论“积极不干预”的误读：1965年香港银行危机的前因后果

2019年1月3日，香港大学名誉教授、华中师范大学特聘教授兼亚洲研究院副院长李培德做客“大金融思想沙龙”第111期，以1965年香港银行危机为案例，讨论对“积极不干预”思想的误读。中国人民大学财政金融学院教授何平主持本次沙龙。香港于60和70年代间实行工业化，到了80年代一跃成为亚洲地区的新兴工业化经济体之一。过去学者对香港工业化成功经验的总结，无不归功于政府推行有效的“积极不干预”（positive non-intervention）政策。换言之，自由放任被认为是六、七十年代，香港经济增长成功的主要原因。但是，香港于1960年代实行的所谓“积极不干预”政策的真实含义是什么？对“积极不干预”这个词汇要不要重新来界定？1965年的金融危机是怎么爆发的？是本地的华资银行的问题吗？恒生银行被汇丰银行收购有什么影响？针对这些问题，李培德教授通过香港银行危机这个案例带来了精彩演讲和深度探讨。

观点整理 | 高庆如

以下为根据速记稿整理出的会议纪要：

六十年代的香港银行政策是什么样的。为什么会爆发危机，爆发危机的原因是不是政府没有干预，是不是这个原因？危机爆发以后，政府采取的措施又是什么？

香港银行业的历史进程

香港被称为国际金融中心，但是我们要问一个问题，所谓的国际金融中心，它的内涵是什么？其中一个就是华人的金融业特别发达，这个广告就是原来好多的本地华资银行像明德、永隆、道亨，还有恒生，他们的前身都叫银号，就是香港本土的华人办的银行。这些银号都有一个特点，就是规模比较小，做的业务也不是一般的银号存贷这么简单，包括汇款、外汇、买卖金银、金条、珠宝，所以它的特色就是经营得比较灵活，其最大的特点就是行无限责任和合伙制。

随着香港经济的推进，这些原来的华人经营的银号不断改变。第一个改变是重新注册，由无限责任变成有限责任，并注册为有限公司。从原来的银号改名字叫银行，好多都集中在五六十年代把这个过程做完。

如果说香港是国际金融中心，在七八十年代就变成一个国际金融中心，里面有两大块，一大块就是英资银行，汇丰银行是老大，下面还有渣打银行。外资像花旗，其他如日资等等还没有进入香港市场，他们进入是八十年代的事情。另外一块是华资银行，它的特点就是中小型，资本规模比较小，根本没办法跟英资银行竞争。华资跟英资从来不存在竞争，因为没办法竞争，英资银行就是大。但是华资银行能够从中小型慢慢做大，还有一个途径，就是英资银行不做了的事情，华资银行拿来做。举个例子说，英资银行给你三厘的利息，华资银行可以给你四厘，要给你特别高的利息来吸引顾客。比如英资银行早上十点半开门，华资银行九点开门，中午不休息。英资银行礼拜六、礼拜天不开门，华资银行努力一点，在礼拜六、礼拜天也开门。这是华资银行唯一可以跟英资银行比的。开业时间比较长，这样华资银行慢慢做大。

还有是分行，从今天的角度来说，分行不算是什么特别的策略，每一家银行都有分行。在六十年代以前的香港，基本上是没有分行的，包括英资银行也没有太多的分行。

汇丰银行算是老大，总行分行共有17家，图表显示渣打银行有5家，华资像恒生银行、上海商业银行等等都没有几家分行。那个年代开分行不是一个风气，但是华资银行为了跟英资银行竞争，慢慢在不同的地方开设分行，通过增加分行的数目来跟英资银行竞争。

恒生银行讲求顾客服务，它的侧重点就是中小企业。中小企业在英资银行不能开户，到恒生银行可以开户，而且服务态度都是很亲切的，那些银行工作人员可以跑出来跟你聊天的。所以当时在香港银行业里面出现了两个奇葩，这个历史的图片在今天的香港已经看不到了，地点在西环，香港华人商业最集中的西环，右面是恒生银行，另外一家是广安银行，在左面。这两家银行鹤立鸡群，成为了两个奇葩。人家英资银行不做的，华资银行像恒生、广安他们做，来吸引顾客，而且非常成功。

恒生银行是怎么样的一家银行呢？从数字上很好讲，四个三，就是1933年3月3日开始的，由林炳炎、何善衡、梁植伟、盛春霖、何添五个人创立。到了去年2017年恒生银行总资产是15000亿港元，盈利达到200亿港元。我不知道大家会怎么评价，作为香港最大的本地的注册的上市银行，一年可以赚200亿，你们认为高不高？一年可以赚200个亿，你们判断一下，它的总资产有15000亿港元。

恒生银行兴衰历史

这家银行最初的时候只有11个职员，初期主要经营买卖黄金、汇兑、找换业务。抗日战争爆发，很多内地富人南迁，急于把法币兑成港币。恒生银号做了很多兑换的业务，发了财。到了1946年，有一个人叫利国伟，这个人是所有恒生股东里面唯一一个会讲英语的。危机爆发之后，利国伟发挥了非常关键的作用，等一下我们谈谈这个人。恒生银行和其他进取的银号一样，它已经有炒卖黄金、外汇的历史背景。

到了战后，1960年2月，恒生改组为有限公司，而且不叫银号，叫恒生银行。而且在九龙油麻地及旺角成立分行，开始引起了汇丰银行的注意。因为过去汇丰银行没有开设分行的策略，那是由恒生银行带动的。有一些地区汇丰银行要开分行，老是开不到，但是恒生银行就可以开到。它对地区的渗透，做得远远比汇丰银行要好。

所以在六十年代的时候，银行危机还没爆发的时候，在存款和资产方面恒生是香港最大的华资银行，在银行的零售业务方面慢慢变成汇丰银行的主要的竞争对手。

恒生银行最大的股东叫何善衡，他写了一本书，叫《阅世浅说》，他就谈这个银行是怎么样经营、怎样创办、怎么提供服务、怎么针对中小企业、怎么给他们贷款、怎么把香港的经济推进。

到了银行危机的时候，何善衡没办法，把银行主要股份卖给汇丰。但是有两件事情何善衡是觉得遗憾的，一个事情是他希望他的儿子可以当上恒生银行的董事长，但是汇丰银行不同意。第二，何善衡正想创办恒生商学院，现在已经正名为恒生管理大学。当时汇丰银行不同意，你要办这个学院，你只可以用自己个人的钱，不能用恒生银行的钱。

“积极不干预”政策的含义和由来

现在大家看到的是当时政府的财政司长叫郭伯伟，他是一个典型的英国公务员，他在1961年到1971年的时候当了十年香港的财政司长，他最有名的就是管理香港的财政的方法就是自由市场，不要去干预，政府不干预。而且他能够成功把战后的香港，慢慢打造成为国际的金融中心，很多人把这个功劳归公于他。

他最有名的政策是“积极不干预”，英语叫positive non-interventionism。他拒绝搜集经济数据，认为搜集经济数据对香港政府的经济政策没有多大帮助。所以很多人这是把香港经济战后发展成功是一个典型，就是小政府、大市场的典型，主要目的是推动经济增长。

什么叫自由放任、什么叫不干预政策呢？laissez-faire意思就是let it be，不要管它，市场自然会好的，政府不要插手。“积极不干预”主要是香港政府早期的政策，最早的时候是在1961年郭伯伟财政司长开始的。而且他认为只要政府不干预，不给市场很多的界限，市场自然会发展的。而且这个政策被后来几任的财政司长一直推行。世界的经济学家像弗里德曼也套用香港政府的经济政策，并认为是世界自由经济体的一个典型，在1961年到1971年的时候香港经济也有十几个百分点的增长。

香港银行危机爆发背景

（一）热钱涌入房地产

为什么香港在1965年爆发银行危机呢？其中一个说法就是外来的热钱太多了，六十年代初东南亚的新加坡，马来西亚还没统一，还有菲律宾、台湾、澳大利亚等等，每年都有热钱流进香港。热钱进来了，银行的存款增加了，从1960年26亿到1964年65亿，银行的钱增加了，它就需要找投资方向，其中一个方向就是房地产。热钱进来，房地产就涨。

从中环、铜锣湾、尖沙咀、旺角的地价来看。我举个例子，在1960年的时候，一个平方呎中环才800港元，不到3年，到1963年它就已经翻了好几倍，是2000港元。铜锣湾从650元涨到1000元，尖沙咀从500涨到1300，旺角当时还没有怎么繁华，它涨得少一点。地价在短时间的高速增长吸引了好多人去投资。

大家看看香港房地产业的发展，1960年的指数是100，整个房地产业。随着1962年以后，从100增加到146，146掉下去变成61，后来又增加。房地产业基本上是涨。

把老房子拆掉来建新房子，1960年的指数是100的话，它有涨有跌，或者到银行危机的时候，特别是1964年是131，从326掉到131。我的意思是说这些投资工具价格（土地的价格、房地产的价格）的巨大变动吸引好多商人去投资，而其中一个是恒生银行，它在房地产业的投资是百万港元为单位的，从244万到300多万。1962年减少了一些。到了1965年是700多万。很有意思的是1966年以后的数字，如果说1965年已经爆发了银行危机了，汇丰银行对它控制应该有所收敛，但是它却一直在涨没有减少。在银行危机爆发以后，1966年、1967年、1968年、1969年一直增长。所以我大胆地跟大家说，房地产业不是构成银行危机的唯一原因。如果这个是主要原因，恒生银行万万不会在汇丰银行的控制下继续投资在房地产业的。

如果我们单看恒生银行的数字可能看不出什么问题来，我把汇丰银行、东亚银行跟恒生银行做个比较，这是套现率，这是存贷率，就是你有多少存款，你要做多少贷款。这个套现率数字越高，表示银行的盈利越低，因为钱要贷出去，你放在银行的库房是不会生利的。所以套现率越高，它的银行盈利越低，这个存贷率是越高，盈利越大。存款收进来了要贷出去生利。

如果我们说1965年恒生银行的套现率只有30%的话，你们可能认为在数字上恒生银行是最低的。但是当时的汇丰银行也只不过是41.2%，它在1964年也不过是三十几百分点。如果说恒生银行的存贷率只有52.1，它在1964年就有过74%，六十年代初也有六十几百分点。当时的汇丰银行跟恒生银行差不多，52.1跟54.8，比54.8低了一点点，也不是低很多。所以我认为，不能单凭这个数字说这个银行是冒进、犯规，我们可以说，就算与其他的银行来比较也是差不多的。

（二）自由放任和过度竞争

银行危机爆发的背景是什么？第一是1964年到1965年，香港的经济增长很高，达到13到16个百分点。自由放任成为香港经济成功的主要因素。

第二，汇丰银行是1865年成立的，它有垄断的特权。比如说汇丰银行是政府的代理银行，可以发钞，恒生银行不可以发钞。比如说汇丰有票据的清算特权，从二十世纪开始就有了，但是恒生银行没有。到了六十年代汇丰银行是香港最成功的银行，而且汇丰银行没有竞争者。恒生银行是1933年创办的，到了六十年代它慢慢变成华资银行业里面做得比较成功的一家华资银行。那个时候香港的银行业主要分三大板块，一大板块是英资银行业，一个板块是如恒生银行的本地华资银行业，还有一个板块是中国大陆的中资资本的，比如交通银行等等。

到了六十年代发生挤兑，汇丰银行被香港政府委任来接管有问题的本地华资银行，比如恒生、远东、永隆，而且让汇丰银行有机会来挤跨它的主要的竞争对手。

我们可以从不同的角度来看看银行危机爆发的原因，这是根据英国外交部当时的一个报告。银行的挤兑发生了两次，分别在二月初和四月初。第一次是二月初，1965年2月初，英国外交部当时认为是一个currency problem，香港的银行业一时之间周转不过来，不是银行业本身的结构问题，也不是香港政府法例政策管治的问题，完全是currency problem。英国外交部没有详细、深入了解银行危机爆发的真正原因。

这个报告就是说银行危机爆发还有一个原因，比如一两个厂家是明德的客户，在过春节期间一时周转不灵，这个厂家开发的支票没有兑现，所以引起了恐慌，是恐慌引起的挤兑。这不算是什么大的问题。当时郭伯伟财政司被英伦银行批评，英伦银行派了专家到香港，Cole是英伦银行派来的顾问。

他的第一个批评就是政府的一些人不敢去得罪华资银行家。一次半次的挤兑、退票、支票不能兑现是没什么大问题。当时英伦银行的顾问看出问题来，其实我们应该要调查这些本地的华资银行家，他们到底有没有过分借贷、有没有过分投资、有没有自己作为股东向自己的银行借钱。

没有做很深入的调查，英伦银行的顾问认为这是爆发银行危机的主要的原因，而且提出银行业之间的过度竞争，比如提供过高的利率来吸引顾客，这是构成银行危机的主要的原因。

英伦银行的顾问还给香港政府财政司提供建议，就是要处罚这些银行，处罚这些过度发展、过急发展、提供太高的利率来吸引顾客的这些银行，最后令香港的银行业出现高风险。

当时英伦银行提出一个措施，就是取消那些违规的银行的经营牌照，而且认为香港银行业是over-banked，就是过度竞争构成危机爆发的原因。

（三）政府管理脆弱

英国牛津大学的金融史专家尚克（Catherine Schenk）把香港金融危机从四个方面来讨论，第一便是脆弱的政府管理，几乎没有足够的银行条例来监管。现在引用的1948年的条例是太松散的，而且对银行没有储备率的要求，而且也没有法率效力的套现率，你不能为了商业竞争，套现率定得太低，而且也没有存款的保险，八十年代以后香港才有存款保险制度。

Cole派来对香港银行业进行调查，但是香港政府跟这个人吵架，不接受。还有另外一个顾问也批评香港政府财政司郭伯伟，这个“积极不干预”是不对的。对华资银行业不认为有过分的竞争，只是对香港的银行业的问题错误的给予治疗。他认为对于拒绝给外资银行进入都是不对的。为了保护华资银行业不让外资银行进来，而且还有利率的协议，最后对于香港该不该有中央银行的看法，汇丰银行认为没有这个需要，我汇丰银行就是老大，不需要多此一举，再成立一个中央银行，是切实的浪费。这是尚克对香港银行危机的分析。

（四）财政司错误判断

另外顾汝德（Leo Goodstadt）对两任香港财政司也进行过分析。一个是1952年到1961年的祁乐嘉，一个是1961年到1971年的郭伯伟。这些财政司都有“善意的故意性忽略”（benign neglect），就是不要给银行业做成什么限制，而且政府为求得到政治上的方便，尽量不要管理。而且对经济统计数据都是敌对的，认为不需要统计数据。他说郭伯伟是“假”的自由放任，就是对香港政府的税收、税率等等都是猜出来的，而且对经济统计数据都是敌对的。造成的影响就是官僚不称职，这些财政司不称职的官僚行为，最后造成银行危机。

对当时政府施行的财政预算、高政府储备，他认为都是不对的，市场需要的是资金，政府不应该加税，这些都是错误的判断。

如果大家对这个银行危机的一些背景、材料等等感兴趣，大家可以看看顾汝德这本书，中文翻译成《香港银行业之起落与经济奇迹》，还有我本人跟科大卫老师合编的，2004年在香港大学出版社出版的，香港经济的历史文献（A Documentary History of Hong Kong: Economy），其中有一章是讲银行危机的。

恒生银行流动性危机

到底这个银行危机是什么事情？危机出现过有两次，第二次是给恒生银行造成很大的打击，这一次恒生银行受到严重的打击，它在短短数天就有3千万存款的流失。5号开始挤兑，9号汇丰银行的政府支持向恒生银行开始正式谈判，汇丰银行得到政府的批准，无限量地支持恒生银行，希望大家不要来挤兑。结果政府拿了一亿六千三百万去救所有有问题的银行。汇丰银行、渣打银行对广安银行、道亨银行提供支持，还有永隆银行、远东银行等等都有挤兑，都是靠汇丰银行和渣打银行出手救的。

恒生银行没有办法，它在经济危机发生的时候，它的套现率大概是32%，而且paid-up capital是2250万元，同时达到政府对储备率的规定。政府规定是25%，它是32%，没有违规，比政府的要求还要高7个百分点。

恒生银行很成功，它能够针对中小企业主给他们贷款。大家知道香港经济除了一些大集团以外便是以中小企业为主的，恒生银行给他们提供贷款。

我们总结这场银行危机，恒生银行短时间内没有3千万的存款，而且我们判断，它是illiquid，它不是insolvent，它没有资不抵债，它是没办法在短时间内可以灵活套现。

银行危机爆发以后它有三个选择，第一是接受美资大通银行给它的临时的救急的贷款，第二就是马上关门让政府来接管，第三就是接受汇丰银行的支持。但是汇丰银行不是无条件支持的，它要把恒生银行的51%的股权，大概是当时的代价是5100万元卖给汇丰银行，51%的股权大家想想看，5100万元太低了，汇丰银行是捡了一个大漏，用很低的价钱可以把恒生银行收购了。这是当时1965年的报纸，汇丰银行宣布无条件支持恒生银行，其实背后是把恒生银行兼并了。 

我们看看当时的恒生银行的Balance Sheet，它的资本2250万元，它手上有的存款现金也是两亿两千四百多万元，而且能够收回的票据是6千万左右。但它接受的存款是7个亿，7个亿的存款人都来提款，你手上只有不到三个亿，便没办法可以满足全部的存户。所以恒生银行的问题不是资不抵债，不是这个意思，只是不能套现，它的现金没有这么多，或者没有办法让所有的存户都来提款。

这个危机爆发以后有什么结果呢？其中一个就是恒生银行原来的那些在危机爆发之前的，比如说它很好的经营策略，比如在柴湾、在慈云山开分行，这些地方汇丰银行根本没地方可以插入。但是收购以后，恒生银行就没办法可以和汇丰银行竞争了。汇丰银行不需要跟恒生银行竞争，因为恒生银行已经变成汇丰银行旗下的成员。    

作为“准央行”的汇丰银行

汇丰银行兼并恒生银行以后，汇丰银行是怎么发展呢？是垄断的特权。1865年成立以后汇丰银行可以发钞，比如1991年市面上流通的可以达到400个亿，在市场上流通的钞票占了八成，这个是无形的一个很大的经济的利益。

第二，清算的票据。1970年的时候，汇丰银行跟香港银行公会有协议，清算的票据由汇丰银行来做的。这个票据的清算对一家商业银行来说是无形的很大的利益，它是政府的代理银行，而且每个月它有5千亿港元的流动资金，作为政府唯一一家代理银行，每个月有5千亿的资金，所以对汇丰银行来说也是无形的利益。而且它在香港政府的立法会、行政议会里面都有当然议员。对于香港政府的政策，汇丰银行都了如指掌，有很容易的渠道就可以接触到政府对金融业、银行业的政策的资讯。而且它又是最后的贷款人，所以如果说汇丰银行是香港政府的中央银行绝不为过。

今天我们的本地的华资银行业已经没有几家可以存活了，都被收购了。像创兴银行被广州市政府的窗口公司越秀集团收购，友联银行被中国的工商银行收购，永隆银行被中国政府交通部下面的招商集团收购。广东银行被中国建设银行收购。现在存活下来的数目我一只手也数不到，大概是东亚银行、上海商业银行、大新银行，还有大生银行。在今天的经营环境，已经很少发生银行危机了，但是本地的华资银行还是没办法长期经营发展。

编辑  罗梦宇

审校  田雯

监制  魏唯

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