台湾“海洋委员会”是个什么机构？

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台湾“海洋委员会”成立相关情况

作者：李明杰，自然资源部海洋发展战略研究所研究员

来源：微信公众号“海洋知圈（ocean_circle）”

2018年4 月28 日，台湾“海洋委员会”（以下简称“海委会”） 正式在高雄挂牌。台此次设立“海委会”，是继 2000 年成立“海巡署”之后，向统一的海洋管理体制迈出的又一大步。台当局对“海委会”成立格外重视，蔡英文、赖清德、陈菊三位民进党高层罕见共同出席成立仪式，蔡英文在讲话中对“海委会”提出“健全海洋法制、发展海洋产业、强化海洋研究”三项工作任务。台湾此次涉海管理机构的改革，对于未来两岸海洋产业合作、维护岛屿主权和海洋权益、处理两岸渔业冲突等可能产生影响，建议对相关情况密切关注并进行跟踪研究。

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“海委会”成立的相关背景

台湾地区以前采用分散的海洋管理体制，涉海管理部门多达20余个。自 20 世纪80 年代以来，台岛内的立法和行政管理部门以及部分学者一直呼吁进行海洋管理体制改革，成立统一的海洋管理机构。

（一）成立“海巡署”，统一海上执法队伍

2000 年 1 月 28 日，经“立法院”三读通过了“海巡五法”，统一了原来分散在各部门的海上执法力量，成立了“海岸巡防署”，全面负责 海上和海岸的执法工作，迈出了海洋管理体制改革阶段性的一步。

（二）通过“海委会四法”，为海委会成立奠定了法律基础

2010 年台湾开始实行“政府再造案”，对行政部门实行全面改革，“海委会”是此次机构改革中少数新成立的部会之一。台“立法院”分别于 2011 年 3 月 30 日、2012 年5 月 23 日、2015 年 6 月 16 日经过三读、历时四个年头的激烈讨论、协商和妥协后，通过了海洋委员会组织法、海巡署组织法、海洋保育署组织法、海洋研究院组织法，简称为“海委会四法”，明确了“海委会”及下属单位的职责和机构设置，为“海委会”的正式成立奠定了法律基础。

（三）军文职和党派之争，使“海委会”成立延滞三年之久

自 2015 年 6 月“立法院”通过“海委会”四法后，到 2018 年 4 月 28 日，延滞近三年时间才最终正式挂牌，分析其原因，主要是原“海巡署”的军警文并用机制导致的军文职之争，以及岛内国民党和民进党两党斗争的因素。

1．军文职之争

在“立法院”审议过程中，争论的焦点是军人能否任职文官的问 题。台湾法律规定军人不能任职文官。2000 年“海巡署”成立时，采取了折中的办法，原来的海岸巡防部队转制成为“海岸巡防总局”，保持原来军人体制不变；将原水上警察改组并吸收原海关部分人员转制为“海洋巡防总局”，统一使用警察身份，但原海关人员身份保持不变。这一制度被称为“军警关文”混编法。在“海委会组织法”制订和讨论的过程中，军人和部分有军方背景的立委甚至一度要求军人在“海委会”和新设立的“海洋保育署”、“海洋研究院”任职，此举遭到大部分立委和学者的坚决反对，认为这是 触及到法律基本原则的问题。为了使“海委会四法”最终能够赶在“立法院”当届会期内通过，各方达成了妥协。最终法案规定，“海委会”全部人员的 1/2 可以由“军警关文”人员担任，副主委 3 人中的 2 人可以 由“军警关文”人员担任，其中 1 人须为“海巡署”署长。但是，“海洋保育署”和“海洋研究院”由全部由文职人员组成。

2．党派之争

“海委会”虽然在岛内行政体制中属于偏弱的部门，但因海洋问题涉及政治、经济、安全和两岸关系，国、民两党均想主导其事务。2015 年马英九执政末期，力推“海委会”四法的国民党立法邱文彦是“海委会”主委的有力人选，但因民进党力阻，在马政府时间“海委会”未能成立。 2016 年民进党上台后，围绕“海委会”展开内部斗争。以段宜康为首的民进党立委以各项立法未充分讨论为由，通过议案要示行政部门延缓成立“海委会”；2017 年，民进党菊系青年军赖瑞隆以立委身份力推《海洋基本法》，其时“海委会”的主委人选还未确定，赖瑞隆在包括《海洋基本法》等涉海议题上必须要有所作为和表现，也欲谋求“海委会”重要职位，由此可见“海委会”主委之职的竞争激烈。 

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“海委会”的组织机构

2015 年 6 月 16 日，“立法院”三读通过了“海委会四法”，明确了“海委会”及下属单位的职责和机构设置。

（一）职责

“海委会”职责包括海洋政策和法律制订、海洋产业发展、海洋生态环境保护、海域与海岸安全、海洋文化与教育、海洋科学研究与 科技发展、海洋人才培养、国际海洋合作等。

（二）组织机构

“海委会组织法”虽未明确列出其内设部门，按照“立法院”前期审议时公布的相关资料显示，“海委会”拟内设综合规划处、海洋资源处、海域安全处、科技文教处、国际发展处、秘书处、人事处、主计处、政风处、资讯处等部门。

（三）主要领导

主委：本次获任“海委会”主委的黄煌辉是知名水利及海洋工程专家。黄曾任台湾成功大学校长，长期关注海洋事务，曾公开呼吁尽速成立“海洋部”或“海洋事务委员会”，主张维护岛屿主权和海洋权益、开发海洋资源等。黄煌辉政治立场偏蓝，于 2015年 12 月马政府末期接任“飞行安全委员会”主委。当时民进党“立委”段宜康对其任命提出质疑，认为其海洋工程背景不适任“飞安会”主委。据台湾媒体消息，此次“海委会”人选竞争激烈，先后传出海洋大学陈荔彤、“行政院”发言人徐国勇、立委赖瑞隆、海巡署长李仲威等版本，其中陈荔彤和徐国勇是最可能的人选，但因陈有双重国籍而未获任，赖清德考虑徐任发言人更能发挥作用。黄获任系其担任成功大学校长期间与时任台南市长的赖清德有交集而获赖清德推荐上任。但黄已高达71 岁高龄，应为“海委会”主委的过渡人选。副主委：现任“海巡署”署长李仲威担任副主委，是“海巡署”成立以来首位军人署长。李仲威从海军基层干起，直至升任海军副总司令、海军中将。李任海巡署长以来，“海巡署”在平战转换、执法救难、后勤保障等方面加强与海军的军民融合，使台湾“海巡署”海上执法能力得到了一定的提升。2018 年 3 月媒体一度报道其可能担任“海委会”主委。陈阳益原为中山大学副校长，是波浪理论和海洋流体力学专家。

陈阳益在中山大学所带领的研究团队专心研究黑潮发电计划，其主持研发的世界第一套利用黑潮潮流能的深海发电试验系统于 2017年7 月底于屏东鹅銮鼻海域实测成功。从其专业背景分析，其未来可能会负责组建“海洋研究院”。

（四）下属机构

“海委会”次级机关包括“海巡署”、“海洋保育署”和“海洋研究院”。海委会组织法在“立法院”一读、二读时，均只有“海巡署”一个次级机关。2013 年末，部分立委提出增设“海洋保育署”和“海洋研究院”，作为“海委会”次级机关。据分析，增设这二个部门的目的，一是为加强海洋环境保护和海洋科学研究工作，二是制衡“海委会”中军人和警察人员一枝独大的弊端。

1．“海巡署”

根据“海巡署组织法”，“海巡署”将设立 7 个地区分署，负责执行辖区内海域及海岸巡防事项。2000 年“海巡署”成立时，只是军、警名义上的整合，实际运作中，以军人为主的“岸巡局”仍负责海岸防卫，以警察为主的“洋巡局”则仅负责海域执法，平时执法基本上互无交集。新的“海巡署”仍专职海岸和海域执法，其职责与目前相比较变化不大，但其组织结构由现在的“岸巡+海巡”模式转变为“分区负责”模式。此外，“海巡署”还将新设立侦防分署，专职负责执行海域、海岸犯罪及安全调查事项。 

2．“海洋保育署”

根据海洋保育署组织法第一条，其职责为海洋生态保育与海洋资源永续管理，主要负责海洋生态环境保护、海洋生物多样性保育、海洋保护区域规划、海洋污染防治、海岸与海域管理等业务。该署组织法第五条规定，“海洋保育署”还可以根据需要设立分署。

3．“海洋研究院”

根据“海洋研究院组织法”第一条，其职责为“办理海洋政策规划、海洋资源调查、海洋科学研究、海洋产业及人力培育发展业务”。根据目前台湾学者的反馈以及公开的信息分析，该院组成人员和机构可能由现有的涉海科研机构整合而成。

（五）“海委会”未来发展预测

2000年民进党政府曾将“渔业署”设立在高雄，但仅名义上在高雄办公，大部分人员和业务仍在台北，因此，“海委会”是台湾第一个成立之初就设在台湾南部地区的行政部门。目前“海委会”下属的机构，除“海巡署”有完整的机构、人员、装备外，其余均还只是纸上谈兵，未来还有很长的路要走。从“海委会”成立仪式上蔡英文及“海委会”主委讲话中分析，其未来的业务方向主要有两个：一是协调现有的涉海部门和制订未来的海洋政策。“海委会”本质上是一个协调部门，其未来的核心业务之一就是协调现有的涉海部门，如“渔业署”、“港航局”以及地方行政部门，在海洋政策制订方面发 挥其协调作用。 二是促进海洋经济、产业以及海洋科学研究的发展。造船业、海洋运输业曾是台湾的两大核心海洋产业，但由于台湾产业空心化，造船和海洋运输业光景不再。近年来，台湾重视海洋产业升级和高技术产业培育，高雄已成为全球最大的游艇制造中心。从其主委黄煌辉、副主委陈阳益均为海洋工程和海洋科学专家来看，台湾涉海产业发展和海洋科学研究等方面应为其重点业务领域，对于台湾南部地区海洋产业的发展也将起到促进作用。

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