变化的，静态僵化的思维在它产生关于世界的逻辑图像的那一瞬间，就已经和真实的世界失去了联系。

编辑  邹娴静 肖子琛

监制  朱霜霜 李欣怡

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