视点丨陆磊：扎实做好外汇领域改革发展稳定工作
The following article is from 中国金融杂志 Author 陆磊
2019年，外汇管理工作在国内外风险挑战明显上升的复杂局面下较好完成了各项工作任务。展望2020年，IMI学术委员、国家外汇管理局副局长陆磊指出，虽受新冠疫情短期影响，中美经贸摩擦等外部冲击也时有反复，但我国经济潜力大、韧性强、长期向好趋势不改，外汇市场和国际收支平稳运行的基础依然稳固。
以下为文章全文：
2019年，外汇管理工作坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，按照党中央、国务院决策部署，增强“四个意识”，坚定“四个自信”，把“两个维护”落实到履职全过程，在国内外风险挑战明显上升的复杂局面下较好完成了各项工作任务。展望2020年，虽受新冠疫情短期影响，中美经贸摩擦等外部冲击也时有反复，但我国经济潜力大、韧性强、长期向好趋势不改，外汇市场和国际收支平稳运行的基础依然稳固。外汇管理工作将贯彻党的十九大和十九届中央历次全会精神，深入学习贯彻习近平总书记重要指示批示和党中央、国务院决策部署，以政治建设为统领，按照“四个坚持”和“六稳”要求，做好支持疫情防控和经济社会发展各项工作，不断完善与国家治理体系治理能力现代化要求相适应的外汇管理体制机制，切实把党领导经济工作的制度优势转化为治理效能。
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改革与开放驱动外汇领域各项工作取得新进展
外汇领域改革开放迈出重要步伐。统筹交易和汇兑环节，以金融市场开放为重点，稳步推动资本项目开放。一是完善合格机构投资者制度。取消合格境外投资者（QFII/RQFII）投资额度限制，更好地满足境外投资者投资需求。二是深化外汇市场发展。稳妥推进证券公司结售汇业务试点。优化境外机构投资者外汇风险套保机制。完善外汇市场监管，指导外汇交易中心修订《银行间外汇市场交易规则》。三是扩大债券市场对外开放。便利境外机构投资者投资银行间债券市场，实现不同投资渠道资金和债券互通。四是提升股票市场互联互通和国际化水平。支持科创板、“沪伦通”落地。明确存托凭证双向发行（CDR/GDR）所涉汇兑管理原则。
外汇领域防范化解重大风险攻坚战取得成效。一是提升跨境资金流动监测能力与水平。持续加强外汇市场形势动态监测和国际收支风险研判，构建跨境资金流动常态化监测预警机制，推进跨部门联合监管。二是完善外汇市场“宏观审慎+微观监管”两位一体管理框架。发布《银行外汇业务合规与审慎经营评估办法》，有效传导外汇管理政策。灵活运用宏观审慎管理政策，逆周期、市场化调节跨境资金流动。三是严厉打击地下钱庄、非法网络炒汇等外汇领域违法违规活动。2019年共查处外汇违规案件2547起，处罚没款8.6亿元人民币，其中虚假欺骗性交易、逃汇、非法买卖外汇等实质性违规罚没款占比96.4%。
外汇储备经营管理不断完善。一是外汇储备规模稳中有升。在全球负利率趋势加剧和国际金融市场大幅震荡等风险的冲击下，我国外汇储备规模继续上升，2019年末为31079亿美元，较年初上升352亿美元，升幅为1.1%。二是坚持商业化原则拓展外汇储备多元化运用。推动丝路基金等股权投资机构完善公司治理、业务管理和队伍建设，支持共建“一带一路”高质量发展。提高外汇储备经营透明度，首次对外披露外汇储备历史投资收益、货币结构等数据。
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我国外汇形势总体平稳
（1）我国外汇市场运行总体平稳
人民币汇率在全球货币中表现相对稳健。一是人民币汇率在合理均衡水平上保持了基本稳定。2019年，很多非美元货币对美元汇率呈下跌态势，如欧元对美元贬值2.3%，新兴市场货币指数下跌1.3%。在中美经贸摩擦直接冲击下，人民币对美元境内即期汇率（CNY）小幅贬值1.4%。二是人民币汇率双向波动、弹性增强，汇率的自动稳定器作用更加突出。从人民币汇率最高点与最低点之间的年度波幅看，2018年为10.5%，是近年来的最高水平；2019年，人民币虽然总体呈现小幅贬值，但期间波动也较明显，最高点与最低点之间的变动幅度达7.7%，同样是近年来的较高水平。与其他主要货币相比，人民币双向波动的弹性也不低，总体处于相对合适的水平。总的来看，随着汇率形成机制不断完善，人民币汇率弹性不断增强，在配置外汇资源、平衡国际收支、增强宏观经济韧性方面发挥了重要作用。
我国跨境资金流动总体稳定，外汇市场主体更加理性。一是主要指标表现相对稳定。2019年，银行结售汇月均逆差只有47亿美元，处于基本平衡状态，远低于 2015年和2016年动辄几百亿美元的月度逆差水平；非银行部门跨境收支小幅顺差245亿美元；外汇储备规模稳中有升。二是我国跨境资金流动和外汇市场供求的波动性明显降低、稳定性显著增强。企业贸易、投融资行为更趋平稳，个人结售汇稳中有降。2015年末至2017年初外汇市场几次出现的“汇率贬值——跨境资本流出——外汇储备下降”的负向螺旋没有再次出现。三是我国外汇市场的风险缓释能力已明显提升。市场主体对中国经济的韧性、中国政府的宏观调控能力、人民币汇率形成机制有了更深入的认知，市场主体的外汇交易行为更加理性有序。
（2）我国国际收支保持基本平衡格局
我国经常账户逐步进入基本平衡的发展阶段，反映了经济结构优化和内外部平衡的结果。2008年以前，经常账户顺差持续上升，2007年达到最高水平（当年与GDP之比为9.9%）；2008年至2015年，经常账户顺差总体收窄；2016年以来，经常账户收支更趋平衡，经常账户顺差与GDP之比在2%以下，2019年为1.2%，持续处于合理区间。这是我国经济发展到一定阶段后的必然趋势，具有合理性和积极意义，说明内需尤其是消费对我国经济增长的拉动作用更加突出。随着我国金融市场对外开放步伐加快，近年来我国债市和股市的外资流入明显增多，成为我国资本项下跨境资本流动的一个重要特征。根据外汇局统计，2019年末境外投资者净增持境内债券和股票合计近1300亿美元，余额接近6500亿美元，比2016年末余额上升一倍多。其中，很多是以中长期资产配置为目的的境外投资者。当前，在债券的境外持有者中，境外央行的持有金额超过六成，稳定性较高。
我国外债风险总体可控，外债结构趋于优化。一是外债总量有所上升但主要指标处于国际安全线以内。截至2019年9月末，我国全口径外债规模为20325亿美元，较2018年末增加673亿美元，增幅明显趋稳。外债规模上升总体与经济增长和对外开放相适应，主要外债指标都处于国际安全线以内，且低于发达国家和新兴市场国家水平。二是外债结构趋于优化，稳定性进一步增强。随着我国债券市场持续开放，债务证券成为近年来我国外债增加的主要推动力。2019年9月末债务证券余额较2014年末增长2.4倍；占比为25%，比2014年末占比提高16个百分点。境外投资者以中长期资产配置需求为主，稳定性较强，体现了对中国经济长期向好的预期，是未来我国外债可持续健康发展的重要基础。
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外汇市场和国际收支平稳运行的基础依然稳固
经济基本面、政策基本面以及市场基本面将继续发挥稳定外汇市场和国际收支的主导作用。一是从经济基本面看，我国经济长期向好的基本趋势不会改变。经济增长具有足够的韧性和巨大的潜力，宏观政策逆周期调节的空间相对较大，积极的财政政策更加积极有为，稳健的货币政策更加灵活适度，不断深化供给侧结构性改革，将为经济平稳运行提供有效支撑。新冠肺炎疫情对我国经济的影响是短暂、有限的，我国强有力的应对措施终将战胜疫情。二是从制度条件看，稳步扩大高水平开放尤其是金融市场双向开放潜力仍大。2020年全面实施新的《外商投资法》，正式实施新的《证券法》，金融领域对外开放也将进一步加快。外汇市场“宏观审慎+微观监管”两位一体管理框架逐步完善，操作实践经验也更加成熟。三是从市场环境看，当前人民币汇率更加灵活，外汇市场主体更趋理性，外汇市场自发调节能力将进一步提升，市场成熟度也会继续提升。四是从外部环境看，中美第一阶段经贸协议有效落实，将有利于增强双边贸易往来，增强全球市场信心，为正常的贸易、投融资活动创造良好环境。
2020年我国国际收支和外汇市场运行仍将平稳有序。一方面，我国经常账户保持基本平衡具备较为充分的条件。一是我国制造业将保持较强的国际竞争力。我国制造业具有成熟的基础设施、完备的产业链条、大量的技术工人，整体仍存在较大优势。2018年，制造业增加值超过4万亿美元，排名全球首位。随着制造业转型升级，相关产品将保持较强的市场竞争力，为货物贸易发展和经常账户稳定提供有力支撑。二是随着国内服务质量以及教育水平等提升，服务贸易逆差趋势性回稳甚至收窄；对外投资结构持续优化将使投资收益逆差得到改善，总体上均有利于经常账户保持小幅顺差。另一方面，我国债券和股票市场国际化程度将进一步提升，境外资本进入中国仍具有较大的增长空间。我国债市、股市规模均位居世界第二位，但外资持有比重分别只有3%和4%左右。我国经济金融运行总体稳健，是全球主要经济体中少数仍然实行正常货币政策的国家，目前的人民币资产收益率相对较高，对境外投资者吸引力也较大。
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下一阶段外汇管理的重点工作
适应国家治理体系治理能力现代化要求，加快完善外汇市场“宏观审慎+微观监管”两位一体管理框架。在认真总结实践经验的基础上，以外汇市场“宏观审慎+微观监管”两位一体管理框架为抓手，加快改革完善与国家治理体系治理能力现代化要求相适应的外汇管理体制机制。一是完善跨境资本流动宏观审慎管理。宏观审慎管理以维护外汇市场基本稳定、防止大规模跨境资本流动引发系统性金融风险为总体目标。建立和完善跨境资本流动监测、预警和响应机制，采取必要的数量和价格工具，逆周期、市场化调控外汇市场主体的顺周期行为。二是加强外汇市场微观监管。外汇市场微观监管立足我国资本项目未完全开放的现实制度条件，对外汇市场各类主体及其交易行为实施真实性审核、行为监管和微观审慎监管，维护外汇市场秩序。
强化责任意识，做好金融外汇支持新冠肺炎疫情防控工作。新冠肺炎疫情发生以来，外汇局快速反应，1月27日发布了《关于建立外汇政策绿色通道支持新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作的通知》，后又会同四部委发布《关于进一步强化金融支持防控新型冠状病毒感染肺炎疫情的通知》，便利防疫物资进口和用汇需求。下一步，外汇局将继续做好支持各地疫情防控的相关工作。一是简化防疫物资进口购付汇业务流程。对于需要采购疫情防控物资的政府部门、公益机构、医院等非经营类机构，按特事特办原则保障防疫物资货款的顺畅支付。二是简化外汇捐款入账结汇手续，银行可直接办理资金入账结汇。三是放宽疫情防控相关资本项目收入结汇支付的事前单证要求。四是便利疫情防控相关跨境融资，确有需要的企业可取消借用外债限额，并可线上申请外债登记。五是保障个人正常用汇需求，鼓励通过手机银行等线上渠道办理个人外汇业务。
深化外汇领域改革开放，服务国家全面开放新格局。坚持以改革开放为动力推动经济高质量发展，确保对外开放继续往更大范围、更宽领域、更深层次的方向推进。一是直接投资方面，落实《外商投资法》及其实施条例要求，全面落实准入前国民待遇加负面清单管理，为外商直接投资营造良好的营商环境。探索私募股权基金参与跨境直接投资管理模式。二是证券投资方面，配合债券、股票市场及衍生品市场的开放进程，完善资金汇兑、跨境资金转移的管理政策。三是跨境融资方面，完善跨境融资的宏观审慎管理框架，进一步简化外债登记和汇兑管理流程等。四是建设开放的、有竞争力的外汇市场。丰富外汇市场供求，扩大外汇市场双向开放，完善外汇市场基础设施建设，加强外汇市场监管。
提升贸易投资自由化便利化水平，助力企业复工复产。一是加快深入推进12条便利化措施落地见效。切实做好对受疫情影响严重的行业和企业，尤其是对民营企业和中小微企业的相关外汇管理服务。二是优化外汇业务办理便民措施。支持市场主体通过“网上办、预约办、邮寄办”等“非接触”方式办理外汇业务，提升外汇管理服务质量和效率。继续减少行政许可，开展外汇管理推进外汇账户清理整合。完善信息基础化设施，继续推进“数字外管”和“安全外管”建设。三是加大对进出口企业的贸易融资支持力度，缓解融资难、融资贵问题。四是支持自贸试验区、上海临港新片区、海南自由贸易港、粤港澳大湾区等外汇管理改革先行先试。
积极防范外部冲击风险，维护国家经济金融安全。一是完善风险应对预案。加强全局性、战略性、前瞻性理论和政策研究。深入分析外部冲击对贸易投资、国际收支和跨境资本流动的影响，丰富政策措施工具箱。二是完善外汇市场监管。完善外汇批发市场法律法规，建立健全外汇批发市场非现场监管和现场检查工作机制。引导企业树立“财务中性”管理理念。推进外汇领域微观审慎监管。三是严厉打击外汇领域违法违规行为。利用大数据、人工智能等技术提升非现场监测预警水平，着力查处虚假欺骗性交易。保持执法标准跨周期的一致性、稳定性和可预期性，维护外汇市场秩序。
完善外汇储备经营管理，保障资产安全、流动和保值增值。密切关注国际经济金融形势变化，坚持稳健审慎经营，保持资产风险和收益的平衡。坚持商业化原则，创新优化投资方式和渠道，稳妥审慎推进多元化运用。不断提升外汇储备运营管理现代化水平。编辑 钱开昊
来源 《中国金融》2020年第5期
责编 金天、蒋旭
监制 朱霜霜
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