编者按
中国人民大学国际货币研究所(IMI)自2012年开始每年定期发布《人民币国际化报告》，重点探讨人民币国际化进程中面临的重大理论与政策问题。报告因其独立性、客观性和决策参考性，得到了社会各界尤其是政策部门的高度关注。同时，报告还被译成英文、日文、韩文、俄文、阿拉伯文等版本并在北京、香港、澳门、纽约、法兰克福、伦敦、新加坡、首尔、阿拉木图、拉合尔等地发布，引起国内外理论与实务界的广泛关注。《人民币国际化报告2020》主题为“上海如何建设全球金融中心”，从世界与中国、历史与现实、机遇与挑战等多个维度全面深入地探讨了上海建设全球金融中心的模式选择、基础条件和发展策略等重要问题。明确提出上海应当抓住第四次工业革命的有利时机，建设成为科创中心、经济中心、金融中心、贸易中心、航运中心协同发展的全球中心城市，引领中国高质量发展和高水平开放，为人民币国际化提供坚实的基础和持久的动力。“IMI财经观察”将每周连续刊登《人民币国际化报告2020》节选系列文章，以飨读者。本文为系列十三，节选自《人民币国际化报告2020》第七章：打造世界一流金融制度环境的突破口。创新是金融发展的根本动力。上海建设全球金融中心，并满足中国经济高质量发展需要，为全球资源优化配置提供金融服务，就要求不断进行金融市场、金融机构、金融产品创新，建立鼓励创新、促进金融市场健康发展的金融监管体系。上海建设全球金融中心是重大的国家战略，也是上海市金融发展的战略选择和工作重心。实现这一目标，需要中央和地方、金融监管部门和其他部门齐心协力，共同推进。上海历来是金融创新的前沿阵地，构建与全球金融中心发展要求相适应的金融监管体系，关键在于金融监管创新，充分发挥中央和地方监管部门的职能，加强金融监管机构之间的紧密合作，提高金融监管效率。进一步完善金融监管体系及其运行机制，提高监管针对性和效率。上海全球金融中心具有重要而特殊的战略地位，必须进一步完善功能健全、高效协作的金融监管体系。在坚持中央制定大政方针的前提下，发挥“一行两会”在宏观审慎管理和宏观政策顶层设计方面的优势，发挥上海市根据中央大政方针对辖区内金融机构进行属地监管的优势，促进条块有机结合，着力打造监管效率高、监管成本低的金融生态环境。在全球金融中心建设进程中，上海市金融监管部门应该更加积极作为，充分发挥主观能动性，建立与其他政府部门的协调机制，共同组织召开金融政策宣介会、金融监管协调会、金融知识普及活动等，用足、用好中央赋予上海自贸区的先行先试权利，针对金融市场化、国际化、金融创新中出现的新问题，创造性地实施“沙盒监管”，促进上海金融市场稳健发展。加强金融监管机构合作，形成立体化的地方金融监管协调架构。在现行监管制度下，地方银保监局负责地方银行业、保险业、信托业等行业的金融监管，地方证监局主要负责对各地证券机构的监督管理，地方金融局的监管对象主要是“7+4”类机构[1]及“两非”领域[2]。由于金融科技发展，金融新业态、为金融机构服务的中介机构不断涌现，现行监管框架不能完全覆盖上海全球金融中心所涉及的各类市场主体，存在一定领域的监管空白和监管漏洞。对于新成立的上海黄金交易所、上海国际能源交易中心、上海保险交易所，以及规划中的上海国际票据中心等交易场所，需要进一步明确监管主体，加强监管机构之间的合作。应根据2020年央行工作会议精神，加快建立金融委办公室地方协调机制，银保监局、证监局、金融工作局、法院、检察院、政法委、公安、发展改革、经信、财政、税务和工商等作为成员部门共同参与，增加金融监管部门与其他政府部门之间的协调，最大限度实现条块融合，及时解决金融发展中出现的新问题，减少部门之间的政策分歧和利益博弈。有必要由上海市金融工作局牵头建立特殊、突发金融事件处理机制，迅速调动多部门的行政力量，促进金融稳定发展。
[1] “７＋４”类机构指属于地方金融监督管理局监管范围的机构，具体包括７类金融机构（小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司），以及４类准金融机构（投资公司、农民专业合作社、社会众筹机构、地方各类交易所）。[2]“两非”领域是指非法金融机构和非法金融活动。2020年1月，上海市政府印发了《加快推进上海金融科技中心建设实施方案》，上海金融科技中心将成为上海全球金融中心建设的重要抓手。金融科技发展对金融监管提出了更高的要求。一方面，传统金融机构利用科技进行创新，金融产品、金融服务更加多元化和复杂化，各种潜在的风险要素也贯穿其中，原有的监管手段不能适应金融创新的需要；另一方面，科技的发展也为金融监管提供了更多的技术和手段，金融监管科技应运而生，为金融监管模式创新奠定了基础。完善金融监管科技框架，由被动监管转变为主动监管。金融监管科技既包括金融机构为减低合规成本采取的科技系统，也包括金融监管部门为防止系统性风险采取的风险识别和风险监控技术。应在国家相关法律的基础上，由中国人民银行上海总部、上海市金融工作局、科技监管部门联合出台关于地方金融监管科技的专门法规，明确监管部门、金融机构、技术公司各方的权利、义务和责任，使金融监管科技的开发和应用在法律框架内进行。为适应金融科技发展的需要，各类金融监管机构要培养或引入专业人员，加强与金融科技机构之间的互动，掌握最新的金融监管技术，完善监管组织架构，提升监管效率，改变过去以监管机构为主导的监管模式。通过加强与国内外金融机构、科技公司等被监管机构合作，实时跟进被监管机构的科技创新，对上海全球金融中心建设过程中的重点监管科技项目进行及时指导，进一步完善事前、事中、事后的全链条监管。创新金融科技监管规则，进一步探索“沙盒监管”技术。“沙盒监管”作为平衡创新与风险的一种监管手段，在世界各国得到了认可和应用。上海具有十分齐全的金融要素市场和发达的消费市场，具备实施“沙盒监管”的创新环境和市场需求。应先行先试，在金融监管框架下，将上海市金融工作局作为设立主体和操作主体，负责“沙盒监管”的具体实施、管理和改进。中国人民银行及其他金融监管机构赋予上海市金融工作局一定的权力，推行限制性授权、监管豁免等措施，在个别领域先试先行，逐步构建起完整的“沙盒监管”框架，逐步提高“沙盒监管”的仿真程度。监管机构根据掌握的数据进行充分的事前测试和事后追踪，不断激励金融创新、保护金融消费者合法权益、守住不发生系统性金融风险的底线。上海是我国金融开放的前沿阵地，也是我国金融改革创新的先行区，必须加强对金融风险的防控和管理。虽然金融开放并非风险产生的源头，但容易使得金融风险升级、风险管理变得更加复杂，因此需要加强金融监管领域的国际合作，致力于寻找金融开放与风险管理之间的平衡。上海应注重支付清算领域的国际合作，依法整治各类跨境非法金融活动，推进跨境金融服务全球治理。加强支付清算领域的国际合作，稳步推进人民币国际化进程。上海作为中国人民银行开展提高支付清算监管能力的试点城市，应当积极探索支付清算监管新模式。由中国人民银行上海总部牵头，与其他国家尤其是“一带一路”沿线国家的支付清算监管机构建立合作机制，签署合作协议，对涉及的跨境贸易和支付结算进行监测。由上海清算所与其他国家和地区交易所、登记结算机构开展双边技术与业务合作，推进监管信息与数据共享，警惕境外资金的异常流动，联合打击“洗钱”等违法行为。此外，在鼓励其他国家政府、金融机构和企业在上海发行人民币债券或股票的同时，完善中介金融服务和信息服务市场，创造一个健康、稳定的监管环境。联合打击跨境非法金融活动，推进跨境金融服务全球治理。跨境金融服务全球治理是全球治理理念在金融领域的应用，是中国维护国际金融安全、参与世界金融发展的重要表现。打击非法跨境金融服务，既是保证上海全球金融中心健康发展的需要，也是维护世界金融体系平稳运行的要求。上海金融工作局联合国家外汇管理局与其他国家的金融监管部门开展跨境非法金融整治工作，对非法外汇保证金交易、非法虚拟货币交易、跨境炒股、跨境炒期货等各类非法行为采取关停、处罚等处置方式。定期召开监管磋商会议，与更多国家签署谅解备忘录或多边谅解备忘录，在证据搜集、信息共享、资产冻结、技术协助等方面加强合作。联合开展各种类型的跨境金融服务宣传和教育活动，加强金融消费者和投资者的风险管理和维权意识。发挥国内外各类行业自律组织和社会团体的监督作用，开通高效的社会举报渠道，在信息收集、监测预警、举报受理等方面加强国际合作。 观点整理 王蓁
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中国人民大学国际货币研究所（IMI）成立于2009年12月20日，是专注于货币金融理论、政策与战略研究的非营利性学术研究机构和新型专业智库。研究所聘请了来自国内外科研院所、政府部门或金融机构的90余位著名专家学者担任顾问委员、学术委员和国际委员，80余位中青年专家担任研究员。
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