第365期 | 逆流而行:隐形发展型国家在美国的崛起
逆流而行:隐形发展型国家在美国的崛起
弗雷德·布洛克(Fred·Block)
翻译:陈静(清华大学公共管理学院博士生)
校对:杨涛(政治学博士,中共广州市委党校教师)
编者按:
国内外一直存在着是否应该有产业政策的争论,其背后是关于国家是否应该通过政策干预产业发展的根本性问题,其中,美国通常被认为是信奉产业应该由市场决定而自由发展的典型代表国家。但是,弗雷德·布洛克(Fred·Block)的分析告诉我们,尽管在过去的几十年里,市场原教主义在美国的意识形态中占据主导地位,但美国存在着一种“隐形发展型国家”,即使美国的两党政治辩论和媒体都不承认它的存在。具体来说,美国呈现出的是一种“发展型网络国家”,直接体现为高级研究计划署的建立与运作,以及一系列助推产业发展的法案或计划等(近日,美国白宫官方网站发布了《关键和新兴技术国家战略》(National Strategy for Critical and Emerging Technologies),强调技术战略与国家战略相统一,并将《关键与新兴技术国家战略》提升为目前最高优先级的战略,通过“推进国家安全创新基地建设(NSIB)”和“保护技术优势”两个支柱,继续保持在关键与新兴技术领域的世界领先地位)。不同于二战后东亚出现的“发展型官僚国家”,“发展型网络国家”旨在帮助企业开发尚不存在的产品和创新,如新软件、新生物技术或新医疗仪器等,涉及公共部门官员与企业的密切合作,以确定和支持最有希望的创新途径,包括四个各具特色但又重叠的任务或行动:目标资源配置、开放窗口、经纪活动和助推。“隐形发展型国家”对美国国家创新体系结构产生了重要影响,但也存在着局限性:民主赤字和无效的助推;不稳定的资助;知识商品化;缺乏协调;低端劳工路径。在文章最后,布洛克提出改革美国的“发展型网络国家”有四个重点目标,包括创造一种新的合作模式来组织和管理企业与政府之间的关系;将社会包容政策作为推动高科技社会有效运作的必要条件;扩大公众对技术变革方向讨论的空间;重新部署研发资金。尽管布洛克讨论的是美国的“隐形发展型国家”问题,但对我们思考国家、市场和产业发展的关系具有积极意义,尤其是作者对美国的“发展型网络国家”的局限和改革建议的分析,值得阅读和思考。例如,作者以谷歌为例提到,如果一项法律要求得到联邦政府支持的公司将5%的股份给予公共部门信托基金,这一举措将创造一个强大机制,支持未来发展政策的资金支出及其他政府计划。最后,本文作者值得进一步介绍。弗雷德·布洛克是加州大学戴维斯分校的社会学教授,被普遍认为是世界前沿经济和政治社会学家之一,并被认为是卡尔·波兰尼的有影响力的追随者(引自维基百科的介绍),其比较重要的著作包括《The Origins of International Economic Disorder》、《The Vampire State》、《Postindustrial Possibilities》和《The Power of Market Fundamentalism: Karl Polanyi's Critique》(与Margaret R. Somers合著)等。
本文主要分为五个部分:第一部分介绍了发展型网络国家的概念,并讲述了这种制度结构是如何从20世纪80年代开始在美国出现。第二部分解释了党派政治和意识形态是如何隐藏美国的发展型国家。第三部分概述了发展型网络国家在美国的运作模式。第四部分解释了它的独特发展,特别是它的隐蔽性如何破坏了美国发展举措的可持续性。结论认为,改革发展型网络国家的迫切需要为美国的进步派提供了重要的政治机会。
理解发展型网络国家
发展型网络国家在美国的出现:
高级研究计划署(ARPA)
当然,始于20世纪60年代末的互联网是ARPA的项目,该项目鼓励由该机构资助的计算机研究人员之间的交流。虽然互联网项目最终从ARPA转移到了美国国家科学基金会(NSF),但正是在ARPA时期,计算机网络通信的技术障碍被克服了。
ARPA模式的主要特征可以被描述为:
1.由顶尖科学家和工程师组成的相对小型的研究机构,具有相当大的预算自主权来支持有发展前景的研究想法。2.这些科研机构积极主动而非被动的为该领域研究人员制定研究议程,其目标是为旨在克服特定技术挑战的大学、公共部门和企业建立科研群体。3.资金被提供给大学科研人员、初创企业、老牌企业和工业集团等机构。“基础研究”和“应用研究”之间没有明确分界线,因为两者是紧密相连的[22]。此外,ARPA鼓励工作人员削减没有取得研究进展团体的资助,并将资源重新分配给其他更有希望实现技术突破的团体。4.由于目标是促进应用技术的进步,该机构的任务延伸至帮助企业将产品推向可行性阶段。这可能涉及机构向企业提供远远超出研究资助的援助。5.该机构的部分任务是发挥其监督作用,成为不同研究和开发领域的想法、资源和人员的建设性纽带。总之,ARPA模式包括目标资源配置、技术和商业的经纪活动,以及一定程度的助推。此外,ARPA的计算机办公室也为那些有良好网络关系的科学家和工程师打开了窗口,让他们提出获得资助的想法[23]。平行发展:生物技术
早在1967年,基因拼接实验就已经开始,1971年的实验第一次取得了成功。由斯坦福大学的保罗·贝尔格领导的研究团队成功地创造出一种由不同有机生物片段组合而成的DNA分子,此后基因工程从科幻领域迈向现实。1977年,加州大学旧金山分校(UCSF)的赫伯特·博耶领导的研究团队成功地研制出一种新的特定蛋白质生物体—生长抑素[24]。早在博耶取得重要成果之前,生物技术淘金热已经风靡一时。新老企业都认识到这项新技术的非凡商业价值。经过精心设计的人造生物可以投放到工厂,生产成大量蛋白质,这些蛋白质比其他方式获得的蛋白质更加便宜和易获取。此外,生物工程还创造了新的巨大潜力,既有发现治愈人类疾病的新强效药的潜力,也可以合成自然界稀有或不存在的、具有特质的动植物新型变种。在过去的三十年里,美国公司一直处于开发这些可能性的最前沿。NIH的官员并没有遵循ARPA在计算机技术上开创的那种模式。没有证据表明20世纪70年代NIH官员像ARPA那样不断设定技术目标。相反,NIH继续依赖同行评审模式,在这种模式下,资金被分配给其他科学家认为最有价值的研究项目。此外NIH研究项目的时间安排与ARPA也非常不同。在计算机领域,ARPA通常希望在一年内看到显著的进展和成果,并决定在12个月后继续还是停止资助。相比之下,NIH的拨款通常是五年,这反映了实验室的工作涉及到实际生物操作时,进展要慢得多。然而,NIH按照自身发展逻辑运作最终取得了与APRA同样的成就。NIH的资助主要针对战胜人类疾病方面的研究,因此当NIH的官员们掌握了基因工程对抗疾病的可能性时,他们会积极推进这项技术,不仅提供资金支持,还在自己实验室积极推进技术发展。基因工程资金的快速增长反映了这种热情。1975年,NIH只支持了两项DNA重组研究项目。1976年,资助资金达到1500万美元,项目数量上升到123个。到1980年,项目数量增加至1061个,资金总额为1.31亿美元。此外,早在1976年4月,组成机构之一宣布了一项合同,旨在加速重组DNA研究所需的有机化学品开发[25]。NIH的官员在这个关键时期也支持科学家将他们的科研成果商业化。1976年,UCSF的科学家赫伯特·博耶受资助创建了基因泰克公司,这是第一家专门将基因工程商业化的生物技术初创公司,在创立基因工程商业化窗口时,他的一些同事对此感到震惊。然而,当博耶继续使用由NIH资助的实验室开发基因泰克公司的第一个商业项目——开发合成人胰岛素菌种时,NIH没有提出反对意见。这向其他科学家发出了一个重要信号,即相关政府机构鼓励科学家和商业公司之间建立密切的合作。最重要的是,NIH为新技术通过政治干预进行了艰难的助推工作。在20世纪70年代中期,公众对科学家创造新生命形式所涉及的危险感到疑虑。建议书被呈送至国会,提出设立新的监管机构密切监督此类研究。NIH的领导层通过举行公开听证会、发布指导方针和促进科学家自我调节等方法巧妙地战胜了对手。因此,该机构成功的履行了其作为主要负责政府权力机构的管辖权,尽管NIH既不具备也没有被授权成为一个监管机构[26]。NIH的领导预期,一旦新技术产生了宝贵的医学突破,公众的疑虑将会减轻。这时,他们会放宽最初指导方针的严格度。最重要的是,他们的这种策略意味着生物技术公司在进行新的研究时不会面临额外的监管障碍。他们还督促私营企业像大学的科学家们一样进行自我监管:通过建立内部安全委员会,提交审议研究报告。开发药物或其他人类治疗方法的私营企业最终要经历美国食品和药物管理局(FDA)复杂的审批过程,但这些药物和治疗方法在用于人类前可以避免新的监管形式。这项决策对一项新产业的崛起相当重要。生物技术公司数目的增长是惊人的: “1978年32家,1979年42家,1980年52家,1981年100家。。。”[27]。基因泰克公司于1980年10月上市,股价最初为35美元,在人们对于快速治疗进展满怀希望的情况下,股价飙升至89美元。当然,现实情况是,其中一些初创企业失败了,测试和批准新药品的漫长过程意味着该行业的表现一直令寻求“立竿见影”效果的投资者感到失望。但近年来,大多数成功的新药都是这些新技术的产品[28]。然而,问题是NIH在1970年代基因工程革命中扮演的角色在机构内部和更广泛的政府内部都产生了重要的影响。就像早先的ARPA一样,NIH的领导人开始将培育新公司视为他们机构使命的一部分。此外,ARPA对计算机行业和NIH对生物技术的重要性使许多决策者相信,联邦政府在培育未来产业方面可以发挥作用[29]。
得与失:产业政策辩论及其后果
然而,现实要复杂得多。出于对美国企业在全球经济中竞争力的担忧,产业政策理念被提上了政治议程。美国的商品贸易逆差在20世纪70年代后半期进一步恶化,在1979年至1982年的经济衰退期间,贸易赤字略有改善。随后又在里根经济繁荣阶段急剧恶化。日本此时似乎成为一个高效的“主宰者”(juggernaut),成功地占领了美国汽车和电子产品的大部分市场,并威胁着美国计算机芯片、计算机和其他新兴技术方面的主导地位。以汽车公司和大型钢铁公司为代表的老牌美国工业企业被视为“生锈的恐龙”,官僚主义严重,几乎没有适应新环境的能力。对两党的政治家来说,对美国竞争力的担忧直接转化为就业问题。他们担心随着旧的制造业工作岗位的消失,新的工作岗位是否会向他们的选民开放。因此,在明确和开放的工业政策支持者在政治上被击败的同一时期,两党的政治家仍然支持一系列措施,这些措施旨在将国家的科技领导地位转化为在美国本土生产的商业化产品(commercially viable products)[31]。综上所述,这些举措可以被看作是在APRA和NIH成功培育新产业基础上做出的努力。因此,尽管公开宣称产业政策是错误的,因为政府不应试图挑选赢家,但政府还是采取了一些举措,创建了一个分散的体系,通过该体系,公共机构实际上可以投资潜在的赢家。尽管其中一些举措只是促进了公共资助知识产权的私有化,但其他举措极大扩展了政府在指导技术变革方面的作用。这里提到的举措始于卡特政府末期,结束于1993年克林顿开始总统任期之前[32]。换句话说,这些举措绝大多数发生在里根和老布什的自由市场政府时期[33]。
1980年史蒂文森-怀德勒技术创新法案(Stevenson-Wydler Technology Innovation Act of 1980)该法案鼓励联邦实验室与州和地方政府、大学和私营企业在研究工作上直接合作,还授权实验室利用资金从事技术转让活动。
1980年:贝赫-多尔法案(Bayh-Dole Act)该法案于1980年在国会通过,旨在鼓励大学和小企业对由联邦政府资助的技术突破进行商业开发。由于之前的法律允许大学获得在联邦政府支持下开发的关键技术产权,因此对于这项法律实际上能产生多大的影响还颇有争议。然而,新的立法在促进大学和产业密切合作的合法化方面具有重要的象征作用[34]。
1982年小企业创新发展法案(Small Business Innovation Development Act of 1982)该法案设立了小企业创新研究计划,主要指小企业管理局和拥有庞大研究预算的政府机构,如国防部、能源部(DOE)和环境保护局(EPA)组成的联盟。这些机构被要求投入一部分资金,最初是将研究经费的1.25%用来支持小型独立的营利性公司。第一阶段投入5万美元,第二阶段投入50万元美元做为奖励[35]。
1984年:国家合作研究法案(National Cooperative Research Act)该法案为私营企业从事新产品开发的合作研究工作提供了反垄断豁免保护,它为建立全行业的研究联盟奠定了法律基础,该联盟在“竞争前”研究中可共享资金和信息。
1985年:国家科学基金会建立工程研究中心项目这些以大学为基础的中心,旨在建立一个分散的研究人员网络,促使研究人员致力于将科学突破转化为可用技术[36]。
1986年:联邦技术转让法案(Federal Technology Transfer Act)该法案为联邦实验室和私营企业之间的合作研究和开发协议构建了法律框架,使得企业有权对源自这些实验室的研发成果进行商业开发。
1988年:美国商务部的高级技术计划(Advanced Technology Program,ATP)该计划最初由1988年的综合贸易与竞争法案(Omnibus Trade and Competitiveness Act of 1988)授权,ATP是为私营企业具有商业化前景的新技术研发提供联邦匹配资助的计划,潜在的受资助者包括大小企业。
1988年:制造业扩展计划(Manufacturing Extension Program)同一贸易立法还授权给制造业扩建项目网络提供资金。这些项目的开发与农业推广项目类似,是一个广泛分散的项目,其通过提供当地可用的专业知识来帮助制造商采用先进技术[37]。
1991年:国防工业和技术基础计划(Defense Industrial and Technology Base Initiative)国防授权法案授权关键技术研究所(Critical Technology Institutes),以“推进被认为对美国国家安全和经济竞争力至关重要的技术发展”。该立案还授权制造业扩展计划,这将有助于将国防部支持下开发的先进制造技术推广给小企业[38]。
1991年:高性能计算和国家研究与教育网络法(High Performance Computing and National Research and Education Network Act)这项立法旨在保护美国在高性能计算和网络方面的国际领先地位。该法案还明确表示,技术发展将提高生产力和工业竞争力。它最初拨款6.54亿美元资助国防部和国家科学基金会的研究[39]。
1992年小企业研究和发展促进法案(Small Business Research and Development Enhancement Act of 1992)该法案在小企业创新研究模型基础上,制定了一个名为《小企业技术转让计划(SBTTR)》的方案。该方案的基本设计与小企业创新研究基本相同,不同之处在于研究工作必须涉及小企业和非营利研究机构,如医院、大学或政府实验室之间的合作。这些计划都始于联邦一级,但其中许多措施是为了协调州和地方政府的计划。在同一时期,出于对创造就业机会的担忧,大多数州采取了新的举措来扩大其既定的经济发展计划。其中许多计划提供了技术援助,一些计划为初创企业提供了启动资金。这些州政府机构的工作人员可以帮助企业了解不同类型的联邦援助。同样地,大学和联邦实验室也被鼓励承担起帮助有技术问题的企业和初创企业的任务。这种权力下放最引人瞩目的例子是制造业扩展计划,该计划为全国数以百计的地方企业提供资助。里根时代的三项计划非常重要,因为它们代表了联邦政府的发展努力在规模上取得了重大进展。第一项是ARPA的战略计算计划(Strategic Computing Initiative)。当时计算机行业面临日本的强大攻势,1983年经国会投票通过,决定向ARPA追加资金,以支持一项为期十年的战略计算计划,旨在实现人工智能领域的重大突破。虽然该项目的工程师们对发展会思考的机器(thinking machines)在短期内会有重大突破持过于乐观的态度,但该计划提供了进一步完善产业政策的ARPA模式的机会。战略计算计划的领导者确定了他们认为必须克服的关键技术障碍,然后他们资助了持有不同克服障碍策略的竞争性团体。当某个团体展示出进步时,其就被给予更多的资源以助推他们的想法尽快转化为商业化产品,有时是通过采购合同的形式来实现。APRA的管理人员作为公共部门的风险资本家,投资和服务于发展更先进的计算机技术。他们促成了重要创意从一个研究团体转移到另一个研究团体,让创新迅速扩散。他们还能够将初创企业、私人风险投资企业、潜在客户和其他关键资源联系起来,以帮助这些相关企业获得成功[40]。这一时期的第二项举措是1987年成立的美国半导体行业制造技术研究联盟(SEMATECH)。该联盟是美国半导体行业为应对日本的竞争压力而成立的[41]。SEMATECH最初是由12家半导体公司组成的联盟,由ARPA每年提供1亿美元的资助,联盟成员也有出资。联盟的使命是提升“半导体制造食物链”的技术潜力,并创建研究和教育基础设施“以保持美国在半导体技术领域的领导地位”[42]。很多人认为,联邦政府对SEMATECH的投资是成功的。政府和业界的合作能够瞄准关键行业的瓶颈提供资源,尤其是生产半导体制造设备的公司。这一举措帮助美国企业从外国竞争对手手中夺回了巨大的市场份额。这些资金还帮助成立了一个学术共同体,使得该行业围绕芯片设计,保持芯片几何速度扩张能力成为可能。经过10年的发展,尽管ARPA继续资助芯片设计领域的关键学术工作,但SEMATECH已成为了自给自足、仅依靠行业捐款的机构。SEMATECH成为后来产业政策效仿的典范。在此后的20年间,一直有联邦政府官员不断努力组建类似的产业联盟以加速供应链上下游的技术发展。核心思想是,通过联邦资金资助,激励行业参与者开展合作,以确定可以通过合作解决的共同研究和相关挑战。其希望,一旦业内官员看到合作的好处,他们将继续在没有政府资助的情况下资助联盟的努力探索。这一时期的另一个重要举措是由能源部(DOE)发起的人类基因组计划(Human Genome Project)。能源部的预算包括对联邦实验室系统的资金资助,该系统是从冷战初期的武器计划发展而来。随着20世纪80年代后半期冷战紧张局势的缓和,能源部的领导层意识到,保护该机构的预算需要确立联邦实验室的商业价值。因此,能源部成为首批接受新的ARPA产业政策模式的民用机构之一,并将基因组计划视为理想机会。从一开始,人类基因组计划的逻辑就是围绕基因组合这一具体课题研究调动科学界的力量,以加快发现商业化产品。最初在NIH有人对此观点持抵触态度,担心采用这种自上而下的模式会改变传统同行评审发放资源的方式。但最终这些反对意见被解决了,在NIH和DOB的共同努力下,人类基因组计划于1991年正式启动,每年可获得1.35亿美元的资助。而且,现在NIH也在特定业务方面对科技发展提供指导[43]。
保持发展型国家隐形
在这一点上,美国与欧洲的经验形成最鲜明的对比。尽管欧洲关于发展政策的争论一直在持续,但争论不涉及意识形态,仅涉及实际操作层面。争论的焦点是特定措施是否能够实现既定目标,而不是国家在推动技术创新中发挥积极作用是否合适。
诚然,在美国,自20世纪80年代以来,一个小型学术共同体一直致力于让美国发展型国家的运作更加引人注目[44],以及有重要的研究表明,国家在一系列不同技术中发挥着核心作用。但这一系列工作对社会的常识性理解或记者报道技术及其突破的方式几乎没有影响。直到2007年,用谷歌搜索“美国发展型国家”一词时,没有发现除了资助本文研究的福特基金会拨款之外的其他条目。这种隐形性在围绕APRA产业政策模式开展的长期党派冲突中一直存在。这场冲突最初是在老布什执政期间公开的,此后反复爆发。这场冲突的根源在于自20世纪70年代中期以来一直主导共和党的不寻常的政治联盟。该联盟将社会和宗教保守派与商业保守派团结在一个以市场原教旨主义为中心的政治议程周围。然而,大企业对市场原教旨主义的支持不是原则性的,而是战略性的,因为大企业在很大程度上依赖于政府为其提供的补贴、有利的监管环境、研究支持、对其“知识产权”的保护以及可靠的海外支持。不过,他们同时也发现市场原教旨主义对于抵制不必要的监管和赢得更优惠的税收待遇是有好处的[45]。问题是,共和党联盟的一些成员是认真对待市场原教旨主义的,因此共和党总统不得不定期展示他们对市场原教旨主义的忠诚。例如,卡托研究所(Cato Institute)通过程式化地谴责这里分析为“公司福利”的许多方案,来表达自由主义者的观点。因此,共和党通过公开否认那些向“挑选赢家”方向走得太远的计划,定期迎合这部分基础。这部正在上演的戏剧的一个早期片段发生在1990年,当时老布什政府解雇了APRA的负责人,原因是其产业政策过于激进[46]。菲尔茨(Fields)被解雇的一个可能原因是“该机构本月决定向Gazelle微电子公司投资400万美元,这家位于硅谷的公司致力于砷化镓高速电路的研究”[47]。在这种情况下,APRA公开扮演了公共部门风险投资家的角色。不久之前,菲尔茨试图利用ARPA基金来支持高清电视技术的尝试也遭到了拒绝。但即便布什政府在1990年公开控制了ARPA,其仍然在1991年支持国会通过高性能计算计划,该计划为ARPA在这一领域的倡议提供了更大的支持。简而言之,APRA负责人菲尔茨“被牺牲”并不是因为他执行发展政策,而是因为他使这些政策过于显眼。问题的复杂性在于,民主党的政治家们将技术政策视为一个机遇,将商业界的一部分从对共和党联盟的忠诚中分离出来。他们认为,如果他们的政党为技术研发提供积极的资助,就可以说服关键商业团体与民主党结成持久的联盟[48]。因此,共和党政府将会陷入进退两难之地,一方面,他们必须为发展政策提供足够的支持,以防止关键的商业团体选民转向民主党。另一方面,他们必须做出一定的保证,证明它们支持这样一种观点:市场竞争本身就是技术进步的最终保证。对小布什政府来说,关键的公开姿态是对自20世纪80年代末以来设立的商务部ATP计划进行攻击。该计划向寻求克服技术障碍的大小企业提供相应的资助。虽然该计划的绩效一直很好,但它受到市场原教旨主义者的鄙视,因为它支持大企业,而这些企业可以很容易地为资本市场上的研发活动筹集资金。因此,布什在提交给国会的预算中主动将这一计划清零[49]。即使共和党控制了国会参众两院,他们也允许ATP计划以每年1.5亿至1.6亿美元的预算水平存活下来,因为该计划受到其支持的企业的欢迎。但这种政策的反复让布什安抚了最具意识形态的市场原教旨主义者,并强化了美国政府不参与发展型国家活动的说法。真实的情况是,小布什利用他对ATP资金的激烈反对作为政治掩护,为规模更大的技术项目提供了大量资金资助。例如,小布什政府热情地接受了克林顿时期开始的国家纳米技术计划,该计划与ATP一样,以每年10亿美元的资助水平向大企业和小企业提供资金支持[50]。因为纳米技术包括原子和分子尺度的研究,涉及材料科学、化学、能源效率、计算机和生物技术等。虽然卡托研究所将这项开支轻蔑的称之为“pork barrel research(依靠政府拨款的项目)”,但小布什政府已经全速推进这一项目和其他发展举措[51]。事实上,白宫的网页揭示了政府的这种矛盾心理。2006年1月,小布什总统宣布了一项新的竞争计划,要求增加资金支持技术政策。就在白宫的网页上(http://www.whitehouse.gov/stateounion/2006/aci/),有一张苹果iPod的图片,展示了联邦政府资助的研究是如何产生苹果产品所依赖的关键技术。简而言之,一个在许多其他政策领域坚定不移地奉行意识形态的政府,在维持隐形发展型国家,甚至在偶尔吹嘘自己的成就时,走上了一条更加务实的道路。克林顿入主白宫时,情况完全不同。克林顿政府明确支持为一系列技术政策增加资助。他在一个公共投资平台上竞选,该平台涉及支持技术发展的巨额支出[52]。但是由于国会中共和党人激烈地斗争,限制了对大多数计划的资助。共和党的反对党起到两个作用:提供了一个机会来宣传民主党是大政府的顽固支持者,同时也让民主党更难通过扩大研发项目来争取商业盟友[53]。例如,克林顿试图扩大ATP在布什政府时期相对较小的规模。事实上,他聘请了一位经验丰富的ARPA人员来加大该机构的工作力度。但这一举措使ATP成为共和党右翼的一个显眼攻击目标。他们毫不留情地抨击克林顿,认为他是大政府的倡导者,而克林顿没有学习到里根“政府不是解决办法,政府才是问题本身”这一重要教训。他们用这种言辞反对克林顿的公共投资议程。此外,攻击的目的也是为了阻止克林顿获得国会批准的资源—他想获得商界更多的支持。共和党人在1994年中期选举中控制国会后,就试图切断对ATP的所有资助。该机构1996年的预算被大幅削减到1900万美元,但克林顿政府最终将资金提高到每年1.5亿美元。新的共和党多数党还利用他们的预算权力来限制克林顿政府的其他新技术计划,例如新一代汽车伙伴关系计划(Partnership for a New Generation of Vehicles)。他们还解散了国会技术评估办公室(Congressional Office of Technology Assessment),该办公室在其23年的历史中一直小心翼翼地在维系两党的支持。多年来,该办公室工作人员已经发展了相当多的专业知识,还发表过一系列关于隐形发展型国家的重要报告。在关闭它的过程中,金里奇(Gingrich)和他的盟友似乎在算计,如果他们“杀死信差”,关于隐形发展中国家的消息就不太可能泄露出去[54]。总之,虽然共和党和民主党执政期间的党派冲突使隐蔽美国的发展型国家得以现实,但1980年代和1990年代初通过的各种方案已经逐渐成熟,形成了具有一定广度和有效性的发展型网络国家(DNS)。国防和国家安全仍然是DNS的关注焦点,但它的活动现在已经扩展到民用经济的每个角落。创新组织的变革
描绘美国的发展型国家
目标资源配置ARPA继续推动技术专家们克服某些关键障碍。为推进超级计算并克服潜在的限制半导体设计者增加芯片上电路数量能力的障碍,ARPA资助了各种不同的科研方案。ARPA在生物科学和纳米技术方面也发挥着积极的作用[59]。但从20世纪90年代初开始,美国能源部就一直在效仿ARPA计划,与工业界合作实施了数百个项目,重点是解决特定的技术障碍。在20世纪90年代,通用电气和西屋电气共同开发了新一代燃气涡轮机,以显著提高效率和相对减少污染。其想法是在不熔化涡轮的情况下,在极高温下燃烧气体。能源部承担了该项目的一半费用,并在佐治亚理工大学创建了一个新的有学术专长的研究团队,专注于研究高温涡轮机相关问题[60]。如今,这种模式正被用于创建大学和产业之间的合作,以求发现将农业废弃物和快速生长的杂草转化为乙醇的经济技术。商务部标准国家研究院的ATP既有目标资源,也有开放窗口的要素配置。研究建议书需要通过技术和商业潜力的双重审查。ATP为规模较小的初创企业和大型企业都提供了资金资助,有时以合作的形式工作。例如,ATP与美国大型汽车公司和它们的主要供应商合作开展了一项长期计划,该计划旨在显著提高金属零件的加工精度[61]。同样地,国家科学基金会和其他一些政府机构也采取了一种被称为微目标定位(micro-targeting)的策略。其核心想法是资助大学创建研究中心,研究中心专注于攻克一系列技术难题。受资助的大学将与其他相关研究领域的学者建立合作网络,并与有兴趣解决此类问题的商业企业建立联系。早在1978年,国家科学基金会就扩大了试点范围,创建产业大学合作研究中心计划。国家科学基金会为这些中心提供启动资金,希望它们能从产业和其他政府机构获得持续的支持。1984年,工程研究中心计划成立,该计划为个体研究中心提供更慷慨的资助,以支付大型设备的费用。到2007年,国家科学基金资助的参加了产业-大学中心的大学有50个,合作的商业企业达500多个。为了维持中心的正常运行,国家科学基金会每捐助1美元,公司就提供相应的10美元配额资助。此外,许多由国家科学基金会发起的中心已经“毕业”(graduated),不再接受国家科学基金会的任何资助[62]。这些国家科学基金计划为其他政府机构提供了一个如何组织大学研究人员与商业公司之间合作的典范。国防部和能源部在试图加快特定技术发展时遵循了这一模式。此外,国会本身已经资助了许多这样的中心;通过这种方式,国会成员可以将资源划拨到他们的区域,希望这些中心实际上可以产生一些经济发展活动。虽然其中一些援助计划纯属“Congressional Pork(国会议员为自己选区拨款的项目)”,但其他一些计划已被证明富有成效。最后,APRA在战略计算计划中使用的模式越来越多地被效仿。ARPA意识到计算机芯片制造是设计更先进芯片的主要瓶颈。由于制造成本高,需要精密设备,外部人士很难去试验他们的芯片设计。因此,ARPA资助了一个名为MOSIS的实验室,该实验室隶属于南加州大学,通过电子邮件发送的芯片设计免费制造少量芯片。这笔相对较小的支出打破了以往的僵局,初创企业,甚至研究生现在都可以按照自己的创意设计芯片[63]。因此,在整个体系中,政府一直在积极建设精密实验室,供科学家和工程师用来解决特定类型的问题。这一战略是国家纳米技术计划的核心。由于在原子或分子水平上的研究工作需要尖端设备和精密仪器,政府在重要的大学建立了一系列纳米实验室,想法是这样的实验室能够便于营利或非盈利机构的技术专家们进行实验 [64]。NIH的做法类似,利用其实验室来测试由缺乏设备的研究人员提交的化合物[65]。越来越多的企业,无论大小,都在向联邦实验室寻求帮助,因为那里云集了高端设备和技术专家[66]。
开放窗口最重要和最大的开放窗口是通过小企业创新研究计划和小企业技术转让计划进行组织[67]。第一项计划单独为小企业提供资金,第二项计划支持小企业、大学或政府实验室的研究人员之间的合作。这两个计划都是以联邦预留计划形式来组织。为研发提供规模资助的所有政府机构都必须从其预算中预留一定比例的资金用于支持小企业。这一比例起初仅为0.2%,但逐步在1997年上升至2.5%。这两个计划都涉及第一阶段和第二阶段的资助:第一阶段小奖励资助高达10万美元,支持某一想法的可行性研究;第二阶段资助高达75万美元,旨在将创新理念发展成一个产品(这是当时的筹资水平,随着时间的推移已增加)。第三阶段的资助在这一计划之外,旨在将产品实际商业化。这些奖励不需要报答,小企业保留对由此产生的知识产权的完全控制权。截至2004年,政府实施了第一阶段奖励4304个,第二阶段奖励2044个,总拨款20亿美元,另有2亿美元的小企业技术转让研究奖励[68]。虽然该计划通常是由小企业管理局进行协调,但实际上参与该计划的11个联邦机构的任一机构都可以做出实际资助的决定。被国防部拒绝的企业可以转向NASA或者DOE申请资助[69]。一些机构最初认为这笔资助是对他们执行研究经费的阻碍[70]。毕竟,像国防部和NASA这样的机构习惯于完全自上而下的方式工作,但是对于SBIR,该机构必须在受赠者提出的计划书中进行选择。不过,随着时间的推移,大多数机构已看到了这一计划的优势。它使得机构人员以高度警觉的方式随时了解前沿研究人员正在做什么。它还将机构与可能愿意承担现有承包商缺乏兴趣或能力从事的任务的企业联系起来。最后,该计划在阻止国会削减这些资金方面具有明显的政治优势[71]。大多数相关机构现在都在自己的网站上设有SBIR荣誉榜,上面列出了“成功案例”——那些在某一特定技术上取得进展的企业是由该机构SBIR资金资助的。在某些情况下,这些企业由最初的小型初创企业,最终成长为大型企业,有时继续专门为一两家特定机构提供承包服务。此外,这些初创企业的许多创始人开始是(继续是)受雇于大学或政府实验室的科学家或工程师。从20世纪80年代开始延续到现在,50个州的SBIR计划和倡议之间的协调也在不断加强,以鼓励高技术的发展。各州政府建立了技术开发计划网络,为小企业提供关于进入SBIR程序的建议以及其他形式的技术援助[72]。许多州还设立了公共风险资本基金,将资金投资于那些成功通过SBIR审核程序的具有发展潜力的企业。2006年全国种子和风险基金协会的一项调查显示,有44个州已经向风险资本基金投资了58亿美元,其中22亿美元仍可用于新的投资[73]。近年来,人们越来越认识到,SBIR计划对企业的资助周期不足以让它们将新技术推向市场[74]。许多机构已经尝试通过一些方式提供“第三阶段”资金。最激进的实验始于1999年中央情报局(CIA),当时CIA指导并资助成立了自己的非营利风险投资公司In-Q-Tel。根据该机构网站显示,In-Q-Tel公司已经在90个不同组织投资CIA所需的新技术发展[75]。美国陆军很快效仿了这一模式,在2003年创建了自己的平行组织OnPoint,最初获得了2500万美元的捐赠基金。OnPoint现在的投资范围包括10家小企业。2006年,NASA也随后创建了红色星球资本计划,该计划每年投资约2000万美元。能源部发起了与巴特尔合作的风险投资基金,巴特尔是一家大型非营利研究机构,管理着能源部的几个实验室[76]。但是SBIR并不是唯一的开放窗口选择。各州的企业发展计划和技术孵化器的分散网络作为一组平行的窗口运行,将企业与SBIR和其他联邦计划项目联系起来。许多联邦实验室和大学工业研究中心也发挥了筛选机制的作用,大小企业通过成立专家组来寻找可能的合作者。最后,制造业扩展计划通过高度分散的网络为成千上万家小企业提供采用新生产技术的帮助[77]。
经纪活动有效的技术经纪活动将科学家和工程师与拥有解决问题所需想法和技术的其他人员联系起来,这可能是最核心的发展任务。但众所周知的是,要增加这种经纪活动的频率是非常困难的。问题是,拥有足够的技术知识和足够广泛的网络的研究者的世界总是很小的,这些人也往往忙于处理各种各样的任务。尽管如此,联邦政府仍在设法扩大这些关键的经纪对话可能发生的场所数量。如前所述,联邦机构内的项目官员处于关键位置,特别是那些遵循APRA目标资源模式的官员。这些官员可以利用他们从各种实验室研究计划书和研究报告中学到的知识来建立关键联系。其中许多还定期组织受赠人会议,交流意见,以加速可能的协同作用。处于大学-产业合作研究中心核心位置的大学研究人员是第二个关键点。他们处于一个结构性的位置,可以将关键理念从网络的一部分转移到另一部分。第三类是联邦机构的SBIR项目官员和大型联邦实验室的技术转让官员。如果这些人在某个特定的技术领域有足够的掌控力,他们可能会建立一些关键的联系。第四类是联邦政府经常支持的产业联盟,它遵循SEMATECH模式,希望将来自不同企业的研究人员聚集在一起。至于商业经纪活动,这种情况越来越有可能在目标机构和许多开放的窗口发生。对企业商业生存能力的担忧一直是ARPA模式的一部分。随着ARPA模式向其他机构推广,对商业经纪活动的重视程度也随之提高。SBIR项目的官员提及,他们中的许多人将自己的角色视为“公共部门风险资本家”,他们试图建立受资助者与其他政府机构、主要政府承包商、风险资本家或能够提供所需管理援助的特定顾问之间的网络连接[78]。
助推在许多新技术领域,备受关注的国家标准与技术研究所在加速新技术商业化的标准方面开展了最关键的工作[79]。正如我们之前看到的,NIH和FDA在树立公众对新医疗技术的信心方面继续发挥关键作用,尽管FDA在规范和管理企业方面是否有足够的独立性越来越受到质疑。然而,在过去的20年里,在更大规模的助推形式中,美国的发展型国家表现最为薄弱。在一些重大案例中,新技术需要政府高层的大力支持,但并没有实现,原因要么是由于市场原教旨主义思想的影响,要么是因为根深蒂固的企业利益的势力,或是两者的某种结合。最引人注目的失败案例可能是美国家庭网络向高速宽带的缓慢过渡[80]。美国几乎完全依靠私营企业和家庭来承担宽带的成本,这意味着拥有高速宽带的家庭比例落后于日本、台湾和一些欧洲国家。经济合作与发展组织(OECD)最近的一份报告显示,美国在国际上的排名从2001年的第4位跌至第15位。此外,其他国家正在开发的基础设施也使得网络连接速度大大提升,以后升级的可能性更大[81]。加尔普林(Galperin)在他对美国高清电视的研究中也报告了类似的问题。无论在老布什还是克林顿政府时期,政府都未能让各行业代表就标准达成一致,这些标准可能使美国电视信号在从模拟传输向数字传输方向的过渡中超越欧洲和日本。如果能够获得成功,美国可能会再次拥有生产电视接收器的陆上产业。正如所发生的那样,美国最终会过渡到高清晰度电视,但其他国家的生产商也将从中受益匪浅[82]。节能技术发展也有类似的故事。一个最突出的例子是美国未能效仿日本和法国对主要城市高速铁路进行投资。DOE培育了广泛的节能技术,但行政部门长期以来未能将这些尝试的规模扩大到足以减少经济对化石燃料的依赖。例如,克林顿政府尝试通过与大型汽车公司合作以实现在燃油效率方面取得重大进展,但这项计划的结果令人失望[83]。即使这样的尝试也被布什政府取消了,布什政府一直意识形态地反对减少经济对石油和煤炭的依赖。
发展型国家的局限
1.民主赤字和无效的助推由于发展型国家的活动是隐形的,因此整个体系缺乏民主合法性,公众在决定联邦政府研发优先事项时几乎没有发言权【84】。没有公众的参与,军事和国家安全机构继续对技术进步的方向施加不相称的影响。类似的,某些根深蒂固的公司利益能够将它们的需求置于公共利益之上。一个例子是,相较于以石油和煤炭为基础的技术而言,DOE在替代燃料方面的支出水平相对较低。另一个例子是联邦政府对农业化学的支持,以开发能实际增加化学除草剂使用的种子。此外,近30年市场原教旨主义的盛行,使得公众利益这一概念已经萎缩。这使得政治领导人在为有利于公众利益的某些政策进行辩论时非常困难。造成的结果是,除了那些企图增加个人自力更生的措施之外,整体政策导向呈现出一种反对任何国内重大政策举措的结构性偏见。如果没有民主合法性和具有活力的公共利益概念,就会有公众强烈反对由大学、企业和政府形成的“三重螺旋”(triple helix)的真正危险。这种反对的元素已经存在于一系列不同的社会运动中。最明显的例子是右翼宗教势力对达尔文进化论教学的反对,以及成功限制了联邦政府对胚胎干细胞研究的支持。但它也是环境运动对生物有机体制造的批评,以及对人造毒素要为人类疾病不断上升负责的普遍担忧的一个因素。本届政府反科学的立场表现在封锁气象科学家的言论,并散步有关再生问题的错误信息,这很可能是未来政府对科技进行更猛烈攻击的先兆[85]。即使抛开潜在的反对问题,民主赤字和公共利益意识萎缩也使得政府很难有效地完成复杂的助推任务。在诸如宽带互联网接入、高清电视和许多大型节能技术方面,必须对不同市场参与者进行协调。在这种情况下,通过投资基础设施建设、建立市场参与者的信心以及帮助他们协调何时出资等方面的政府助推是不可或缺的。但在目前情况下,美国政府完成这些任务的能力相当有限。不仅仅是因为某些企业利益集团能够对挑战其根深蒂固地位的政府活动行使否决权。同时也是因为民主赤字已经使联邦政府除了国家安全计划之外的合法性储备非常有限。例如,如果一位新当选的美国总统认为全球气候变化是急需解决的问题,并能够让根深蒂固的能源公司保持沉默,他或她仍会在解决这一问题的大规模计划上遇到强烈反对。近30年的“政府是问题本身,而不是出路”的意识形态主张,已经削弱了公众对政府计划的信心。
2.不稳定的资助更糟糕的是,隐形发展型国家缺乏坚实的财政基础。在隐形发展型国家成长时期,联邦举措的效益需要与公众分享的想法要么不存在,要么被边缘化。这样的问题在生物技术领域最为明显,尽管联邦政府投入巨资支持新药和新医疗器械的开发,但最终在市场上推出这些产品的公司拒绝政府对其市场定价权利进行任何限制。即使药物是在与政府的合作研发协议下共同开发的,但政府对利润分享和定价方面不能有任何要求[86]。这类问题非常普遍。如果DOE出资帮助通用电气和西屋电气开发新一代燃气涡轮机,为什么它们不将这些涡轮机的部分利润回报社会呢?问题之所以如此严重是因为企业使用市场原教旨主义的说辞来赢得有效税率的持续下降,以获取更多的企业利润。因此,一方面企业利润越来越依赖于联邦研发的支持;另一方面,企业付税却一直在下降。这使得发展型政策面临持续的预算风险,因为联邦研发支出必须与联邦预算中的其他项目开支竞争。这个特殊问题可以相对容易地得到解决,因为发展型国家在创造大量私人财富方面一再被证明是有效的。例如,谷歌的出现受益于由国家科学基金会资助的斯坦福大学的学术研究。如果一项法律要求谷歌和其他得到联邦政府支持的公司将5%的股份给予公共部门信托基金,这一举措将创造一个强大机制,支持未来发展政策的资金支出及其他政府计划[87]。
3.知识商品化发展型网络国家在美国已经被市场原教旨主义意识形态所塑造,其认为知识只不过是一种商品。这一假设构成了日益严格的“知识产权”制度基础,政府通过这一制度组织和执行某些类型知识在国内外的私人垄断。但知识不是商品,过分强调所有权对科学界所依赖的公开辩论和讨论造成了威胁[88]。知识商品化导致两个深层次问题的产生。首先,它为技术进步不可或缺的跨组织研究合作设置了障碍[89]。对研究所产生的任何知识所有权有可能被其他合作者拥有的担心,可能对发起组织间合作有强大的威胁。其次,当企业凭借专利或版权保护获得对某些技术发展途径的持久垄断时,其结果可能会使技术进步非常缓慢90。现有一些政策既可以最大限度地减少这些问题,也可以奖励创新者的突破。但是在美国市场原教旨主义时代,由于受强大的现有企业寻求知识产权投资组合回报最大化的政治影响,政策体制严重倾向于另一个方向。若要使发展型国家充分发挥潜力,就必须对知识产权制度进行重大改革。
4.缺乏协调美国版发展型国家缺乏协调,这意味着4个不同的联邦机构可能会向解决相同问题的五、六个不同技术专家小组提供资源,而其中任何一个机构都不了解其他小组的研究情况。一些重复的努力是可取的,但前提是不同的群体能够相互吸取经验与教训。各机构间过度缺乏协调和信息共享阻碍了彼此之间的学习,也降低了技术经纪活动的效率。没有强有力的协调机制,各机构就会陷入为自身利益的争斗和毫无成效的重复工作中,政府很难确定优先项目,这也给各种利益集团留下了更大的空间,让他们可以将研发预算用于自己的特殊目的。最后,没有协调就没有系统评估。系统评估可以比较不同发展计划的有效性,从而让一个机构的项目官员能够从其他机构的成功与失败中学习经验和教训。尽管评估程序面临许多困难,但仍然非常重要,因为发展型网络有自我修正的能力,能够从错误中吸取经验。
5.低端劳工路径美国发展型国家出现在市场原教旨主义时代,其发展过程中几乎没有关注到高科技产业中的劳工问题。可以肯定的是,政策制定者关注的是具有博士学位的科学家和工程师以及具有技术专长的个体移民。但事实上,谁制造计算机芯片和其他高科技产品的问题并没有受到关注。只是简单地假设,市场原教旨主义政策削弱了工会力量,增加了非正式工的使用,导致生产工人的工资和福利停滞,这是所有雇主都希望的。然而事实并非如此。高技术生产通常需要高水平的技术工人、管理人员之间新的合作形式。研究表明,“高端路径”管理策略通常比“低端路径”策略在这些场合更有效[91]。此外,与欧洲和亚洲的竞争对手相比,美国用于创造高科技公司所需的公共资源少的可怜。在解释美国企业将生产转移到海外的决定时,劳动力成本是讨论的焦点。但由于劳动力成本在高技术生产总成本中所占的比例甚微,因此转向海外生产的很大一部分原因是海外一些地区有大量训练有素的人力资源。例如,在政府支持下的美国企业在发展平板显示器技术中发挥了关键作用,使平板显示器市场的巨大增长成为可能。然而,这些显示器的生产转移到了韩国和台湾,当地政府会积极协助企业招聘和培训必要的技术工人[92]。简而言之,低端劳工路径的制度化会使新高科技企业更难吸引到高水平劳动力。一旦需要大规模生产,企业将生产转移到海外的可能性就会大大增加。自20世纪80年代末以来,制造业扩展计划稳步发展,在帮助小企业培训员工和掌握尖端技术方面取得了成功。但由于联邦政府每年只提供大约1亿美元的资助,该计划的规模远不能满足高科技经济对劳动力发展的影响。在全国范围内,1名制造业生产工人的预算约为6美元,而在培训方面需要数万美元的投资,才能显著提高员工的收入。美国的一些竞争对手采用政府、工会和企业之间的三方协商合作制度,提高生产工人技能。美国对这种发展政策的忽视可能会成为有效发展其他项目的最薄弱环节。
结论
本文认为,美国在1980年至1992年间的立法和行政部门所做的决定,显著扩大了美国加快企业经济中的技术发展的能力。从那时起,这种能力已经发展为一个高度分散的发展型网络国家,它已经改变了许多企业的经营模式,并通过政府成功地资助了一大批研究人员,完成了将新技术转化为商业化产品和过程的任务。本质而言,贝尔(Daniel Bell)关于围绕政府-大学-产业建立后工业时代知识社会的愿景已经基本实现。这种隐形发展型国家的存在无论对国内还是国际都有重要的政治影响。国际影响显而易见,但国内影响具有潜在的变革性,并可能最终产生深远的全球影响。美国隐形的发展型国家表明,发展中国家制定积极产业政策的空间比人们通常认为的要更大。在世贸组织关于补贴和反补贴措施的框架内,发展中国家可以利用政府的研发支持开办国内创业公司,这些公司最初在本国市场生产产品,最终在海外市场上开展竞争[93]。这些初创企业可以是部分国有企业,从公共和私人风险资本基金以及国际开发银行筹集资金。在全球援助机构的适当技术和财政支持下,发展中国家的互补计划可以创造数十万个新的就业机会,并创造急需的外汇。从更广泛的意义上来说,这项研究表明美国国内的经济政策与它试图强加给世界其他地区的经济政策严重脱节[94]。“华盛顿共识”一向传递的信息是其他国家必须阻止政府在经济中发挥积极作用。但正如我们所看到的,真正的华盛顿政府已经通过其技术政策越来越深入地介入本国商业经济的各个环节。此外,美国的对外经济政策始终坚持外国政府必须对外国和国内企业一视同仁。然而,美国政府却集中支持国内企业。揭露这种制度的虚伪,可以而且也应该给那些挑战华盛顿市场原教旨主义议程的人带来力量。在国内,隐形发展型国家具有重要含意。因为自20世纪70年代新政民主党联盟衰落以来,美国的进步势力在平等、民主的社会经济政策如何能保证国家繁荣方面一直缺乏有说服力的实例。然而,扩大和改革发展型网络国家的迫切需要为进步力量领导美国政治变革创造了前所未有的机遇。这一项目未来有四个重点目标。第一是创造一种新的合作模式来组织和管理企业与政府之间的关系。社会将继续加大投资用以支持商业创新,但同时期望企业以社会伙伴的角色采取行动,帮助实现保护环境、改善员工福利和创造更多富有活力的社区。在这个框架内,政府将使用胡萝卜加大棒的组合,来阻止企业采用“低端路径”战略来阻碍有效监管和游说以避免公平的税收负担,或阻拦对社会有益的技术。这不是一种乌托邦式的理想,因为这种伙伴关系已经存在。美国企业已经在很大程度上依靠政府提供的资源进行创新。但迄今为止,市场原教旨主义意识形态让商业公司摆脱了合作伙伴之间互惠互利的普遍期望。进步力量的主要任务是确定和证明这些期望是正当的,并制定战略,逐步剔除那些坚持其有权自行其是的公司。第二个重点是将社会包容政策(policies of social inclusion)作为推动高科技社会有效运作的必要条件。至关重要的是提高人口的科技文化水平,使人们作为公民和员工都能够完成任务,并扩大技术创新者的潜力。这一切都有赖于改善教育系统,努力确保普及高容量的宽带互联网服务,并在员工培训和再培训项目上给予更多的新投资。但所有这些努力将很快面临美国社会极度贫困和种族分裂的现实,这一现实使得大量居民陷入远离数字服务和教育的境地。因此,必须作出重大努力来消除贫困,克服障碍,创造知识社会所必须的社会包容[95]。第三个重点是扩大公众对技术变革方向讨论的空间。这需要克服现有发展过程中的民主赤字,减少军队和根深蒂固的行业的既得权力(vested power)。这种公众更广泛参与技术决策,为制定更公平的资助制度、改善和协调发展举措、提高政府高水平助推能力等奠定基础。最后一个重点是重新部署研发资金,将研发资金从空间武器等军事项目转移到解决全球气候危机、减少发展中国家的疾病、饥饿和缺乏获取信息的方面来。虽然在军方的支持下,美国的发展举措取得了进展,但是这些同样的工具也可以被用来作为重新定义美国国家安全的努力的一部分,聚焦于全球合作和减贫。这一议程既能克服目前美国发展网络国家的弱点,又能从根本上重新调整美国政治。它还将为全世界动员起来高呼“另一个世界是可能的”的活动家提供新的机会。幻想先进技术本身将减少全球贫困和国际冲突为时已晚。但是,新技术与自觉的和坚定运作的政治机构相结合,可以为全世界人民创造另一个更美好的世界,这并不是乌托邦式的想象。
参考文献
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3.On developmental policies in Europe see Sean O’ Riain’s important study of Ireland—The Politics of High-Tech Growth: Developmental Network States in the Global Economy (Cambridge: Cambridge University Press, 2004). European efforts are also understudied, but see Thomas Lawton, ed., European Industrial Policy and Competitiveness: Concepts and Instruments (New York: St. Martin’s, 1999); Jakob Edler, Stefan Kuhlmann, and Maria Behrens, eds., Changing Governance of Research and Technology Policy: The European Research Area (Cheltenham, UK: Edward Elgar, 2003). On the United States, the evidence will be provided in the body of the paper.
4.The argument here is an extension of Daniel Bell’s pioneering work, The Coming of Post-Industrial Society (New York: Basic Books, 1973). See also Fred Block, Postindustrial Possibilities: A Critique of Economic Discourse (Berkeley: University of California Press, 1990). For an overview of the debate, see Howard Brick, Transcending Capitalism: Visions of a New Society in Modern American Thought (Ithaca, NY: Cornell University Press, 2006).
5.For example, the European Community speaks openly about engaging in industrial policy, see http://ec.europa.eu/enterprise/enterprise_policy/industry/index_en.htm.
6.The best account is Kent Hughes, Building the Next American Century: The Past and Future of Economic Competitiveness (Washington, DC: Woodrow Wilson Center Press, 2005). The most recent piece of legislation passed with little press coverage was the America COMPETES Act of 2007 that reconfigured some of the programs described below.
7.New York: Harcourt Brace and Jovanovic, 1980.
8.For the persistence of these legacies in Europe, see Stefan Berger and Hugh Compston, eds., Policy Concertation and Social Partnership in Western Europe: Lessons for the 21st Century (New York: Bergahn Books, 2002). A comparison of the strengths and weaknesses of the United States and European developmental efforts is well beyond the scope of this paper, but I am arguing that the European efforts are more durably institutionalized.
9.The classic studies are Chalmers Johnson, MITI and the Japanese Miracle: The Growth of Industrial Policy 1925–1975 (Stanford, CA: Stanford University Press, 1982); Robert Wade, Governing the Market: Economic Theory and the Role of Government in East Asian Industrialization (Princeton, NJ: Princeton University Press, 1990).
10.The key distinction between a Developmental Bureaucratic State and a Developmental Network State is elaborated in O’Riain, Politics of High-Tech Growth.
11.The use of the DNS is hardly exclusive to the United States and Europe as O’Riain argues, but the global diffusion of the DNS is beyond the scope of this paper.
12.Product and process innovations are closely intertwined, since finding markets for new products requires figuring out how to produce the new product at much lower cost. In the discussion that follows, “product innovation” should be read as shorthand for “product and process innovations.”
13.The resources on which a DNS based are addressed in the literature on “national systems of innovation.” See Richard Nelson, ed., National Innovation Systems: A Comparative Analysis (New York: Oxford University Press, 1993); and Philippe Laredo and Philippe Mustar, eds., Research and Innovation Policies in the New Global Economy (Northampton, MA: Edward Elgar, 2001).
14.The early development of Silicon Valley provided the paradigm for this approach. Scientists and engineers both at Stanford and at large firms set out on their own to create a series of new firms to pursue promising technological ideas. Ever since, replicating Silicon Valley’s success has become central to economic development strategies. On the history, see Annalee Saxenian, Regional Advantage: Culture and Competition in Silicon Valley and Route 128 (Cambridge, MA: Harvard University Press, 1996); Martin Kenney, ed., Understanding Silicon Valley: The Anatomy of an Entrepreneurial Region (Stanford, CA: Stanford University Press, 2000).
15.The concept of technological brokering is elaborated by Andrew Hargadon, How Breakthroughs Happen: The Surprising Truth About How Companies Innovate (Boston: Harvard Business School Press, 2003). See also Richard Lester and Michael Piore, Innovation—The Missing Dimension (Cambridge, MA: Harvard University Press, 2004). Hargadon’s emphasis on the incremental sources of “breakthroughs” is also elaborated in John Alic, David Mowery, and Edwards Rubin, U.S. Technology and Innovation Policies: Lessons for Climate Change (Arlington, VA: Pew Center for Global Climate Change, 2003).
16.Peter Evans, Embedded Autonomy: States and Industrial Transformation (Princeton, NJ: Princeton University Press, 1995).
17.Richard Bingham, Industrial Policy American Style: From Hamilton to HDTV (Armonk, NY: M. E. Sharpe, 1998); Hughes, Building the Next American Century.
18.The tension is an important theme in Frank Dobbin, Forging Industrial Policy: The United States, Britain, and France in the Railway Age (New York: Cambridge University Press, 1994).
19.John Alic, Trillions for Military Technology: How the Pentagon Innovates and Why It Costs So Much (New York: Palgrave Macmillan, 2007). The importance of the military in biotechnology is elaborated by Shelley Hurt, “Patent Law, Biodefense, and the National Security State, 1945–1972,” paper presented at the International Studies Association Conference, March 2006.
20.The agency’s name shifts a number of times between ARPA and DARPA (Defense Advanced Research Projects Agency) as later administrations sought to emphasize the defense mission. For simplicity, it will be referred to consistently as ARPA here.
21.On ARPA, I have relied heavily on Alex Roland with Philip Shiman, Strategic Computing: DARPA and the Quest for Machine Intelligence 1983–1993 (Cambridge, MA: MIT Press, 2002). See also National Research Council, Committee on Innovations in Computing and Communications, Funding a Revolution: Government Support for Computing Research (Washington, DC: National Research Council, 1999); Glenn Fong, “ARPA Does Windows: The Defense Underpinnings of the PC Revolution,” Business and Politics 3, no. 3: 213–237; and Nathan Newman, Net Loss: Internet Prophets, Private Profits, and the Costs to Community (University Park, PA: Pennsylvania University Press, 2002).
22.The now classic discussion of the limitations of the basic/applied science distinc-tion is Donald Stokes, Pasteur’s Quadrant: Basic Science and Technological Innovation (Washington DC: Brookings Institute Press, 1997).
23.For a similar mapping of the agency’s procedures, see William Bonvillian, “Power Play: The DARPA Model and U.S. Energy Policy,” The American Interest II, no. 2 (November-December, 2006): 39–48.
24.Sheldon Krimsky, Genetic Alchemy: The Social History of the Recombinant DNA Controversy (Cambridge, MA: MIT Press, 1982); and Susan Wright, Molecular Politics: Developing American and British Regulatory Policy for Genetic Engineering, 1972–1982 (Chicago: University of Chicago Press, 1994).
25.Steven Collins, The Race to Commercialize Biotechnology: Molecules, Markets and the State in the United States and Japan (New York: RoutledgeCurzon, 2004). The NIH Guide for Grants and Contracts is available at http://grants.nih.gov/grants/guide/ historical/index.html#1976.
26.Krimsky, Genetic Alchemy; and Wright, Molecular Politics.
27.Collins, Race to Commercialize, 100.
28.Walter W. Powell, Douglas R. White, Kenneth W. Koput, and Jason Owen-Smith, “Network Dynamics and Field Evolution: The Growth of Interorganizational Collaboration in the Life Sciences,” American Journal of Sociology 110 (2005): 1132–1205.
29.Hughes, Building the Next American Century.
30.Otis Graham, Jr., Losing Time: The Industrial Policy Debate (Cambridge, MA: Harvard University Press, 1992). Graham makes clear that since Japan was the model, industrial policy advocates were generally calling for a DBS—a centralized effort to jump start new industries.
31.Hughes, Building the Next American Century.
32.Some of these initiatives grew out of a Domestic Policy Review that the Carter Administration completed in October 1979. James Turner, “The Next Innovation Revolution: Laying the Groundwork for the United States,” Innovations (Spring 2006): 123–144.
33.For a similar list, see Sheila Slaughter and Gary Rhoades, “The Emergence of a Competitiveness Research and Development Policy Coalition and the Commercialization of Academic Science and Technology,” in Science Bought and Sold, eds. Mirowski and Sent, 69–108. Slaughter and Rhoades point out that most of the rele-vant pieces of legislation passed with large bipartisan majorities.
34.Robert A. Lowe, David C. Mowery, and Bhaven N. Sampat, Ivory Tower and Industrial Innovation: University-Industry Technology Transfer before and after the Bayh-Dole Act in the United States (Stanford, CA: Stanford Business Books, 2004).
35.Josh Lerner, “The Government as Venture Capitalist: The Long-Run Impact of the SBIR Program,” The Journal of Business 72, no. 3 (July 1999): 285–318.
36.Ernest Steinberg, Photonic Technology and Industrial Policy: U.S. Responses to Technological Change (Albany: SUNY Press, 1992).
37.On both ATP and MEP, see Paul Hallacher, Why Policy Issue Networks Matter: The Advanced Technology Program and the Manufacturing Extension Program (Lanham, MD: Rowman and Littlefield, 2005).
38.Erik Pages, Responding to Defense Dependence: Policy Ideas and the American Industrial Base (Westport, CT: Praeger, 1996). See also Hallacher, Policy Issue Networks.
39.Glenn Fong, “Breaking New Ground or Breaking the Rules: Strategic Reorientation in U.S. Industrial Policy,” International Security 25, no. 2 (August 2000): 152–186.
40.Roland, Strategic Computing.
41.Pages, Responding to Defense Dependence; Corey, E. Raymond, Technology Fountainheads: The Management Challenge of R&D Consortia (Boston, Harvard Business School Press, 1997); Fong, “Breaking New Ground”; and Andrew P. Cortell, Mediating Globalization: Domestic Institutions and Industrial Policies in the United States and Britain (Albany: SUNY Press, 2006).
42.The mission statement is cited in Fong, “Breaking New Ground,” 175–176.
43.Daniel Kevles, “Out of Eugenics: The Historical Politics of the Human Genome,” in The Code of Codes: Scientific and Social Issues in the Human Genome Project, eds. Daniel Kevles and Leroy Hood (Cambridge, MA: Harvard University Press, 1992), 3–36. To be sure, NIH is still criticized for not engaging in enough targeted research. See, for example, Robert Cook-Deegan, “Does NIH Need a DARPA?” Issues in Science and Technology 13, no. 2 (Winter 1996): 25–29.
44.Among the most important early studies have been Martin Kenney, Biotechnology: the University-Industrial Complex (New Haven: Yale University Press, 1986); National Research Council, Committee on Science, Engineering, and Public Policy, The Government Role in Civilian Technology: Building a New Alliance (Washington: National Academy Press, 1992); John Alic, Lewis Branscomb, Harvey Brooks, Ashton Carter, and Gerald Epstein, Beyond Spinoff: Military and Commercial Technologies in a Changing World (Boston, MA: Harvard Business School Press, 1992). More recently, Glenn Fong has made important contributions that have already been cited here. See also, the work of Henry Etzkowitz, particularly, “Innovation in Innovation: The Triple Helix of University-Industry-Government Relations,” Social Science Information 42, no. 3 (2003): 293–337.
45.Block, “Diverging Trajectories.”
46.Fields went on to be the chief executive at SEMATECH, so he continued to play a critical role in diffusing the ARPA approach to technology commercialization.
47.John Markoff, “Pentagon’s Technology Chief is Out,” New York Times, April 21,1990.
48.For an amusing account of Democratic efforts to build support among Silicon Valley businesses in the 1990s, see Sara Miles, How to Hack a Party Line: The Democrats and Silicon Valley (Berkeley: University of California Press, 2001).
49.See, for example, Robert Pear, “Applying Breaks to Benefits Gets Wide GOP Backing,” New York Times, January 9, 2005.
50.For more information and funding levels, see http://www.nano.gov.
51.Clyde W. Crews Jr., “Washington’s Big Little Pork Barrel: Nanotechnology,” Cato Institute Web page, May 29, 2003, at http://www.cato.org/pub_display.php?pub_id3110.
52.For an account of the Clinton plan, its fate in Congress, and the eventual retreat from the public investment agenda, see James Shoch, “Bringing Public Opinion and Electoral Politics Back In: Explaining the Fate of ‘Clintonomics’ and Its Contemporary Relevance,” Politics & Society 36: 1(2008): 89–130.
53.These conflicts are described in Hughes, Next American Century, and Hallacher, Networks Matter.
54.Hughes, Next American Century. In the absence of OTA, the work of evaluating these governmental initiatives has been taken up by the National Academies of Sciences that has produced a valuable stream of reports about the various programs described here.
55.On venture capital firms, see Paul Gompers and Josh Lerner, The Venture Capital Cycle, 2nd ed. (Cambridge, MA: MIT Press, 2004). On the reluctance of venture capital to support firms at the early stage, see Philip Auerswald and Lewis Branscomb, “Valleys of Death and Darwinian Seas: Financing the Invention to Innovation Transition in the United States,” Journal of Technology Transfer 28 (2003): 227–239.
56.On the shift to “networked” firms, see Walter Powell, “The Capitalist Firm in the Twenty-First Century: Emerging Patterns in Western Enterprise,” in The Twenty-First Century Firm: Changing Economic Organization in International Perspective, ed. Paul DiMaggio (Princeton, NJ: Princeton University Press, 2001), 35–68; Raymond Miles, Grant Miles, and Charles Snow, Collaborative Entrepreneurship: How Communities of Networked Firms Use Continuous Innovation to Create Economic Wealth (Stanford, CA: Stanford University Press, 2005).
57.Results of an analysis of the R&D Awards over the last four decades are presented in Fred Block and Matt Keller, “Where Do Innovations Come From?” unpublished paper.
58.Auerswald and Branscomb, “Valleys of Death.”
59.While some of its programs are top secret, others are discussed with some detail on its Web site, http://www.darpa.mil.
60.On the advanced turbine project, see Vicki Norberg Bohm and Robert M. Margolis, “Reaching Environmental Goals Through R&D Collaboration: Lessons from the U.S. Department of Energy Programs for Gas Turbines and Photovoltaics,” Industrial Transformation: Environmental Policy Innovation in the U.S. and Europe, eds. Theo de Bruijn and Vicki Norberg Bohm (Cambridge, MA: MIT Press, 2005), 147–173; and Mike Curtis, “United States: Advanced Turbine System,” Innovation in Energy Technology: Comparing National Innovation Systems at the Sectoral Level, OECD (Paris: OECD, 2006), 295–317.
61.Information is available at http://www.atp.nist.gov. See also, Hallacher, Policy Networks Matter.
62.http://www.nsf.gov/eng/iip/iucrc. See also, Etzkowitz, “Innovation in Innovation,” and Steinberg, Photonics.
63.This is reported by Roland, Strategic Computing.
64.For a listing of the university-based centers funded under the National Nanotechnology Initiative, go to http://www.nano.gov/html/centers/nnicenters.html.
65.For example, the National Cancer Institute has a program called Rapid Access to NCI Discovery Resources, see http://dtp.nci.nih.gov/docs/rand/rand_index.html.
66.The scale of this support activity by government funded laboratories is impressive. In 2006, the Department of Energy laboratories alone accounted for 2,416 Work-for-Others Agreements, in which they did research for other agencies and private firms. In addition, they also had 3,474 active user facility agreements in which outsiders were permitted to use laboratory resources. See Report on Technology Transfer, Office of Policy and International Affairs, U.S. Department of Energy, March 2007. http://www.llnl.gov/IPandC/news/specialreports/FY2006AnnualReportonTTfinal.pdf.
67.While the SBIR program was passed by Congress in 1982, the program began as a pilot program of NSF during the Carter Administration, see Turner, “Next Innovation Revolution.”
68.Data are from http://www.sba.gov/SBIR/indexsbir-sttr.html#sbirstats.
69.On SBIR and STTR, see Scott Wallsten, “Rethinking the Small Business Innovation Research Program,” Investing in Innovation: Creating a Research and Innovation Policy that Works, eds. Lewis Branscomb and James Keller (Cambridge, MA: MIT Press, 1998), 194–220; Josh Lerner, “The Government as Venture Capitalist: The Long Run Impact of the SBIR Program,” The Journal of Business 72, no. 3 (July 1999): 285–318; Charles Wessner, ed., SBIR and the Phase III Challenge of Commercialization: Report of a Symposium (Washington: National Research Council, 2007).
70.Wallsten, “Rethinking.”
71.However, it has been a persistent problem that 40 percent of all SBIR grants go to California and Massachusetts—the nation’s leading technology centers, Lerner, “Government as Venture Capitalist.”
72.Christopher Coburn and Duncan Brown, “State Governments: Partners in Innovation,” in Investing in Innovation, eds. Branscomb and Keller, (Cambridge, MA: MIT Press, 1999), 422–437; and Maryann P. Feldman and Maryellen R. Kelley, “How States Augment the Capabilities of Technology-Pioneering Firms,” Growth and Change 33, no. 2 (2002): 173–195.
73.See http://www.nasvf.org.
74.Wessner, ed., SBIR and the Phase III Challenge.
75.See http://www.inqtel.org.
76.For OnPoint, go to http//www.onpoint.us. On NASA, see Liz Moyer, “Venture Capital’s Space Shot,” Forbes, February 21, 2006, at http//www.forbes.com/2006/02/21/ nasa-venture-capital-cx_Im_0221redplanet.html. Battelle Ventures is described at http:// www.battelleventures.com
77.On MEP, see Hallacher, Policy Networks Matter; and Josh Whitford, The New Old Economy: Networks, Institutions and the Organizational Transformation of American Manufacturing (Oxford, UK: Oxford University Press, 2005).
78.Wessner, ed., SBIR and the Phase III Challenge.
79.The key sources are periodic evaluations by the National Academies. See, for example, National Research Council, An Assessment of the National Institute of Standards and Technology Measurement and Standards Laboratories: Fiscal Years 2004–2005 (Washington, DC: National Academies Press, 2006).
80.Even larger are the problems with the U.S. health care system. The failure to turn medical advances into improved health outcomes is another case of failed facilitation. See John Alic, “Postindustrial Technology Policy,” Research Policy 30 (2001): 873–889.
81.S. Derek Turner, “Shooting the Messenger—Myth vs. Reality: U.S. Broadband Policy and International Broad bank Rankings,” Free press, July 2007 at http://www.freepress.net/docs/shooting_the_messenger.pdf.
82.Hernan Galperin, New Television: Old Politics: The Transition to Digital TV in the United States and Britain (Cambridge: Cambridge University Press, 2004).
83.Daniel Sperling, “Public-Private Technology R&D Partnerships: Lesson from U.S. Partnership for a New Generation of Vehicles,” Technology Policy 8 (2001): 247–256.
84.Arguably, the major exception is the funding priority that Congress and the White House have given to biomedical research. But even in that case, business interests and university-based bioscientists tilt spending toward finding magic bullets rather than improving the delivery of health care.
85.Chris Mooney, The Republican War on Science (New York: Basic Books, 2005).
86.One of the most notorious cases is the cancer drug Taxol. See Vivien Walsh and Jordan Goodman, “Cancer Chemotherapy, Biodiversity, Public and Private Property: The Case of the Anti-cancer Drug Taxol,” Social Science and Medicine 49 (1999): 1215–1225. The General Accounting Office reported in 2003 that NIH received $35 mil-lion in royalty payments for Taxol, but Medicare alone had paid $500 million for Taxol treatments. U.S. General Accounting Office, Technology Transfer: NIH-Private Sector Partnership in the Development of Taxol, June 2003.
87.John Battelle, The Search (New York: Penguin Books, 2005). The idea of a “share levy” has been advocated by Robin Blackburn as a means to restore progressivity to the tax system, “How to Tax the Rich and Live Happily Ever After,” Dissent (Summer 2007): 63–67. The idea makes even more sense in the framework of a DNS.
88.For the argument that knowledge is a “fictitious commodity,” see Fred Block, “Towards a New Understanding of Economic Modernity,” The Economy as Polity: The Political Constitution of Contemporary Capitalism (London: UCL Press), 3–16; and Sean O’Riain, “Time-Space Intensification: Karl Polanyi, the Double Movement, and Global Informational Capitalism,” Theory and Society 35: 5–6 (December 2006): 507–528. For a powerful critique of the commoditizing of knowledge, see Yochai Benkler, The Wealth of Networks (New Haven, CT: Yale University Press, 2006).
89.Hargadon, How Breakthroughs Happen.
90.For example, the antitrust suit against Microsoft in the 1990s arose out of fears that the firm would be able to control future technological development in the entire industry. David Bank, Breaking Windows: How Bill Gates Fumbled the Future of Microsoft (New York: Free Press, 2001).
91.Eileen Appelbaum, Thomas Bailey, Peter Berg, and Arne Kalleberg, Manufacturing Advantage: Why High-Performance Systems Pay Off (Ithaca, NY: ILR Press, 2000).
92.This argument is speculative. For a careful account of the movement of flat panel production to Asia, see Thomas Murtha, Stephanie Lenway, and Jeffrey Hart, Managing New Industry Creation: Global Knowledge Formation and Entrepreneurship in High Technology (Stanford, CA: Stanford University Press, 2001). While they stress the centrality of learning by doing in the competition to produce flat panel displays, they do not explore the government’s role in work force training in Korea and Taiwan.
93.Elements of this strategy are described in Andrew Schrank and Marcus Kurtz, “Credit Where Credit is Due: Open Economy Industrial policy and Export Diversification in Latin America and the Caribbean,” Politics & Society 33:4 (2005): 671–702.
94.See Ha-Joon Chang, Kicking Away the Ladder: Development Strategy in Historical Perspective (London: Anthem, 2002); and Linda Weiss and Elizabeth Thurbon, “The Business of Buying American: Public Procurement as Trade Strategy in the USA,” Review of International Political Economy 13:5 (2006): 701–724.
95.For a strategy to end poverty, see Fred Block and Jeff Manza, “Could We End Poverty in a Postindustrial Society?: The Case for a Progressive Negative Income Tax,” Politics & Society 25:4 (1997): 473–511
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