特里·弗卢 | 互联网治理的未来：新全球化、后全球化还是民族民粹主义？

原文刊载于《全球传媒学刊》2022年第5期“IAMCR 北京· 国际视野 中国传播”专栏。

作

者

特里•弗卢：澳大利亚悉尼大学艺术与社会科学学院数字传播与文化教授，国际传播学会前主席。

概

要

【摘  要】本文认为互联网治理的演变分为三个阶段：早期阶段，互联网基本开放、政府监管较少；第二阶段，互联网平台化所引发的网络危害等不良后果开始引发关注；当前阶段，适当的互联网治理模式开始被广泛讨论，民族国家正在为数字平台颁布新的法律。第三阶段转变所带来的影响尚未渗透到全球互联网治理机构，这些机构仍然以“多利益主体主义”和“民族国家政府作用最小化”为假设开展工作。这导致了全球“分裂网”趋势的上升，以及现有互联网治理体系的可操作性不足等问题。

【关键词】互联网治理；数字平台；网络危害；多利益相关者治理；数字平台监管

2021年1月6日，特朗普的支持者、阴谋论者、极右民族主义者和其他心怀不满的暴徒“占领”了华盛顿特区的美国国会大厦，吊诡的是，这一事件在当时并没有引起世界震惊。当天自称是“匿名者Q-萨满”（Anon Shaman）的人戴着有角毛皮头饰，手持长矛，赤裸着上身在美国众议院和参议院大楼里自由地游荡，此情此景若是出现在2017年1月或2013年1月，给人们造成的心理冲击将远高于当下。从2017年到2021年，特朗普政府颠覆了美国政治和治国方略的既定规则、准则和规范。有鉴于美国在全球经济、政治和国际机构中的重要性，这种转变可谓影响深远。

本文不是关于美国政治的讨论。但无论是在国内政治还是在美国的全球地位方面，特朗普时代都给拜登政府留下了诸多挑战。并且离任的共和党人将不会与民主党人达成协作，他们在考虑未来将是“后特朗普时代”还是“新特朗普时代”。

我在这篇文章中想谈一谈数字媒体经济中互联网治理的两大趋势。第一个趋势已经被广泛讨论，即在全球范围内，政府对数字平台，特别是垄断数字通信平台施加更广泛的外部监管已经成为普遍趋势。

《经济学人》2017年所定义的“技术后冲”（techlash）近年来在美国影响巨大，在全球范围内也获得了关注（The Economist，2017）。曼努埃尔•帕皮（Manuel Puppis）和德韦恩•温塞克（Dwayne Winseck）确定了50多项涉及不同国家的数字平台审查、政府调查和政策（Puppis & Winseck，2021），我们的平台研究一直在关注20多项此类审查和政府调查，这些研究涵盖澳大利亚、加拿大、法国、德国、美国、英国和荷兰等国家，以及欧盟和联合国等政治体（Flew et al.，2021；Flew & Gillett，2021）。这些政府调查关注的议题包括：数字平台公司的市场力量、网络危害及其社会后果、谬讯（misinformation）和“假新闻”、选举欺诈和操纵政治进程以及内容审核等，这些调查正在逐步改变科技公司内部的平台治理与外部监管和审查之间的关系。

第二个问题是全球互联网治理的安排进展，这个问题并未受到更多关注。全球互联网治理在很大程度上继续以20世纪90年代末建立的机构和协议为基准，如互联网名称与数字地址分配机构（ICANN）和互联网治理论坛（IGF）。这些机构和论坛继续以多方利益相关者治理原则为基础。ICANN前董事会主席斯蒂芬•克罗克（Stephen Crocker）对于这一原则有如下阐释：

这一共同体（ICANN）确认了互联网治理的多方利益相关者模式的有效性。它表明一个由包括商业界、学术界、技术专家、公民社会、政府和其他利益相关者在内的所有声音所定义的治理模式是确保明天的互联网与今天的互联网一样自由、开放和可访问的最优解（ICANN，2016）。

我们虽然形式上在坚持这类原则，但需要反思其实质性作用。特别是在当前领土主权原则被援引为民族国家和欧盟等政治实体监管数字平台的行动合法化依据的情况下，多边主义还有多大的影响力？美国本身是否正在远离多边主义在特朗普时代已昭然若揭，而这一趋势是否会导致全球“分裂网”（Bego，2017），以及加剧互联网治理“竞争原则”之间的全球竞争（O'Hara & Hall，2018；Haggart，2020）？

人们通常会将国家互联网治理与全球互联网治理分而视之。民族国家采取行动监管数字平台的原则和合法性很容易理解。尽管在实践上存在挑战，但民族国家有自身的竞争法、通信和媒体法，以及政策发布和监管机构等行政系统，可以将长期存在于国家层面的治理原则延伸到这些全球平台公司。

而在国际舞台上，大多数国家则是“政策接受者”而非“政策制定者”。美国和中国在全球数字媒体经济中占主导地位，加上欧盟，构成了全球政策舞台最具影响力的三个实体。O'Hara和Hall认为，当今全球正在形成“四个互联网”的局面，分别是美国的平台型互联网、欧盟的监管型互联网、中国的管理型互联网和剩下的开放型互联网（O'Hara & Hall，2018）。

民族国家对数字平台的监管积极性的提升为全球互联网治理带来了挑战。这一点正在澳大利亚上演。该国在政治传统上与美国保持着紧密的联系，但近期却提出了一项强制性的新闻媒体和数字平台的谈判准则，强制要求谷歌和脸书与澳大利亚的新闻出版商达成财务协议。脸书对这一提议的回应则是将所有澳大利亚的新闻服务从其新闻源中撤出（Groch，2021）。

其他国家政府为保护当地新闻业也正考虑采取类似措施（Broadcasting and Telecommunications Legislative Review Panel，2020）。有观点认为，脸书对拟议的澳大利亚谈判准则作出的反应正是为了警告其他国家政府，理由是他们认为繁琐的法规会为数字平台生态带来不良后果（Lu，2021）。脸书所“警告”的国家也包括美国本身，在那里，有关数字平台的权力、内容管制的法律豁免范围以及平台越界的经济政治权力正在引起广泛讨论（U.S. House of Representatives，2020）。

一、互联网治理的三个阶段

全球范围内数字平台公司目前面临的政府调查、报告和政策行动的激增印证了媒体学者菲利普•施莱辛格（Philip Schlesinger）所描述的围绕互联网治理的“新监管领域”（new regulatory field）的形成（Schlesinger，2020）。在这一阶段，各国依照自身政策重点，建立出不同取向的监管路径。而未来监管的重点究竟是重点关注经济政策，还是伊丽莎白•沃伦（Elizabeth Warren）所说的“瓦解大科技公司”（Warren，2019），抑或是围绕网络内容制定更明确的审核规则以及要求平台为网站内容负责（Napoli，2019），种种辩论仍在继续。

乔纳森•齐特林（Jonathan Zittrain）提出了互联网历史的三阶段，使我们能够更好地理解为什么这种“监管转向”会在21世纪20年代到来（Zittrain，2019）。

第一阶段，从20世纪90年代到21世纪00年代末，被称为是“开放互联网”（open Internet）阶段。这一阶段的互联网治理由权利话语主导，强调没有中介或政府的干预的互联网如何激活自下而上、以公民为主导的社会主动性。这一时期最大的成就是维基百科，它展示了一个分散的知识网络如何在最低限度的监管下创造一个持久性全球在线资源库。

第二阶段，从21世纪00年代末到21世纪10年代末是平台化互联网阶段（Helmond，2015；Flew，2019）。正是在这个阶段，有关互联网公共健康或社会危害的讨论开始浮现，技术的系统性利害成为讨论焦点，制定法规以减少互联网潜在危害的要求大量出现。这一时期，社交媒体和搜索巨头如脸书、谷歌、亚马逊和推特开始崛起。正如罗宾•曼塞尔（Robin Mansell）和W.爱德华•斯坦穆勒（W. Edward Steinmueller）所观察到的那样，这些数字平台在此阶段面临同一个问题，当然这个问题对于现在的大型平台而言早已解决，那就是“如何利用‘被设计用于自由交换信息的平台系统’中所产生的信息赚钱”（Mansell & Steinmueller，2020，p.132）。回答这一问题的关键在于平台如何使用数据、算法和机器学习等工具更好地了解用户，并通过销售这些数据来售卖更有针对性的广告。而“从这一关键洞察开始，出现了一系列互补型创新将用户数据和观测数据货币化，这一过程现在被称为数据化（datafication）”（Mansell & Steinmueller，2020，p.133）。

但随之而来的，这些创新也造成了“异常广泛的负外部性或社会、政治和经济危害”（Mansell & Steinmueller，2020，p.133）。有批评者提出了关于这些问题的一个非详尽清单：

(1)   数字安全漏洞问题反复出现，公众对个人隐私泄漏和第三方使用个人数据的担忧愈发普遍（例如剑桥分析公司的数据泄漏丑闻）；

(2)   平台因商业目的普遍地收集个人数据，以及社会心理学家肖珊娜•祖博夫（Shoshanna Zuboff）所说的“监视资本主义”的兴起（Zuboff，2019）；

(3)   网络内容的算法分配在缺乏与之匹配的事实核查时，有可能加剧“过滤气泡”“回音室效应”和网络极端主义等问题的出现；

(4)   各类重要公共议题下的谬讯和“假新闻”的流通，如民主选举与新冠疫情；

(5)   仇恨言论、网络欺凌和网络暴力的盛行，此类现象经常针对女性和少数族裔出现，社交媒体平台一直在试图管理和限制此类内容的传播；

(6)   数字经济对于社会关键领域的实际垄断，如搜索、社交媒体和电子商务，这可能遏制数字创新以及固化财富和权力的不平等；

(7)   数字平台在广告和分销渠道中占据主导地位可能造成的负面后果，以及对新闻媒体、娱乐和其他创意产业的影响。

谈及这些危害时，要注意不宜过于片面或消极地看待数字平台的变革性影响。正如加拿大政治经济学家德韦恩•温塞科（Dwayne Winseck）所指出的那样，像谷歌和脸书这样的公司并不是简单的“吸血鱿鱼”（vampire squids），即从其他社会部门获取价值却没有给予任何回报（Winseck，2020）。并且其他公司（如老牌新闻媒体）对数字平台的许多批评也有很强的自利性，他们意图游说政府，以便从数字技术巨头那里获取经济租金（economic rents）。

在理解平台媒体的实际影响时，需要避免用“阿克拉西亚”（akrasia）的假设取代早期互联网中流行的乐观看待人类行为动机的假设。“阿克拉西亚”来自希腊语，翻译为缺乏自我控制或违背自己正确判断。特朗普时代关于“假新闻”的辩论就是“阿克拉西亚”假设的代表：有人认为特朗普支持者要么是种族主义者，要么被不良政治行动体所操纵，要么就是因社交媒体回音室而产生集体妄想。而独立于社交媒体作出选择对许多美国自由主义者来说本身就是挑战，他们无法理解任何支持民粹民族主义或反对商业、媒体和政治中的自由主义精英的理由。纪录片《社会困境》（Social Dilemma）也陷入了阿克拉西亚假设的困境：只有远离数字平台才能够规避它们对思想的操纵，就像酒鬼需要完全放弃原来的饮酒习惯一样（Orlowski-Yang，2020）。

正如塔勒顿•吉莱斯（Tarleton Gillespie）所观察到的，用户对数字平台的使用更迭存在清晰的权衡过程，即对作为商品的数字内容的快速访问“为所有信息和社交提供更好的体验：策划、组织、归档和调节”（Gillespie，2018，p.14）。虽然存在用一个搜索引擎或社交媒体平台替代另一个搜索引擎或社交媒体平台的可能性，例如用谷歌替代必应（Bing），或用脸书替代推特，但这些原有数字产品在信息和传播服务上有不可替代的优点，很难看到消费者大规模放弃这些好处而转向新的平台，尽管他们可能口头上希望转换到“开放的互联网”。

二、治理和监管

互联网治理的第三阶段是指21世纪第二个十年至今，其特点是齐特林所描述的互联网治理作为一种“过程”或“合法性话语”，重点是谁来作决定，以什么为治理基础，以及治理过程中的私人和公共行为者是否能被公民信任。从这个角度来看，“治理”本身就变得至关重要：政策、机构和监管行动如何匹配才能够使与平台化互联网相关的利益最大化，危害最小化。

理解互联网治理的一个必要的出发点是，如同数据和算法在治理中的重要价值一样，治理也是平台企业的一个内在固有特征。由于数字平台存在于多边市场结构中，同时经营多条业务线，因此在不同利益相关者之间进行协作和互动是平台运营的固有挑战，能否达成这种多边协作则是平台企业成功的关键指标。

一个重要且看似矛盾的现象是，平台化的互联网比开放网络更能够被政府监管，因为内部治理是数字平台的一个核心特征（Parker et al.，2016）。因此，“互联网监管注定要失败”这一假设无法成立，更新的外部监管形式就应运而生。平台原则上受制于问责制和遵循透明度原则的治理形式，但互联网传播同时越来越依赖于私人通信平台。当前互联网治理所面临的问题与其说是政府的强制性审查，不如说是政府放任言论自由带来了一个由少数私人公司管理的公共领域，这也是电子前线基金会（Electronic Frontier Foundation，EFF）等非政府组织长期关注的问题。正如法学学者朱莉•科恩（Julie Cohen）所观察到的：

理论上，二十一世纪的通信基础设施仍然被描述为“开放的”互联网，这个特征就某些方面而言是准确的。然而就大部分现实而言，“网络的网络”（network of networks）正在成为一个平台化的网络；互联网的访问和使用从开始到结束都是中介化的（Cohen，2017，p.7）。

当前互联网治理的焦点有二：平台内部治理和外部监管之间的平衡之争，以及数字平台的违法行为在何种程度上受到监管和法律约束制裁。这不是一场关于数字平台是否应该或可以被监管的辩论。^①脸书首席执行官马克•扎克伯格（Mark Zuckerberg）曾公开宣称“政府和监管机构需要发挥更积极的作用。通过更新互联网规则，我们可以保留其中最具价值的事物——人们的表达权和企业家创新；同时也保护社会免受伤害”（Zuckerberg，2019）。英国学者莱顿•安德鲁斯（Leighton Andrews）指出，作为脸书全球运营的一个微小业务，脸书在英国的在线广告业务受到50多部法律、法规、准则、实践守则和道德声明的约束，这些约束适用于地区、国家和超国家层面（Andrews，2020）。

目前的核心问题是这种监管将以何种形式开展。罗伯特•戈尔瓦（Robert Gorwa）开发的平台治理三角模型指出了公司、国家和非政府组织监管的可能组合（Gorwa，2019）。第一种是较为公平的自我监管，依靠受信任的第三方机构的参与对争议问题进行裁决，并就如何应对这些争议问题向平台公司提出建议。2021年建立的脸书运营委员会是最具代表性的案例（Klonick，2020）。第二种是科技公司和非政府组织之间绕过民族国家所达成的合同协议，比如蒂姆•伯纳斯•李（Tim Berners-Lee）提出的“网络合同”（Contract for the Web，2019）。第三种情况是民族国家的监管。这里具有全球代表性的例子有德国2018年颁布的用以监管在线平台仇恨言论的《网络执行法》（Netz DG laws），澳大利亚2021年确立的强制性新闻媒体和数字平台谈判准则，以及欧盟2018年颁布的《通用数据保护条例》（General Data Protection Regulation，GDPR）和2020年底提交的拟议的《数字服务法案》（Digital Services Act）。^②

值得注意的是，第三种措施通常受到科技公司、大多数科技媒体以及大量非政府组织的反对。在澳大利亚，脸书公司撤销了所有澳大利亚的新闻服务，其中包括众多非新闻网站，这种对抗持续了五天，最后脸书再次回到与政府的谈判中（Lewis，2021）。不过，科技行业也并非铁板一块。苹果公司是GDPR的积极支持者，因为它从更强大的隐私法中获得了竞争优势，而当谷歌威胁撤回其服务以回应澳大利亚的强制性谈判准则时，微软则渔翁得利地在澳大利亚大力推广必应搜索引擎。同样我们需要更多地考虑企业内部的利益竞争，将其作为监管变革的驱动力。在澳大利亚，联系紧密的传统新闻业发现了可以扭转与数字平台之间不平等关系的新契机，这种不平等关系由澳洲公平竞争和消费者委员会（Australian Competition and Consumer Commission，ACCC）发起的数字平台调查发现，该调查为强制性新闻媒体谈判准则提供了依据（Flew et al.，2021）。对于理想化的非政府组织和学术界而言，他们大多数情况下都在这些辩论中处于次要地位，被迫面对“坏人对坏人”的情况（如扎克伯格和默多克关于澳大利亚新闻内容版权的争论）。部分原因在于开放互联网的规范理想仍然是一种政策标杆——平台化解体，回归上世纪90年代和21世纪初的互联网在这个时代几乎不可能实现。

三、国家监管时代的全球治理

从当前趋势来看，2020年以来互联网治理主要有两个变化：一方面是非政府组织、公民社会组织、学术界和活动家开始参与与全球平台和IT公司合作开发新的国际治理框架（如脸书监督委员会、互联网契约），另一方面是民族国家政府主动加强对全球数字平台公司的监管以追求特定的公共政策目标。由于不同国家和地区之间可能出现政策转移和连锁反应，以及某些国家的监管行动可能会波及其他国家（代表性事件是加拿大正在寻求部署与澳大利亚类似的新闻媒体谈判守则），平台公司也会从全球视角来对待国家监管法规。例如，与脸书不同，苹果（Apple）倾向于支持更为严格的数据隐私法，因为它的主要业务不是由数据所驱动的。微软公司则支持澳大利亚的新闻谈判准则，因为这一准则对谷歌这一全球主导搜索引擎影响巨大，同时微软可以从谷歌拒绝此类条款中获益。

值得思考的是，以上趋势会将基于多方利益相关者模式的全球互联网治理相关机构带去何方？2012年在多哈举行的联合国互联网治理论坛成功地捍卫了多方利益相关者的指导原则，反击了那些认为此类论坛应该主要在民族国家层面举办的观点。多方利益相关者模式的批评者则认为：“多方利益相关者模式下的互联网治理是由美国霸权主义所支撑的，两者密不可分。治理参与者虽然可以通过多方利益相关者治理施加影响，但前提是在美国霸权主义之下行动”（Haggart，2020）。即便是多方利益相关者模式的支持者也承认，这一模式并没有使得互联网治理的决策民主化。在《互联网会分裂吗？》（Will the Internet Fragment？）一书中，弥尔顿•穆勒（Milton Mueller）承认了这一点：

多方利益相关者模式治理在谈及多方合作时通常都含糊其辞，不会具体说明哪些代表参与、决策程序如何，以及在此治理模式下的权力分配如何……此类含糊其辞往往忽略了既有制度如何分配利益相关者之间的权力。另外一个不可忽视的事实在于，国家可以在多方利益相关者模式的范围外强制性立法，企业则会像游览罗马市场（forum shop）一样随意解读甚至是完全忽视多方利益相关者模式所提供的行动路线（Mueller，2017，pp.114-115）。

如果民族国家管理互联网成为必然趋势，并且自由民主国家以及长期控制互联网的国家之间的差别越来越不明显，全球互联网治理机构是否会因此变成“僵尸机构”？如果总部设在美国的科技公司能够在全球范围内管理自己的企业利益，同时互联网治理的竞争模式（rival models）之间存在着国际竞争（如欧盟对美国），而澳大利亚、加拿大、法国等中等国家正在着手建立主权国家自己的互联网治理规则，那么多边组织在全球互联网治理空间要达成何种目标？穆勒（Mueller，2015）就曾指出，这些多边组织主要作为反对国家监管的堡垒而存在，其意义并不在于在全球范围内实现互联网民主化。

已故英国社会主义者、议员TonyBenn在英国旅行时，曾在白板上贴出关于权力的五个问题：

你掌握了何种权力？

你从哪里得到这种权力？

你为了谁的利益而使用这种权力？

你的权力对谁负责？

我们如何才能摆脱你的权力？（U.K.Parliament，2001）

我最感兴趣的是第五条。互联网平台化并没有将权力转移到全球网民手中，而是转移给强大的数字平台公司。据此我认为，寻求重建开放的互联网是一个不切实际的愿望，它忽略了数字经济系统不断变化的政治经济因素。而问责制、社会责任和信任问题才是更有力的激励原则，这些原则也是那些个人和团体所能影响的机构可以追求的最佳目标，且无法避免的是，这些机构首先存在于民族国家中。

本文系特里·弗卢（Terry Flew）在IAMCR北京2022年会所发表主旨演讲的编译。

注释

①值得注意的是，开放互联网的神话依然存在。2020年7月，红迪网（Reddit）决定以宣扬仇恨言论为由禁止一系列在线论坛，包括亲特朗普的“The_Donald”论坛，这在《纽约时报》上被称为“野生网络的终结”（end of the Wild Web），以及“社交媒体自由、随心所欲的文化”和“自由放任的平台治理”的终结（Roose，2020）。正如许多关于平台管理的研究所观察到的，从互联网在20世纪90年代初成为大众媒体的那一刻起，人们就开始关注如何管理在线内容，随着网络活动越来越多地通过商业数字平台进行调解，管理实践也在加速。换句话说，2020年的脸书、油管（YouTube）、推特或红迪网显然与2010年有很大不同。

②在此次讨论中，我将欧盟视为类似于一个民族国家，同时我也关注到欧盟法律和指令的实施是由其成员国所承担的。

（编译：童桐  校译：史安斌）

本文参考文献从略，完整版请参看刊物原文

本文引文格式：特里·弗卢：《互联网治理的未来：新全球化、后全球化还是民族民粹主义？》，全球传媒学刊，2022年第5期，8-30页。

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