视点｜朱太辉：“监管沙箱”的发展成效和未来演进

导读

近日，IMI研究员朱太辉于《中国银行业》2022年第3期发表文章，指出“监管沙箱”未来的发展演进需重点关注以下转变：从注重改善金融科技创新效率到兼顾提升金融科技公司融资效率，从推动金融体系负责任创新到全面提升金融体系服务质效，从测试金融科技创新和金融业务创新到测试监管科技创新和监管政策优化。

十九届六中全会提出要在更高水平上统筹发展与安全，实现科技、产业、金融的良性循环。监管沙箱在很大程度上同时满足这两点，既是为了更好的统筹金融发展与金融安全，同时也是为了促进金融与科技、产业的融合发展。本文将在探讨监管沙箱的本质内涵与国际经验的基础上，分析中国监管沙箱的实施成效与优化方向，进而探讨未来监管沙箱发展需拓展关注的问题。

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监管沙箱的本质内涵与国际经验

监管沙箱的产生有一个非常重要的背景，就是2008年金融危机引发的监管改革。在2008年金融危机之后，金融监管体系发生了重大的变革，在完善金融监管框架的同时，补充修改了很多新的监管规则，包括资本监管的完善、流动性监管的完善、影子银行监管的完善等，使得金融监管体系更加复杂。一些专家指出，这一套新的复杂监管框架能否有效防控金融风险值得怀疑，与此同时这样的监管框架可能还会制约金融创新。甚至有观点认为，这种更加复杂的监管体系可能会加重整个金融体系的合规成本，甚至带来新的监管套利和金融风险。

监管沙箱正是在这样的背景下设计推出的，一方面要解决金融监管不到位、不全面的问题，更好的识别风险和防范风险，另一方面也能够比较有效地促进创新，降低创新合规成本。因此，监管沙箱的核心是要实现金融创新特别是金融科技创新与金融监管的良性循环。

从本质上看，监管沙箱是要改变金融创新的风险、成本和收益函数（成本包括监管成本），促进监管者更加前瞻地理解、识别和防控金融创新的潜在风险和负面影响，同时通过这种真实的可控测试环境缩短金融创新推出的时间、承担的成本，最终实现一种高效又可靠的金融创新状态，也避免金融过度监管或者说监管过于复杂不利于金融创新的局面，实现创新与监管的良性互动。

监管沙箱和中国的改革试点有些类似。英国是最早推出监管沙箱的国家，英国的监管沙箱与中国的改革试点，共同点都是为了鼓励创新和提高金融服务效率，也都是通过设定观察期和设定有限的环境来防控风险、做好消费者保护。不同之处在于，监管沙箱是一个常态化、规范化的制度安排，是一个明确的制度框架，而改革试点是一事一议，很多试点中的政策措施、地点选择、主体选择是需要通过审批来确定的。正因如此，两者在引导市场预期以及最终影响范围上，存在差异。正是因为监管沙箱是一种常态化和规范化的制度机制，所以监管沙箱在2015年英国推出之后，在全球范围内得到了快速发展。

从世界银行监管沙箱数据库统计的情况来看，截至2020年11月份，全球共有57个国家和地区在实施监管沙箱，共推出了73个监管沙箱项目，有些国家和地区是多个机构在共同推行。监管沙箱并没有一个“放之四海而皆准”的统一范式，各个国家都有着自己不同的特征。

但从机制设计来看，各个国家和地区监管沙箱也存在六个方面的共性特征。一是主体上大多数国家和地区的监管沙箱都是由中央层面的金融监管机构负责，有些是负有监管职能的中央银行，有些是银行、保险、证券方面的监管机构。二是适用对象范围广，持牌机构和非持牌机构都可以进行申请。三是都有明确的测试项目评估标准和评估机制。四是在评估主体上，存在内部评估或开放式的评估委员会两种形式，未来评估专家委员会的机制可能是发展方向。五是风控上，在沙盒机制层面、金融机构层面、金融消费者层面构建三道风险防控机制。六是在退出安排上，对于是否要发放新牌照和业务许可，未通过测试的沙盒如何关停退出，都有明确的机制安排。

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中国监管沙箱实施成效与优化方向

中国的监管沙箱准确地说是金融科技创新监管试点，由央行2019年底启动，并率先在北京实施，到2021年6月已经在十个地方落地，共有19个批次93个项目进行了入盒测试，其中北京和上海已开展三批测试，覆盖到的金融科技领域和范围也是越来越广。2021年11月，证监会开始在北京推出资本市场金融科技创新监管试点。这些都表明，中国监管沙箱在稳步推进，取得了很好的进展。但在这些积极进展的背后，我国的监管沙箱也还有一些可以进一步优化的地方。

1、监管沙箱设计实施与竞争中性、技术中性原则的协调行问题

在竞争中性原则方面，我国正在朝着这个方向演进。在已经开展了第二批、第三批监管沙箱测试的地方，申请主体层面已经遵循竞争中性原则，允许持牌金融机构和金融科技公司都可以单独申请测试。当然这个过程也是渐进的，在刚开始进行沙盒测试的地方，金融科技公司只能与持牌金融机构合作申请。

在此基础上，监管沙箱设计实施还需要注重技术中性原则，技术本身是没有好坏之分，关键是看技术用在什么地方，是否会带来风险外溢。回到监管沙箱，技术中性原则可以从两个层面分析：一是金融科技层面的创新，监管沙箱可以用来测试金融科技在金融业务上的创新；二是金融监管层面的创新，金融科技用于金融监管，监管沙箱也可以用来测试监管科技、监管政策和监管工具是否到位，是否有效。这样的一个原则事实上对于金融监管的评估、迭代和完善是非常重要的，是一个基础性的技术支撑。

2、监管沙箱设计实施与中央-地方监管分工的协调性问题

我国监管沙箱前期是在央行主导下，由人民银行地方分行、地方金融监管局合作推进实施的。但监管沙箱背后的监管协调机制需要进一步明确，并在后续的推广中需要重点关注和解决。

在监管沙盒测试与现有监管政策的协调上，监管沙箱测试之后认可的金融科技创新，如果与现有的金融监管政策、金融监管规则存在不一致，是否需要中央监管部门给出监管豁免权或者限制性授权，这个授权由谁给出？现在测试的主体持牌金融机构是银行，银行是否需要银行监管部门给出相应的创新许可和监管豁免，如果是金融科技公司申请的创新测试，是否在牌照或者业务许可层面得到了相关监管部门的授权等。在中央与地方金融监管部门之间的协调上，是否建立相关机制，让各地监管沙箱测试通过的业务或者产品，能够定期顺畅地得到中央金融监管部门的认可审批。此外，在中央监管部门之间的协调上，不同的中央监管部门之间对于监管沙箱是否已经达成共识，是否有一些协调机制，这对解决前面两个问题也至关重要。

3、监管沙箱设计实施与监管政策修改完善的协调性问题

这个问题的核心是监管沙箱未来的推广要有一个框架、机制或者指南。现在已有十余个地方推出监管沙箱，90多个创新项目已进行或正在测试，应该复盘总结监管沙箱取得的成效、经验和存在的不足。在此基础上，总结提炼形成中国版监管沙箱的规范标准，从准入规则、测试要求、评估机制等方面提供一个可操作的指引。这对于监管沙箱的优化完善，以及对于其他地区开展沙盒，会产生更好的预期和指引。

从国际上看，各国非常注重监管沙箱的规则制定，以及实施评估反馈的环节。澳大利亚、英国、新加坡以及中国香港都先后发布了明确的监管沙箱指引，对测试主体、试用对象、准入标准、评估标准、风险控制、消费者保护和退出机制等沙盒测试环节给出了明确流程和要求，对于沙盒接下来的发展也形成了非常好的预期。因此，我国应该在已有测试经验总结基础上，借鉴国际经验，形成监管沙箱指南或者规范要求，提升监管沙箱的规范性、便捷性、操作性和未来推广的确定性。

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未来监管沙箱发展需要拓展关注的问题

监管沙箱拓展方向一：从推动金融科技负责任创新到改善金融科技企业融资效率

监管沙箱的最初目的是要推动金融科技负责任创新，改善金融创新与金融监管的良性互动。但最新研究发现，监管沙箱还有助于改善金融科技企业的融资效率。BIS在2020年11月份，对英国FCA的监管沙箱是否影响金融科技公司的融资能力进行了实证研究，发现金融科技公司进入沙盒测试之后，在接下来的八个季度中，筹集资金的规模会增加15%（70万美元左右）；更为重要的是，金融科技公司进入沙盒之后，整体筹集资金成功的概率大幅增加。在进入沙盒测试前，筹资成功可能性是6.1%，而进入沙盒测试后提高到了9.2%，提升了50%。

BIS对这一现象背后的机制也做了进一步的数据分析，认为进入沙盒测试减少了融资过程中面临的信息不对称，可以让投资者更好地了解测试项目以及测试主体，投资者对于所要投资的金融科技公司的成本支出也大幅降低，从而提高了投资者对入盒测试的金融科技公司投资的积极性。所以，监管沙箱的作用不只是检测金融科技或者金融创新是不是负责任的创新，同时也可改善金融科技公司的融资效率。

监管沙箱拓展方向二：从完善金融科技创新监管拓展至全面提升金融服务质效

监管沙箱的核心是为了提升整个金融科技创新的质效。进一步打开去看，对于我国金融科技创新而言，未来应该考虑是否应该将其目标升级到全面提升金融服务质效上来。我国金融监管部门的职责比较全面，既包括服务实体经济，也包括防控金融风险和深化改革开放，且对于金融服务实体经济的质效要求越来越高。从小微企业金融服务的目标看，从一开始的“一个不低于”，到“两个不低于”、“三个不低于”，再到2020年6月份的“四维要求”——增量、扩面、提质、降本，反映了更加全面的金融服务实体经济要求。

就此而言，监管沙箱的定位不能局限在金融科技创新和金融科技科技应用的层面，还应该关注金融科技带来的金融业务创新，既要推动金融服务补短板，也要注重推动整个金融服务质效的提高。

事实上，这也不是中国特有的要求，国际金融监管沙箱的定位也在发生改变。在英国、新加坡等国，监管沙箱的定位也在朝着多元化的目标演进，特别是新加坡就是在朝着全方位提升金融服务质效的方向发展。新加坡的监管沙箱在增进消费者福利、刺激投资、创造就业等方面都有要求，也要求推动金融服务的数字化转型，推动银行、保险、基金各个领域金融业务同科技的融合，让金融服务更加高效、更加便捷、成本更低，代表了监管沙箱的国际发展方向。我国的监管沙箱后面应该更加注重金融业务创新和提升整个金融服务的质效。

监管沙箱拓展方向三：从促进金融创新到升级迭代监管政策、监管工具

未来我国金融监管沙箱的应用领域，是否还可以从促进金融科技负责任创新升级迭代到整个金融政策优化、金融监管工具完善的层面上来？我国金融监管部门负有服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革三个维度的任务，监管沙箱为统筹推进这三个层面的工作或任务提供了一个切实可行的路径。如果让监管沙箱在测试金融科技创新的基础上，进一步用来测试金融政策的制定，测试金融监管规则的调整，测试监管工具的创新，可以更好地推进监管科技和合规科技的发展。

事实上，国际金融监管创新和监管科技创新是同步推进的，比如国际清算银行BIS 在2019年提出了基于区块链建立嵌入式监管的理念和框架；英国金融行为监管局（FCA）在探索数字化的报送、监管规则数字化的编译等政策工具；美国的OCC和SEC在构建负责任创新监管科技运行框架；新加坡也推出了一些新的监管科技创新。

从国际经验和国内需求来说，监管沙箱的应用进一步拓展到监管政策的优化调整、监管规则的优化调整和监管工具升级创新层面，是非常有必要的。当前我国金融监管部门正在积极制定和完善金融科技领域的政策框架，很多政策都是全新的，面对很多金融科技应用新业务模式，监管沙箱在金融监管领域的应用推广在当前很有必要，未来也有很大空间。

来源｜《中国银行业》

版面编辑｜张必佳

责任编辑｜李锦璇、蒋旭

总监制｜商倩

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