马光荣等：基础设施、税收竞争与企业税负

摘要

基础设施促进了国内市场一体化，提升了要素的跨地区流动，从而加剧地方政府在吸引要素上的竞争。文章利用2005-2013年中国规模以上工业企业数据，采用双重差分法实证检验了高铁开通对地方政府税收竞争的影响。研究发现，高铁开通加剧了地区间税收竞争，显著降低了辖区内企业的所得税实际税负。对于跨地区流动性较低的企业，高铁开通降低企业税负的幅度相对较小。同时，由于高铁促进了要素向区域中心城市集聚，中心城市参与税收竞争的程度较轻。相比于中心城市，高铁开通更加显著降低了非中心城市的企业税负。在全面评估跨地区基础设施的福利影响时，应充分考虑地方政府的行为反应，促进国内市场大循环，形成全国统一市场。

关键词：税收竞争，实际税负，基础设施

作者 | 蒲龙（浙江财经大学财政税务学院讲师）、马光荣（中国人民大学财政金融学院教授，财税研究所副所长）、黄勃（中国人民大学财政金融学院副教授，IMI研究员）

01

引言

基础设施是决定经济发展的关键条件。完善的基础设施可以降低要素和产品的运输成本，促进市场一体化、市场竞争和专业化分工，从而提升资源配置效率（Bedding和Turner，2014）。基础设施除了直接影响企业与家户的市场行为外，也会影响政府“有形之手”的行为。一个不可忽视的方面是，跨地区基础设施建成后，提升国内市场一体化和要素流动性，将加剧地方政府在吸引要素上的竞争，从而进一步间接影响企业与家户的活动。因此，在评估基础设施的经济影响时，不应遗漏地方政府的行为反应。

本文以中国高铁建设为例，研究跨地区基础设施对地方政府间税收竞争的影响。进入21世纪以来，中国开始进行大规模的高铁建设，并于2003年10月建成第一条时速200千米以上的高速客运专线——秦沈客运专线，2008年8月建成第一条时速300千米以上的高速客运专线——京津城际铁路。同年10月，国家发展和改革委员会批准通过了《中长期铁路网规划（2008年调整）》，提出建设“四横四纵”高铁客运专线。2016年7月，国家发展改革委联合交通运输部与中国铁路总公司发布了《中长期铁路网规划》，在原有“四横四纵”的基础上进一步勾画了新时期“八纵八横”高速铁路网的宏大蓝图。伴随这些文件的相继出台，中国高速铁路建设也取得了跨越式发展，截至2018年底，全国高速铁路营业里程已达2.9万千米，占全世界总里程超过2/3。

高铁主要是运人，不是运货物，因此高铁不会直接降低货物运输成本，但它可以降低劳动力的迁移成本和商务沟通成本。迁移成本的下降，促进了劳动力的流动。商务沟通成本的降低，节约了企业间交易成本，因此也会促进资本、劳动力和货物的流动。因此，高铁建设可以提升要素的跨地区流动性，促进国内市场一体化。高铁作为国家高速公路网建设之后又一项大规模的基础设施提升项目，近年来大量文献对其经济效应进行了研究。但是全面评估高铁的经济效果，需要考虑到高铁对地方政府竞争行为的变化。

改革开放以来，地方政府围绕经济增长的激烈竞争在推动中国经济增长当中发挥了关键性作用，但地方政府竞争是一把双刃剑。高铁这样的跨地区基础设施，一方面加剧要素流动性，提高了地方政府面临的外部竞争压力，有助于进一步调动地方政府发展经济的积极性；但另一方面，竞争程度的提升也可能导致税收流失及公共品提供不足，对居民福利造成负面影响。税收竞争是地方政府的主要竞争手段之一，尽管我国主要税种的法定税率是中央制定、全国统一的，但是地方政府会通过税收优惠、先征后返、干预税收征管力度来降低企业的实际税负，从而吸引资本流入（范子英和田彬彬，2013；谢贞发和范子英，2015）。根据经典税收竞争理论，在要素自由流动的条件下，政府间税收竞争更为激烈，均衡税率更低（Zodrow和Mieszkowski，1986；Wilson，1987）。高铁外生地促进了国内市场一体化和要素跨地区流动性，从而加剧地方政府税收竞争的程度。同时，地方政府在竞争压力下，有动力增加生产性支出，但相应忽视民生性支出。现实当中，我们也看到，高铁开通后，地方政府会倾力在高铁站附近建设“高铁新城”、产业园区，加大吸引资本的力度，同时防止本地资本的外流。因此，中央政府在政策设计时，应匡正地方政府竞争行为，改善地方政府竞争对税收执法力度和财政支出结构的扭曲，增进民生福社。

本文利用2005-2013年规模以上工业企业数据，利用双重差分法（DID）实证检验了高铁开通对地方政府税收竞争的影响。中国税制是全国统一的，主要税种的法定税率各地区一致，但地方政府具有较强的税收竞争动机，会降低税收执法力度，进而降低企业的实际税负。本文研究发现，高铁开通显著降低了辖区内企业所得税实际税负。企业所在县域开通高铁后，企业所得税与总资产的比重下降0.33个百分点，与平均税负相比下降18%。高铁建设可能并不是完全外生的，双重差分法成立的一个前提是处置组（最终开通高铁的城市）和控制组（最终未开通高铁的城市）在企业税负上具有事前平行趋势。本文通过事件研究法（Event Study）识别了高铁开通前后企业税负的动态变化。结果显示，高铁开通前，处置组和控制组具有平行的趋势，在高铁开通后，两组企业的实际税负才出现差异性趋势。同时，我们还发现跨地区流动性更强的企业，更容易成为地方政府税收竞争吸引的对象，因而这类企业税负下降应更为明显。这进一步验证了经典税收竞争理论的推断：要素跨地区流动性越高，政府间税收竞争越激烈。

本文的实证结果表明，高铁建设不仅可以通过影响资本流动这一市场机制带动区域经济发展，还会在一定程度上促进地方政府间的竞争，降低市场主体的税收负担。但与此同时，税收竞争是一把双刃剑，过度的税收竞争行为也将导致地方政府财政收入不足，从而不利于公共品提供和民生福利改善。

从经典税收竞争理论出发，基础设施对地方政府税收竞争行为的影响是同质的。但是根据新经济地理学理论，市场一体化对各地区税收竞争的影响存在地区间异质性。其机理在于，基础设施带来的市场一体化效应，会使生产要素向区域中心城市集聚，形成聚集租。经济集聚地区的地方政府可以提高税率，对集聚租课税，而不用担心要素流失（Ludema和Wooton，2000；Baldwin和Krugman，2004）。如果高铁促进要素向中心城市集聚，那么根据这一机制，高铁开通后，中心城市的地方政府并不会提升税收竞争的强度。为进一步从实证上检验这一理论，我们将省会城市和计划单列市归为中心城市，将其余城市归为非中心城市。结果发现，尽管中心城市和非中心城市的高铁开通都降低了企业税负，但是前者的降低幅度小于后者。这一结果部分印证了新经济地理学的推断。

本文的贡献体现在两个方面：第一，既有关于税收竞争的文献，尽管指出市场一体化会影响税收竞争，但均没有对国内市场一体化如何影响地方政府间税收竞争进行实证研究。跨地区基础设施的建设，为国内市场一体化提供了一个天然的外生冲击。本文以中国高铁建设为例，在文献中首次检验了跨地区基础设施对政府税收竞争的影响。特别是，经典税收竞争理论和新经济地理学的理论对市场一体化是加剧还是缓解税收竞争，存在相反的推断（Zodrow和Mieszkowski，1986；Wilson，1987；Ludema和Wooton，2000；Baldwin和Krugman，2004），我们实证发现中心城市和非中心城市的高铁开通都降低了企业税负，但是前者的降低幅度小于后者，同时印证了经典税收竞争理论和新经济地理学理论的推断。

第二，既有关于基础设施经济效应的文献，大多数实证研究发现，基础设施对经济增长和企业绩效具有正向作用（Bedding和Turner，2014，但都没有考察基础设施对地方政府行为的影响。本文通过研究高铁开通对地方政府税收竞争的影响，填补了这一空白。基础设施对经济发展的影响，除了企业和家户作为市场主体做出的行为反应外，地方政府的“有形之手”也会发生行为变化，进而影响市场中的资源配置。本文的结果表明，高铁促进了要素的跨地区流动，提升了地方政府间的税收竞争强度，降低了沿线企业的实际税负，因而地方政府“有形之手”的行为反应也对企业绩效提升和经济增长具有正面的贡献。但是地方政府间的税收竞争又可能存在两方面的不利后果：一方面，它将使均衡税率低于最优水平，导致民生性公共品提供不足；另一方面，各地区的实际税负差异，将阻碍市场在资源配置中发挥优胜劣汰的作用，从而导致资源错配（Hsieh和Klenow，2009；陈晓光，2013），一定程度上抵消了基础设施在促进市场一体化，改善总体资源配置效率的积极效果。因此，在评估跨地区基础设施对资源配置、经济发展和居民福利的影响时，需要考虑到地方政府行为的变化。

02

研究设计

本文使用双重差分模型（DID）来研究县级区域高铁开通对辖区内企业实际税负的影响。

本文使用的数据主要包括国家统计局工业企业数据库以及高铁开通数据。大规模高铁建设是从2006年开始的，因此本文最终使用的样本区间为2005-2013年，其中2010年工业企业数据库中部分关键变量缺失，因此没有包含在研究样本中。

高铁开通数据是根据高铁建设信息手工搜集的，主要包括：高铁站名称、地址、经纬度、设计最高时速、动工时间以及通车时间等信息。本文中高铁线路是指设计最高时速200千米及以上的线路。我们也做了稳健性检验，将设计最高时速250千米及以下的线路去除，结果仍然保持稳健。在定义HSR时，将上半年通车的高铁线路视为当年通车，下半年通车的线路视为第二年通车。

本文的基准回归中采用应交所得税与企业总资产之比来衡量企业实际税负。在回归中进一步比较控制企业利润率与否对实证结果的影响。除了考虑利用企业层面实际税负外，我们也参考了Devereux和Griffith（2003）、贾俊雪（2014）等的做法，测算了我国县级层面的前瞻性有效税率（Forward-looking Effective Tax Rate），作为县级层面企业实际税负的度量指标。

03

实证结果

基准回归结果表明，高铁开通降低了企业实际税负。我国主要税种的法定税率是中央制定、全国统一的，但是各地区税收征管力度不同，导致企业实际税负存在差异。现实当中，地方政府可以通过干预税收征管力度来降低企业的实际税负，从而吸引资本流入（范子英和田彬彬，2013；谢贞发和范子英，2015）。因此，一个地区的企业实际税负在高铁开通后下降，主要是因为地方政府的税收征管力度下降。而地方政府税收征管力度下降，原因是高铁开通促进了国内市场一体化和要素跨地区流动性，从而加剧了地方政府竞争的程度。高铁开通后，由于资本流动性提高，地方政府有更强的动机加大吸引资本的力度，同时防止本地资本的外流。放松税收征管、降低企业实际税负是地方政府吸引资本的重要手段。高铁开通后，一个地区放松税收征管、降低企业实际税负，可以吸引到更多的投资。这一实证结果印证了经典税收竞争理论的推断，在要素自由流动的条件下，政府间税收竞争更为激烈，均衡税率更低（Zodrow和Mieszkowski，1986；Wilson,1987）。

作用机制分析表明：高铁开通强化地方政府税收竞争的主要作用机制是促进了要素流动性。高铁开通更大幅度上降低了流动性较高行业的税负，从侧面印证了要素跨地区流动性更高，地方政府间税收竞争更为激烈。企业跨地区流动性在不同所有制之间也存在明显差异。高铁确实促进了资本跨地区流动。

城市规模异质性分析表明：相比于非中心城市，高铁开通对中心城市企业的降税效应要相对较小。这部分印证了新经济地理学理论的推断，大城市享受市场一体化带来的集聚经济，因而不必提高税收竞争的强度。大城市开通高铁后，不会显著提高企业税负，其原因是，我国的国土面积大，有多个区域中心城市。由于高铁的速度之快和便利性之高，中心城市之间的通行时间也大大压缩，中心城市之间的竞争也得到一定程度上升，因此不会选择提高企业税负。

此外，实证结果通过了一系列稳健性检验。

04

政策建议

根据本文研究结果，提出如下政策建议：一方面，应该进一步完善建设交通基础设施，促进国内市场大循环，有利于形成全国统一市场。2016年7月，国务院批准了新调整的《中长期铁路网规划》。根据规划，到2025年中国高铁运营里程将达到3.8万公里，届时将建成“八纵八横”的高速铁路网。可以预见，在未来相当长的一段时间，高铁将深刻影响中国区域经济发展和居民福利。本文研究表明，高铁建设不仅可以通过影响资本流动这一市场机制带动区域经济发展，还会在一定程度上促进了地方政府间的竞争，降低市场主体的税收负担，因此从畅通国内市场角度来看，有必要进一步完善交通基础设施，促进资本等生产要素在国内市场高效流动和配置，进而提高资本的使用效率。另一方面，需要进一步规范地方政府竞争行为，避免出现恶性税收竞争。在基础设施促进市场一体化从而提升地方政府竞争压力的同时，中央政府应该匡正地方政府竞争行为，纠正地方政府竞争对税收执法力度和的财政支出结构的扭曲，增进民生福社。

来源｜《数量经济技术经济研究》2022年第9期

版面编辑｜马林

责任编辑｜李锦璇、蒋旭

总监制｜朱霜霜

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