道可特视点 | 城市轨道交通与PPP的你侬我侬

■ 道可特法视界第1196篇原创文章

摘  要

城市轨道交通是现代城市交通系统的重要组成部分，是城市公共交通系统的骨干。城市轨道交通因其投资额巨大、价格受到政府监管、投资回收期长等特点，使其不能实现产业化的开展模式，因此PPP模式被广泛关注。城市轨道交通有什么政策引导？PPP模式的城市轨道交通存在哪些风险？北京市道可特律师事务所房地产与基础设施团队将为您深入解答。

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重要政策解读

城市轨道交通作为解决交通拥挤的有效手段近几年发展迅速，城市公共交通的轨道化城市已成为一个现代化的重要标志之一。为促进城市轨道交通规范有序发展，国务院办公厅印发了《国务院办公厅关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》国办发[2018]52号（以下简称52号文）。52号文交代了出台背景、总体要求等内容，对申报地铁或轻轨的条件进行了规定与阐述。

（一）主要内容

●严格建设申报条件。对申报建设地铁和轻轨相关经济指标及人口指标等方面进行了约定。

财政预算：

人口指标：

●规范债务把控。52号文严格防范城市政府因城市轨道交通建设新增地方政府债务风险，严禁通过融资平台公司或以PPP等名义违规变相举债。

●强化项目建设和运营资金保障。城市政府应建立透明规范的资本金及运营维护资金投入长效机制，确保城市轨道交通项目建设资金及时足额到位。除城市轨道交通建设规划中明确采用特许经营模式的项目外，项目总投资中财政资金投入不得低于40%，严禁以各类债务资金作为项目资本金。

●其它规定汇总。城市轨道交通线路功能定位、基本走向、系统制式等发生重大变化的，或线路里程、地下线路长度、直接工程投资（扣除物价上涨因素）等较建设规划增幅超过20%的，应按相关规定履行建设规划调整程序。建设规划调整应在完成规划实施中期评估后予以统筹考虑，原则上不得新增项目。

（二）主要影响

52号文规定“除城市轨道交通建设规划中明确采用特许经营模式的项目外，项目总投资中财政资金投入不得低于40%，严禁以各类债务资金作为项目资本金”。从此条中建议优先考虑采用PPP模式中的特许经营方式实施城市轨道交通项目，同时地方政府应研究落实财政性资金投入来源，确保项目的开展。

52号文与2003年国务院办公厅印发《关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知》相比对申报地铁城市的人口、公共预算收入、政府债务等方面的规定进行了提高，让一些城市的地铁发展受阻使得相关城市轨道交通项目开展受挫。

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城市轨道交通PPP模式风险分析

城市轨道交通PPP模式可以拓宽融资渠道、缓解政府财政压力，通过设置市场化的财政补贴机制，可有效激励企业控制成本，并可以借鉴社会资本方轨道建设带动新城镇发展的运作经验，有效提升轨道交通沿线土地价值。但是城市轨道交通PPP模式并不是万能的，他存在着一定的法律风险。

（一）政治风险

国家或政府的行为对城市轨道交通的开展具有很大的影响力，政策或者文件的出台都会对城市轨道交通带来波动。

●城市轨道交通是给人提供服务的，人口发展受政策因素的影响较大，城市轨道交通的发展也应对人口政策有所考虑。在联合国此前发布的《世界人口展望》（2017年）中表示中国人口将在2050年回落至13.64亿人，这一数值是比如今的人口数值要低的，因此未来城市人口具有不可控性，对城市轨道交通的开展具有挑战。

●我国城市轨道交通处于快速发展期，国家和政府在轨道交通方向的政策、管理、体制等方面仍处在摸索阶段，各方面都不算成熟，没有长远的可持久适用的法律体系，政策变化是很有可能的，受此影响，城市轨道交通的开展也会面临风险。

●我国目前城市轨道交通发展主要由土地城市化模式引导，即城市发展到哪里，城市轨道交通就拓展到哪里。然而城市的发展方向具有不可预测性，未来哪里人口多，哪里产业多均无定论，由此导致城市轨道交通发展具有不可预测的性质。

●特许经营权被国家或者是地方政府强制性收回、国家或者政府开始征收特别赋税等等原因，这些行为都会导致投资人的可得利益进行变化，使得投资人遭受经济损失。

●国家或政府对提供轨道交通服务方的要求严格或者该项目具有极强吸引力使得各方企业都想取得项目，这样无疑会给投资人带来成本上的提升，本身城市轨道交通的成本极易大于预算，收入容易低于预期，且回报时间较长，那么成本上的提升会给投资人带来更多的利益损失，对于项目的尽职调查就显得尤为重要。

（二）商业风险

●城市轨道交通业与其他交通业一样运营的收入主要来源于票价收入和广告收入。然而，在我国现有的法律框架下，占主要收入比例的票价收入票价的定价标准投资人没有权利决定，这就使得运营收入不可控性增加，营利损失风险扩大。

●对于投资人来说，一个项目是否具有投资的潜质，主要在于投资回报与投资风险。城市轨道交通技术复杂、建设周期长、回报周期长、收益取得线长等等，这些特点都不利于投资的进行，投资人对未来的可得利益并不能很好的预测。

●在投资完成后，存在很多因素可能会影响预算。比如，项目过审后没有好好的进行测算与估计就开始了建设，使得调查不足不能给出最好的建设方案，工程多次变更，成本最终提高。再比如因为城市轨道交通的建设周期较长，所采购的货物价格会随之变动，从而影响成本。

（三）运营风险

●在建设过程中，很多工作地点位于城区繁华地段，或在重要建筑物地段，前期拆迁补偿、交通疏解占道和对建筑物的损坏都有可能引起居民的反应甚至会收到投诉，这些问题处理不好会给公司和项目带来很大的负面影响。

●在城市轨道交通PPP项目中，投资人往往和政府方签订含有运营标准的合同，如果运营不顺利导致无法达到合同约定的持续运营标准或出现服务中断，那么投资人可能面临和被追究违约责任，如果不能及时恢复运营，面临特许经营权被提前收回或政府单方解除合同的风险。

（四）不可抗力或意外事件风险

不可抗力或意外事件风险在交通行业是十分常见的，但是此种风险在城市轨道交通PPP项目中所造成的影响是十分巨大的。不可抗力或意外事件可能是自然性的，比如洪水、地震等，这些自然风险如果发生那么对项目的运营所带来的破坏是十分巨大的，投资人需要进行修复完善工作，无疑加大了支出；不可抗力或意外事件同样也有可能是人为的，比如恐怖分子袭击等。

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城市轨道交通项目社会资本方应注意的法律问题

在开展城市轨道交通项目时法律方面的帮助与建议可以很大程度上减少风险的发生，协助项目的科学运营并实现投资人的营利。

（一）风险分配控制

城市轨道交通PPP项目往往数额巨大，项目工期时间长，回报的时间也长，合理的风险分配决定着项目的结果。在实践中，有的项目单方面加强政府方责任，减轻社会资本方的风险，而有的项目加重社会资本方义务，增加政府方的权力，从长远来看上述两种方案均不利于项目的可持续发展，在城市轨道交通PPP项目中要把“风险工单”的理念落实与贯彻。

在进行风险分配时，要将风险的类型和两方的优势考虑进来，政治风险对于政府方来说较之社会资本方更容易应对，而运营与商业风险社会资本方有更多的经验，比较容易处理。同时轨道交通项目具有极强的公益性，因此政府会对票价进行控制，双方应达成相应的协议设计合理的机制弥补社会资本方的可得收益。

（二）合同精细设置

根据城市轨道交通PPP项目数额巨大、周期较长的特点，社会资本方在签订合同是要特别注意合同合法性与条款的设计，因为合同条款最少要能满足25-30年的经营期。并且在经营期中，政府人事更迭可能会影响双方合作，尽管签订时可能是合作共赢，但物是人非也容易引起争端，所以精细的合同设计显得尤为重要。

首先要审查项目的合法性。项目合法性方面存在的瑕疵，会直接影响项目的实施，并对社会资本方和政府带来巨大的潜在风险。其次，在PPP模式已经确定的情况下，社会资本方应聘请专业人员对该项目的成本及可得利益进行测算，作出可行性分析报告。最后整合各方信息，进而对合同进行设计安排，在充分保护己方利益的同时使得项目有序进行并可持续发展。

（三）项目严格监管

在PPP项目运营期间，社会资本方与政府方应秉持良好的契约精神履行自己的合同义务，同时在各方的体制中建立起监督机制，防止项目运营出现风险不能及时解决。同时双方应划分监督界限，防止越界管理出现不必要的纠纷，这方面政府方应尤为注意，谨防过度干预，给社会资本方和项目公司充足的发展空间，才能实现共赢。

城市轨道交通PPP项目涉及集体众多，社会影响深远，每个环节均需要认真负责细致的完成才能有序发展，政策的研读与各种风险的规避将决定项目目标能否实现，北京市道可特律师事务所房地产与基础设施团队持续予以关注，为您带来最新资讯与建议。

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