宏观经济专题｜激励与平衡：中国经济增长的财政动因

原文信息

作者：

吕冰洋	中国人民大学财政金融学院、中国财政金融政策研究中心
李钊	中国人民大学财政金融学院
马光荣	中国人民大学财政金融学院

刊登信息：《世界经济》2021年第9期

以下为论文节选：

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摘要

中国以分税和转移支付为代表的财税体制是近30年来经济增长的重要动力，分税激发了地方发展经济的积极性，而中央政府将分税用于转移支付又会影响受助地区的经济增长。因此有必要将分税和转移支付纳入统一的分析框架，研究其对经济增长的综合效果。理论分析说明，分税的逻辑是寓平衡于激励，转移支付的逻辑是寓激励于平衡，分税与转移支付对经济增长均同时存在激励效应和收入效应，两种效应的总和决定了总体增长效应。本文基于2000－2016年面板数据，证实了市县政府财政收入分成率与转移支付均等化力度对地区经济增长的促进作用。本文首次考察了分税与转移支付对经济增长的综合作用效果，能够为解释中国经济增长之谜提供新的视角与经验证据。

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引言

在经济增长进程中激励与平衡这对矛盾始终存在，两者之间的权衡一直是各国中央政府面临的重要难题。中国作为一个超大型经济体，既要调动地方发展经济的积极性，又要平衡地区发展，防止地区差距过大。财政作为国家治理的基础和重要支柱，在提高经济效率、平衡区域发展中发挥着关键作用。

财税体制同时具有激励与平衡两方面功能：一方面，通过分权调动地方积极性，体现激励作用；另一方面通过大规模转移支付平衡地区发展，体现平衡功能。在政府间财政关系的调整过程中，随着经济社会主要矛盾的变化，激励与平衡两方面的功能也会出现动态变化。在经济发展初期，中央政府的主要政策目标是大力发展经济，因此财税体制更强调激励功能；在经济发展中期，为了解决地区差距过大的问题，为了实现共同富裕目标，财税体制会更加注重平衡功能。党和政府的重要历史文献也不断地展现出财税体制对解决这一对矛盾的作用。例如，党的十八大、十九大、十九届四中全会既强调“发挥中央与地方两个积极性”，又强调“要建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”，实际上同时兼顾了财税体制的激励与平衡作用。从中国实践来看，财税体制改革正是围绕激励与平衡功能展开的。在“分灶吃饭”时期，财政包干极大调动了地方政府当家理财的积极性，但同时也造成了地区间的恶性竞争和市场分割问题。1993年党的十四届三中全会确定了建立社会主义市场经济体制的目标，1994年分税制改革成为一个重要的历史节点。在这个节点上，如何在保持经济增长的同时缩小地区间差距，成为财税体制改革的重点。转移支付制度正是在分税制改革以后正式建立起来的，财税体制激励地方发展经济和平衡地区差距的作用同时得到加强。分税制采用税收激励的方式，通过以生产性税基为主的弹性财政收入分成调动地方积极性，同时为中央的大规模转移支付提供财力保障，寓平衡于激励；而转移支付的主要目的是解决政府间的财力不均问题，促进基本公共服务均等化，同时通过推动落后地区经济增长，带动整体经济效率提升，因此是寓激励于平衡。分税制改革后的财税体制是创造中国经济奇迹的一个关键因素（张五常，2009；Xu，2011），其中分税与转移支付的相互作用尤为重要。尽管分税与转移支付的政策目标各有侧重，但两者的激励与平衡功能相辅相成，不可分割，孤立分析某一方面对经济增长的作用很难解释制度变迁的逻辑。因此，本文围绕三者之间的关系，深入剖析分税与转移支付制度在经济增长中的作用（见图2）。分税对地区经济增长的作用主要体现为正向激励效应和收入效应，正向激励效应是指下级政府财政收入分成率越高，越有利于调动地方发展经济的积极性；收入效应是指在既定税率下，下级政府财政收入分成比例的提高会带来地方财力和公共品供给的增加，但分成比例过高也会存在一定弊端，需要将其控制在合理范围内，由此反映出平衡功能。转移支付制度同时具有负向激励效应与收入效应，负向激励效应指转移支付的均等化特征对经济增长先天存在抑制作用，体现其平衡功能；收入效应是指转移支付资金会影响地区可支配财力，进而作用于地区经济增长。本文基于2000－2016年面板数据，通过回归分析证实了分税与转移支付的经济增长效应，平均而言，提高市县级政府财政收入分成率和转移支付均等化力度会促进地区经济增长，但转移支付均等化力度对经济的促进作用会随着地区相对发展水平的提高而削弱。本文分析表明，当前以分税和转移支付为代表的财税体制深刻影响着地区经济增长。一直以来，分税制在激励地方发展经济方面有重要作用，其激励效应毋庸置疑，而近年来随着地区差距的不断扩大，以均等化为主要目标的转移支付制度开始表现出越来越强的经济增长效应，转移支付对落后地区的经济具有明显的拉动作用，这种拉动作用甚至会带来全国平均经济增长率的提升。

图1：分税制、转移支付制度与经济增长

本文的边际贡献主要表现在两个方面：首先，我们从激励与平衡的视角将分税与转移支付纳入统一的分析框架，结合中国财税体制改革的实践，利用理论模型详细阐述了财税体制的激励与平衡功能在经济增长中的作用；其次，基于分税制和转移支付制度的根本特征，考察了地方财政收入分成率和转移支付均等化力度对地区经济增长的综合作用效果。本文的研究有助于深入理解财税体制的激励与平衡功能，有助于进一步揭示财政在中国经济增长中的作用。

编辑  吴桐雪、刘嘉璐

责编  李锦璇、蒋旭

监制  朱霜霜

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