视点 | 李扬：加快构建包容审慎的金融科技治理机制
编者按
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摘要
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引言
金融业历来是科技成果运用的主要领域。运用金融科技改造传统金融是金融发展的基本途径。这意味着，金融科技发展的状况决定一国金融体系未来的竞争力。
关于金融科技，国际组织和各类机构给出了很多定义，基本上大同小异。金融稳定委员会（FSB）认为：“金融科技是技术带来的金融创新。它能产生新的商业模式、应用、过程或产品，从而对金融市场、金融机构或金融服务的提供方式产生重大影响”。这个定义简洁且全面，下文以它为基础展开讨论。
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中国金融科技的发展历程及现状
就发展水平而论，中国的金融科技目前处于全球第一方阵。
回顾历史，中国的金融科技最初是由一些非金融、非国有的科技公司发动，在传统金融体系的边缘上发展起来的。这些科技公司从一向不被重视的支付机制切入，逐渐向其他金融领域拓展，并在普惠金融和小微企业贷款等领域取得显著成效。由此产生了“鲶鱼效应”。
在金融科技蓬勃发展的趋势下，我国传统金融业加快了全面改革及转型步伐。金融机构们或斥巨资对自身的业务条线进行颠覆性改造，或寻求与科技公司展开全面、深度合作，将传统金融业务与金融科技嫁接。通过一系列努力，我国金融业的改革和发展在近年来取得了长足进步。主要包括以下四个方面：
第一，我国金融科技发展的最显著成效表现在支付清算领域。根据央行行长易纲在2021年9月14日召开的中德“金融科技与全球支付领域全景”视频会上披露的数据，2015年至2019年，以支付宝、微信支付为代表的非银行移动支付业务复合年增长率达75%，移动支付普及率达86%。更重要的是，在支付清算领域，我国跨越了传统发达经济体所经历过的支票、信用卡等阶段，直接进入网上移动支付领域，并且展示了显著的优越性。
第二，服务长尾人群和小微企业。毋庸置疑，对长尾人群和小微企业提供金融服务，是传统金融体制的短板。据估算，在金融科技大发展之前，我国大约80%的人群基本上没有获得过金融服务。但是，金融科技的发展改变了一切。由于大规模降低了运营成本、无偿提供了接入便利、摒弃了抵押和担保的桎梏，简言之，通过为解除“获客难”和“风控难”这两大困境提供解决方案，大量不在传统金融业视野中的“长尾”人群有尊严地获得了应有的金融服务。其中，为小微企业提供金融服务的进展尤其引人瞩目，数以千万计的小微企业由于得到金融科技的支持得以生存发展，对提升我国居民收入水平、保持相当高的就业规模功不可没。
第三，有力支持脱贫攻坚和乡村振兴事业。在金融科技的推动下，资金流、物流和商品流得以深度融合，沿着价值链和产业链而生存和发展的企业融资可得性大大提高，融资成本也大幅降低。根据易纲行长提供的数据，有关部门利用数字化手段完善农村信用信息体系，有力扩大了信贷覆盖范围，精准引导金融资源流向经济社会发展的关键领域和薄弱环节，提升了对小微企业、民营企业等经济主体的金融服务能力。截至2021年7月末，全国扶贫小额信贷累计发放超过7100亿元，不良贷款率整体可控。可以说，我国脱贫攻坚、乡村振兴取得了如此骄人的成绩，金融科技的发展功不可没。
第四，助力全民抗疫。新冠疫情发生以来，社会迫切需要提供“无接触式”的金融服务，而金融科技的赋能，有效满足了这一需求。在整个抗疫期间，我国广大金融消费者仍能得到稳定的金融服务，对于降低疫情对小微企业、弱势群体乃至全社会的不利影响发挥了重大作用。
当然，由于金融科技是新生事物，其在发展过程中难免会出现各种问题。这既归因于科技公司经验不足、运营有待规范，也归因于缺乏科学有效的监管。诸如P2P、互联网金融、影子银行等问题频出，都是由多种综合因素造成的。不仅如此，由于我国金融体系尚不健全，金融抑制依然存在，很多“搭便车”乃至非法的活动，都有可能借助金融科技的平台来进行，以至于泥沙俱下、鱼龙混杂，亟需有关部门对之进行大力整顿。
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金融科技平台机构的特殊性
在深入推进金融科技治理机制完善的过程中，越来越多的研究者认识到：要想不断完善金融科技治理机制，首先须对纷繁复杂的金融科技公司进行适当分类，而其中的关键，则是把大型金融科技公司同中小型金融科技公司区分开来。这是因为，就财产组织形式、运行机制及其社会影响而言，一般中小型金融科技公司，其作为“公司”的属性更强一些；而大型的金融科技公司，则应当归为一类新的财产组织形式，即“平台”型机构。
平台型机构作为新生事物，是和企业、市场相并列的第三种资源配置方式和财产组织形式。这种平台进入经济领域和金融领域后，便在这些领域催生了大量新鲜事物，并使得基于其上的经济和金融活动，产生了若干新的特点。主要包括四个方面：
一是依赖用户的高度参与。在过去的市场结构中，供需双方是彼此独立的——企业是供应方，消费者则是需求方，两方独立运行，只是通过市场交易进行沟通。平台则不一样。它们可以同时既是供应方又是需求方，既代表供给又代表需求，而且在平台上，供给和需求的信息，供给者和需求者的信息，可以实现直接碰面、精准匹配，自身形成了一个“有效市场”，从而可以不断地达成动态均衡。
二是网络双边外部性。在平台上，需求方、供应方背后都有一个大网络，并广泛辐射到更大的范围和领域中，可以说，基于平台，经济社会中的所有人群都被卷入市场交易的洪流之中，即几乎所有的人群都通过平台参与了现代的经济和金融活动，他们的供给动态和需求偏好也都能实时地被反映在平台上。这就产生了在经济学中被称作“全额”“实时”的交易场景，并通过反馈效应，极大地影响着供求关系，进而改变经济结构。
三是大规模的跨界。由于在平台型机构模式下，基本上不存在传统意义的产业和企业边界，或者说通过现代科技冲破行业和产业边界之藩篱比较容易，于是在平台上跨界便成为常态。而金融科技生长在平台型机构之上，自然承续了这种跨境的属性。近年来治理金融科技的过程中揭示出的各类新现象，充分反映了平台的这一特征。既然跨界不可避免，金融风险的跨市场传染自然也难以避免。
四是交叉网络效应会带来极端的规模经济。规模经济指的是这样一种现象：在某一特定时期内，企业产品绝对量增加时，其单位成本下降，即扩大经营规模可以降低平均成本，从而提高利润水平。如果说规模经济普遍存在，那么在平台上可能会达到某种极端状况，即平台有可能通过用户的多宿性、数据的可移植性和相互操作性，以及带来的交叉网络效应，产生马太效应、赢者通吃等现象，从而获取极端的规模收益。
上述特点的存在，使得平台机构很容易形成垄断。对于那些纯粹“经纪商”型的平台，垄断现象或许不甚严重，而在那些“垂直整合型”的平台上，发生垄断的情形则比较普遍。无论怎样，对市场形成某种支配的状况一旦出现，便可能被人滥用，从而导致损害消费者利益的结果。因此，完善金融科技的治理机制，加强和完善对金融科技的监管非常必要。5
现行金融科技监管机制的不适应性
实践中发现，我们熟悉的金融监管理念和监管方法，直接施用于金融科技机构，似乎有颇多不适应之处。关键在于，金融科技机构是携高新科技而生的，它们的行为与传统金融迥然不同，因而其对经济金融可能产生的副作用，也很难套用观察传统机构的方法去进行分析和治理。
不妨以反垄断为例说明这个问题的复杂性。如上所述，对于平台特别是大型平台机构，人们对它们的主要指责就是垄断。关于垄断，传统理论已经有了比较确定的界定，监管实践中也已有了较为周全的应对办法。然而，当我们将这一套应用于金融科技时就发现，很多方面都不甚适用。首先，垄断的范围界定。我们知道，确定垄断行为，需要先确定其影响所及的范围——既要确定垄断行为发生在何种领域，还要确定该行为是否造成垄断。前已述及，金融科技的突出特征之一就是跨界，即对于多数金融科技公司和多数金融科技活动而言，事实上很难分辨清楚它们的归属领域。行业归属不清，垄断行为便难以坐实，监管措施便不易施行。其次，通常使用市场份额占比、市场集中度等指标来判别垄断是否存在以及垄断的程度。但是在金融科技领域，这些指标往往不那么奏效。现实中，很多科技公司可能有非常大的影响力，但就某一具体领域而言，其资产占比、业务量占比、利润占比等指标却并不总是那么优秀。再次，传统上反垄断的基本逻辑，在于垄断机构的垄断行为对消费者的利益造成了损失。然而，在金融科技领域，损害消费者利益的情形并不突出。
不仅如此，现有的监管体制机制也存在着不适应性。其一，现行的监管框架是垂直化的，从中央到地方，机构层层设立，然而金融科技的基本特色是网络化、扁平化的，甚至是无中心的。于是，依托垂直层级制的监管体系来对扁平化、网络化和无中心的金融科技进行监管，显然难以准确捕捉到对象。其二，我国目前的金融监管格局重在机构监管而非功能监管，而大部分金融科技公司并不冠有“金融”字样，这使得它们很难被明确地归属于既有分类的某一金融系统，有的甚至连其作为金融机构的身份都较难被确认，因此，金融监管当局很难依循传统的监管系统对金融科技机构实施有效监管。其三，就产品而言，现有的监管机制对于传统的金融产品和金融服务比较熟悉，但对于以数字形式、基于互联网所提供的数字化金融产品和金融服务却难措手足，而金融科技平台机构的特点和优势恰恰体现在数字化上。其四，同时还存在数字主权的归属问题。2020年公布的“十四五”规划提出“数据是资源配置的一个要素”的判断，前不久中央再次提出了数字主权问题。所有这些对于监管当局来说，都是全新的挑战。最后，发展到今天，对于大型金融科技平台机构的监管已经不再纯粹是经济问题，它已经充分展现了其作为社会现象的属性。在一定意义上，金融科技发展的最终方向就是社会各个成员都主动参与金融活动之中，是“万物互联”“人人金融”。假若如此，诸如公共选择问题、社会治理问题、公共安全问题等等，就必须被纳入视野，而这些因素在传统金融监管的框架里基本上都是不涉及的。
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包容审慎的监管机制是当下之需
新形势下要推进金融科技监管深化，必须要与时俱进。“包容审慎”和“创新友好”应当成为金融科技监管改革的基本遵循。之所以强调“包容审慎”和“创新友好”，是因为金融科技的发展，为我国经济和金融的改革发展提供了新的方向和动力，代表着金融的未来，针对金融科技的监管创新，必须以有利于金融科技发展为基本原则，因而就必须是“包容”的和“创新友好”型的。换言之，我们要的是“好”的监管和更有“适应性”的监管，而不单纯是“严”的监管和“强”的监管。
不能忽视金融科技监管的特殊性，其特殊在于，基于网络平台的金融科技可能产生系统性金融风险，或出现平台垄断问题，进一步还可能导致消费者保护和数据安全等问题，而这些问题中的绝大多数都是过去未曾遇到过的。未来监管架构或可从以下六个方向加以探讨：
第一，要健全垄断监管的科学框架。迄今为止，能够确定的金融科技机构无序发展的主要问题都集中在垄断上。然而，如前所述，传统的垄断定义产生在工业化的土壤里，其规范的对象是工业化时代的工商企业，用之评判平台型金融科技机构存在着极大的不适用性。所以，强化对金融科技的监管，首先需要建立一个数字化、网络化和平台化时代的反垄断的判别标准、监管框架和长效机制，其中，强化对数据垄断的监管和治理，居于核心地位。
第二，监管要充分覆盖，避免出现监管空白和漏洞。加快从机构监管转向功能监管至关重要。如今大量科技公司并未冠以“金融”之名，但从事的却又真真切切是金融活动，这种情形更充分暴露出传统机构监管架构的不适应性，迅速转向功能监管，已经迫不及待。
第三，对于“系统重要性”金融机构要重新界定。过去的所谓“系统重要性”，主要是依据资产规模、盈利规模等维度来确定，在金融科技大发展的局面下，这些标准已不甚适用。如今，一家名不见经传的科技公司或许就可能通过网络或场景的外溢性，对整个经济金融产生系统性影响，而这些影响很难用传统的标准识别出来。新的判别标准，必须有助于准确识别此类情形。
第四，要注意新型金融基础设施的平台特征。值得注意的是，目前的一些“平台”，其自身有可能就是基础设施，而在本质上，基础设施应由公共部门投资兴建并由之进行管理，社会使用这些基础设施应当是无偿或者低成本的。然而，由于历史原因，现有的平台绝大部分由私人公司投资建设，自然也由建设者在使用和掌控，这种状况急需改变。在改变的过程中，仔细辨析新型金融机构设施的公共性或私人性，是一项极具挑战性的任务。
第五，从事金融业务要持牌经营并接受完整的金融监管。这意味着，需要对科技公司的业务性质进行科学、清晰的界定，应当对那些从事金融业务的公司施行持牌经营监管。
第六，高度重视保护消费者问题。需要建立健全数字服务和数字市场的消费者权利界定的标准。在发达经济体里，数字经济下的消费者权益保护问题，特别是围绕消费者的数字产权问题，被置于极其重要的位置。例如，欧盟最近颁布法令，严格禁止将消费者的信息用于信用评级等领域，这极大地限制了金融科技的发展空间。应当看到，中国在移动支付、大型金融科技平台、区块链、数字货币以及相关基础设施等领域有长足的发展，相当程度上是充分利用了消费者的数字资源，以后中国要同国际社会建立联系，诸如无节制地使用消费者数字资产的现象必须施以约束和规范。这将又是一项重大而艰难的挑战。
来源 《农村金融研究》
编辑 李明
责编 李锦璇、蒋旭
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