魏革军：金融治理若干问题的思考
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习近平总书记指出，新冠疫情“是对我国治理体系和能力的一次大考，我们一定要总结经验、吸取教训”。对此，IMI学术委员、中国人民银行西安分行行长、国家外汇管理局陕西省分局局长魏革军撰文表示，金融业也应以这次疫情应对为契机，未雨绸缪深入思考新时期金融治理面临的挑战和短板，不断增强治理体系的适应性和竞争力。具体而言，主要包括优化金融治理中的微观治理和宏观治理、完善中央治理与地方治理、健全重大金融突发事件的应对与治理机制等。
治理体系和治理能力现代化是一国或地区核心竞争力的重要体现。党的十八届三中全会首次提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”这一重大历史命题，党的十九届四中全会通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，对推进国家治理体系和治理能力现代化进行了全面部署。金融是现代经济的核心，金融治理现代化是国家治理现代化的重要组成部分和重要支撑。近期，新冠肺炎疫情暴发，习近平总书记强调指出“这次疫情是对我国治理体系和能力的一次大考，我们一定要总结经验、吸取教训”。金融业也应未雨绸缪，以这次疫情应对为契机，深入思考新时期金融治理面临的挑战和短板，不断增强治理体系的适应性和竞争力。
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金融治理是国家治理的重要组成部分
金融治理的内涵
金融治理主要是指通过金融市场的规则、制度和机制，对金融活动等进行有效管理。与传统的管制不同，金融治理存在着社会化、专业化、透明化的特征和要求。就实施主体而言，治理是一种社会化协同，需要政府（监管机构）与金融机构、市场中介机构（如会计师事务所、律师事务所）等各个市场参与者和利益相关者共同合作，其中政府主要发挥着制度供给、外部约束和政策激励的作用，金融机构和其他市场参与主体是其中的积极协作者，为治理活动提供信息供给、政策需求、效果反馈等，以此实现互动协作。就治理的能力要求而言，相对于管制高度依赖于权威，治理则更加依赖于专业化，如中央银行就是高度专业化的产物，具有独特的性质和气质，无论是工作人员岗位职责抑或是工作方式，都需要有较高专业能力作为支撑，以此保障金融治理的科学性。就治理的有效性要求而言，金融治理中的一个核心问题是信息透明度。阳光是最好的杀毒剂，无论是最低资本要求、政府监管还是市场约束，都需要相关主体掌握足够的信息，包括市场主体有足够信息作出理性判断，为此需要健全信息披露机制，提高金融市场透明度，抑制非理性治理行为。
金融治理的模式并无放之四海而皆准的范式，关键在于探索适合自身的治理模式。由于金融危机的周期或间歇性发作及各国金融发展的需要，各国普遍建立了金融治理体系，但也存在诸多差异，如传统上英美法系国家更加注重对金融市场的治理，存在中央与地方对金融治理的分权，而大陆法系国家侧重于对金融机构的治理，注重中央对金融的统一治理，其差异背后反映了各国历史传统和政治体制的不同。此外，治理规模也是其中重要的考量因素。
金融治理的外延
金融治理目标是“善治”（good governance），以确保金融功能正常发挥。现代金融承载着服务实体经济、防范金融风险的双重使命，前者表现为动员储蓄、便利交易、资源配置，后者则表现为改善公司治理、管理风险。围绕上述使命，金融治理不断变革完善，针对金融运行过程中涉及的不同问题作出针对性回应，逐步形成了多层次、多功能的金融治理体系，以此维护金融体系的安全和稳健，确保金融机构审慎经营，保护存款人、金融消费者和投资者的利益。
基于国家与市场的关系视角，金融治理可分为宏观治理和微观治理。微观治理是金融市场和金融机构的自身内在治理，依赖市场力量发挥作用，旨在建立审慎运作且具有风险防控“免疫力”的金融机构，典型的如金融机构公司治理问题。从国外实践看，发达市场普遍重视金融机构自身治理，如美国安然公司丑闻发生后，出台了《萨班斯—奥克斯利法案》以推进公司治理改革；英国监管当局通过《监管手册》规定金融机构11项“从业原则”，要求其必须以合理谨慎的态度，负责任地、有效地组织并控制其事务，同时应建立适当的风险管理体系。宏观治理发端于微观治理又在此基础上深化，是指依靠政府（监管机构）对金融体系外在的、普遍的管理。金融具有一定的准公共产品属性，随着金融体系的发展，金融的脆弱性、关联性和风险外溢性越来越大，仅依靠金融机构自身治理显然不足以维护金融秩序和金融安全，因此政府有必要从宏观和外部对金融体系进行普遍的干预式治理，包括进行审慎监管和实施宏观调控，并在实践中不断改进完善。如2008年国际金融危机后，美英等国普遍根据危机中暴露出的监管不足和系统漏洞，针对性地加强行为监管和系统性风险监管，健全金融消费者保护体系和宏观审慎政策体系。
基于中央和地方关系的视角，金融治理可分为中央治理与地方治理。从全球看，很少有国家的地方政府参与金融管理，同时中央金融监管部门在地方设立分支机构的情况也不多见。我国的情况则不同，不仅中央监管部门在全国各地设立了众多分支机构，而且地方政府越来越多地介入金融治理中，如设立地方金融监管局，这既源于我国幅员辽阔、金融机构众多、区域差异较大的特点，也是历史传统的延续。我国自秦汉开始，在长达两千多年的时间里实行中央统一、郡县制的管理体制所形成的治理文化，对治理的思维和行为方式必然产生影响。中央和地方共同参与治理有助于发挥各自特长，减少一统体制刚性与治理有效性之间的矛盾，同时也由于金融治理的特殊性，要求中央在其中扮演更为重要的治理角色，包括对重要金融基础设施的监管、涉众金融机构和金融市场等的监管，在治理职能中主要承担总体规划、制定法规、防范系统性金融风险等角色；而地方则在其中扮演着对非涉众型金融机构和金融市场等属地色彩浓厚领域的管理，在治理职能分工中主要承担辅助性角色。
基于常态和危机关系视角，金融治理可分为常态治理和危机治理。问题总是和解决问题的方法同时产生，金融危机因其巨大破坏性在金融治理中一直占据着重要地位，成为推动改善金融治理的关键因素。常态治理主要指日常的金融治理，而金融的危机治理包括两个方面：一方面是针对金融危机的治理，如对金融危机的政策响应等；另一方面是针对社会公共危机事件的金融治理，如针对疫情、地震灾害、恐怖袭击等的金融治理。比如，在近期新冠肺炎疫情影响下，国外资本市场大幅动荡，美欧等经济体通过采取调整货币政策、降低或优化金融监管要求（如降低银行资本缓冲要求、禁止资本市场做空）等予以政策响应。相对常态治理，危机背景下的治理尤其考验治理体系的成色，比如，如何全面了解事态、准确判断形势、快速作出反应、及时提供有效支持，这些工作无不需要治理体系高效、有力、专业，以及监管者、金融机构和其他市场参与者之间通力合作。
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优化金融治理中的微观治理和宏观治理
微观治理是市场主体对自身的治理，关键是要建立“形神兼备”的现代公司治理机制。金融机构是金融体系的微观基础，科学完善的公司治理机制是金融体系持续健康发展的根基和保障。从国内外金融实践看，治理失效是金融机构风险事件的主要原因之一，这提醒我们必须进一步加强金融机构内部治理机制建设。整体上，应做实有形有神的“三会一层”为主体的公司治理组织架构，确保职责清晰、风控有效、激励与风险匹配、信息披露制度完善，股东、存款人、其他利益相关者能够有序参与公司治理，最终形成有效制衡、协调运转的现代公司治理机制。同时，结合当前金融风险现状，尤其要加强和改善我国民营中小金融机构、农信社等相对薄弱领域的公司治理。
宏观治理是国家行使公权力对金融体系的治理，当前应着重完善宏观审慎政策体系。宏观治理包括金融监管与金融调控两部分，金融监管相对来说历史悠久，有较长实践经验，相关法律法规和监管运行也都较为成熟。金融调控是随着中央银行制度的建立和货币政策的日益专业化而不断完善的，因此货币政策具有良好的运行基础，但是作为金融调控双支柱之一的宏观审慎政策由于产生较晚，仍处于探索之中，相关制度和运行机制仍有待进一步完善。宏观审慎政策框架包括政策制定、风险评估、政策决策、政策执行等环节，围绕这些环节亟待加快完善宏观审慎管理框架，增强金融体系的宏观治理能力。
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完善金融治理中的中央治理与地方治理
首先，明确央地金融治理监管职责分工，形成“大统一、小分权”的监管格局。多层次的金融市场，必然需要多层次的金融治理格局。新形势下，金融治理领域有必要把市场的还给市场，把地方的明确给予地方，具体而言就要求地方承担拟订并组织实施区域金融产业的发展规划、类金融机构和部分地方法人金融组织的管理职能，承担区域金融风险处置责任。同时，地方金融管理机构要提升参与金融治理的能力，包括健全地方金融治理的基础性制度安排，加快制定地方金融监管条例，建立专门针对地方金融的风险防范、预警和救助机制，规范地方金融监管权力运行。
其次，加强央地金融治理协作，着力推进监管协调和信息共享机制化。以各地成立金融委办公室地方协调机制为契机，加强金融监管协调，推动金融信息共享，确保央地金融治理监管协调机制规范化、常态化运作。在加强金融监管协调方面，应在压实部门责任的基础上做细做实金融监管协作，强化中央和地方在金融监管、风险处置、消费者权益保护、金融生态环境建设等方面的协作，紧盯地区金融风险的重点领域、重点机构，定期分析研判地方金融管理面临的主要问题，讨论和协调有关地方金融管理的重要事项。在推动信息共享方面，要打破单一监管部门的信息孤岛，推动实施地方金融业综合统计工作，建立金融信息共享机制，明确界定共享信息的内容、方式、时限、共享渠道以及保障措施，探索建立综合性信息共享平台，汇聚地方金融机构信息、行业基础数据、市场运行情况、风险状况，减少重复收集信息成本，在符合国家保密规定、不损害信息主体隐私权和商业秘密的前提下，最大程度地实现信息共享、透明。
再次，充分发挥人民银行分支机构在落实中央金融治理和协调地方金融治理中的重要作用。建设现代中央银行制度是推进金融治理体系和治理能力现代化的重要内容。人民银行分支行作为中央银行的派出机构，处在传导的中枢及基础性金融服务的前沿，既要落实中央金融治理要求也要促进央地金融治理协调，在完善金融治理机制中要体现政策统一、法治思维、审慎理念、市场导向和服务为本的原则。要准确领会中央和总行政策意图，保持政策的连续性和稳定性，将执行稳健的货币政策和支持地方经济发展紧密结合起来，为高质量发展营造适宜的货币金融环境。要积极推进法治中央银行建设，善于用法治思维和法治方式分析处理问题。把审慎理念贯穿于履职的全过程，落实好双支柱的调控机制；健全监管协调，强化突发事件的应急反应和处置机制。要以服务实体经济为本，以市场需求为导向，加强调查研究和有效沟通，深化区域金融改革和创新，提升金融管理水平，更好地为宏观决策、区域发展服务。
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健全重大金融突发事件的应对与治理机制
近年来，我国高度重视重大金融突发事件的应对和治理，标志性措施就是建立了存款保险制度，为避免银行业机构挤兑和风险传染夯实了制度基础。但是，随着金融体系日益复杂化及其对社会的广泛影响，传统金融突发事件仍可能周期性或间歇性发生，如经济持续下行导致银行资产质量下降；同时，非传统金融突发事件更加突出，如新冠肺炎疫情对国内外金融体系的冲击等，如何应对这些新型风险不仅是公共卫生等各自专业领域的治理问题，也考验着金融治理应对复杂外部环境的能力。因此，必须加快健全重大金融突发事件的应对与治理机制。
一是要建立金融突发事件预警和防范机制。完善现行法律法规，从法律上、体制上保障金融突发事件应急反应机制的顺畅运行，明确不同监管机构的风险处置责任和流程，尽可能实现危机的早预防、早发现、早应对。二是健全流动性支持机制。金融突发事件在很大程度上表现为金融机构和金融市场的流动性危机，因此健全流动性支持机制对于金融突发事件的治理十分关键。应健全对金融市场非理性波动的流动性支持机制，在防范金融机构和金融市场道德风险的基础上提供流动支持，筑牢金融安全网；对于遭受自然灾害危机的金融机构除提供流动资金支持、持续运营费用财政补贴外，还可探索建立运用公共资金补充资本的制度化安排，提高金融机构在自然灾害危机下的抵御风险能力。三是加强信息透明度建设。信息透明是文明社会的标志，也是调动社会力量共同参与危机应对的重要保障。要加强监管机构与市场的沟通，及时全面传递市场信息，防止信息不透明引发的市场恐慌和次生灾害，增强市场应对危机信心。四是加强政策协调机制。重大金融突发事件往往涉及面广，流动性支持十分重要，其他政策措施也不可或缺，如财政支持、舆论引导、打击犯罪等，需要基于金融突发事件性质采取针对性组合拳措施。五是加强国际合作机制。在经济全球化、金融业国际化的当下，各国金融市场的相互依赖和相互影响不断加强，金融危机的产生和治理不可能完全取决于一国因素，为此要加强应对金融危机的信息共享和国际合作，务实推动双边和区域金融合作（如建立救助跨国机构的母国和东道国合作机制），增强国家间流动性互助能力和政策协调，探索建立及时、高效的危机应对救援机制，积极遏制金融危机扩散和蔓延，维护区域和全球金融稳定。
编辑 李昂
来源 《中国金融》2020年第9期
责编 金天、蒋旭
监制 安然、魏唯
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