道可特研究 | 政府产业引导基金国资管理合规要点分析

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摘  要

政府产业引导基金作为政府以主要出资人身份设立的产业引导基金在促进产业发展，开展产业布局，促进新旧动能转换等方面发挥的作用日益凸显。政府产业引导基金作为具有国有属性的私募基金，其国有属性如何认定？在国资管理合规管理方面又有哪些要点？北京市道可特律师事务所私募基金团队将对上问题进行分析解读。

国内通常所称的产业投资基金(简称产业基金)是以实业领域（通常是新兴高科技产业、基础产业和支柱产业）为投资对象（一级），以追求长期收益为目标的投资基金。由于产业基金的募集金额大，投资周期长，具有明显的基建属性，因而产业基金多以政府引导基金为代表的国有资本作为主要出资人进行设立。政府引导基金主要划分为PPP、产业基金、创业基金三大类。在87号文出台后，通过政府购买方式变相融资的路基本堵死，而PPP模式需要经历漫长的论证过程。产业基金成为很多地方政府青睐的方式。

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政府产业引导基金的基本内容

政府产业引导基金是指由政府出资，并吸引有关金融机构和社会资本联合设立，带有扶持特定阶段、行业、区域目标的引导性投资基金，是国家和地方政府为了引导新兴行业和创新型产业发展而专设的。主要通过扶持创业投资企业发展，引导社会资金进入创业投资领域。政府出资设立母基金，下设若干子基金，子基金采取和社会资本合作的方式设立，政府产业引导基金不直接从事创业投资业务，而是通过发挥财政资金的杠杆放大作用实现对产业的扶持。

政府产业引导基金是市场化的股权投资方式，主要采用是有限合伙方式。国有资产主管部门（平台）和具有国有资本背景的基金管理公司等合资成立一家基金管理公司作为GP引入社会资本。财政部门代行政府出资人职责，委托国有股权管理机构或者由相关国有资产主管部门或平台设立或增加投资基金。

政府产业引导基金主要包括以下几种类型。第一种为政府引导类，这类基金主要采取“母基金+子基金”模式进行操作。母基金层面，很多地方的政府产业引导基金采用平行投资的架构，放大杠杆优势。母基金更类似于FOF，投资决策重点在于优选PE机构作为子基金管理人，通过子基金真正投向标的企业。第二种为国企牵头类，这类基金通常采取优先劣后结构化设计，杠杆比2:1到4:1不等。其资本的退出方式是国企回购基金所持有的标的企业股权或直接由国企远期受让金融机构持有的基金份额。第三种是地方融资类，即常见的城市发展基金、城市建设基金、公路/铁路/民航/旅游/建设基金等。

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产业引导基金国有属性的界定

按《企业国有资产交易监督管理办法》之界定，需要纳入国有资产交易监管的国有主体包括国有及国有控股企业、国有实际控制企业，具体为“（一）政府部门、机构、事业单位出资设立的国有独资企业（公司），以及上述单位、企业直接或间接合计持股为100%的国有全资企业；（二）本条第（一）款所列单位、企业单独或共同出资，合计拥有产（股）权比例超过50%，且其中之一为最大股东的企业；（三）本条第（一）、（二）款所列企业对外出资，拥有股权比例超过50%的各级子企业；（四）政府部门、机构、事业单位、单一国有及国有控股企业直接或间接持股比例未超过50%，但为第一大股东，并且通过股东协议、公司章程、董事会决议或者其他协议安排能够对其实际支配的企业。”

参照以上规定，产业引导基金满足以下条件之一时，可以被界定为国有属性的基金：1.100%国有出资的股权投资基金，即政府、国有独资企业、国有独资公司全资设立的股权投资基金，或政府、国有独资企业、国有独资公司直接或间接合计出资100%的股权投资基金；2.国有出资绝对控股的股权投资基金，即100%国有成分的主体单独或共同出资，合计拥有产（股）权比例超过50%，且其中之一为最大出资人的股权投资基金；3.国有出资绝对控股的子基金，即100%国有出资的股权投资基金和国有出资绝对控股的股权投资基金对外出资，拥有股权比例超过50%的各级子基金；4.国有实际控制的股权投资基金，即国有出资持股比例未超过50%，但为第一大股东，并且通过股东协议、公司章程、董事会决议或者其他协议安排能够对其实际支配的股权投资基金。

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政府产业引导基金的国资管理及合规要点

政府产业基金作为具备国有属性的产业引导基金应当遵循国资管理的相关规定。除非依法豁免，企业国有资产交易一般需要依法履行批准、审计评估、进场交易程序。实务中，政府及国有企业通过公司、合伙企业等形式出资设立股权投资基金，有两类国资监管问题制约行业发展，亟需解决：1.股权投资基金层面，政府及国有企业持有的基金份额的交易，以及政府及国有企业持股占比较高的股权投资基金增资时，是否需要按企业国有产权交易履行审批、评估、进场程序；2.标的资产层面，国有成分占比较高的股权投资基金对外投资标的企业形成的企业产（股）权对外转让，是否需要按企业国有产权交易履行审批、评估、进场程序。政府产业引导基金作为国有属性的私募基金，同样面对该等问题。

政府及国有基金的国资监管问题，主要集中在对企业国有资产交易行为的监管。2016年6月24日，国资委、财政部发布《企业国有资产交易监督管理办法》，并明确本办法自发布之日起施行，现行企业国有资产交易监管相关规定与本办法不一致的，以本办法为准。2018年7月1日，国资委、财政部、证监会联合发的《上市公司国有股权监督管理办法》生效。政府及国有基金的国资监管问题，主要依据该两办法，并结合《企业国有资产法》等其他法律法规和监管政策进行梳理。1.企业国有资产交易行为。受调整的企业国有资产交易行为主要包括，企业产权转让、企业增资、企业资产转让等。2.国有企业主体范围。需要接受国资监管的主体包括履行出资人职责的机构、国有及国有控股企业、国有实际控制企业，其中国有及国有控股企业、国有实际控制企业包括：（1）国有全资主体。政府部门、机构、事业单位出资设立的国有独资企业（公司），以及上述单位、企业直接或间接合计持股为100%的国有全资企业。（2）国有绝对控股主体。第（1）项所列单位、企业单独或共同出资，合计拥有产（股）权比例超过50%，且其中之一为最大股东的企业。（3）国有绝对控股主体绝对控股各级子企业。第（1）、（2）项所列企业对外出资，拥有股权比例超过50%的各级子企业。（4）国有相对控股主体。政府部门、机构、事业单位、单一国有及国有控股企业直接或间接持股比例未超过50%，但为第一大股东，并且通过股东协议、公司章程、董事会决议或者其他协议安排能够对其实际支配的企业。3.主要监管要求。企业国有资产交易一般需要依法履行批准、审计评估、进场交易程序。批准程序，国资监管机构负责审核国家出资企业的产权转让事项。其中，因产权转让致使国家不再拥有所出资企业控股权的，须由国资监管机构报本级人民政府批准。国家出资企业应当制定其子企业产权转让管理制度，确定审批管理权限。其中，对主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，主要承担重大专项任务子企业的产权转让，须由国家出资企业报同级国资监管机构批准。转让方为多家国有股东共同持股的企业，由其中持股比例最大的国有股东负责履行相关批准程序；各国有股东持股比例相同的，由相关股东协商后确定其中一家股东负责履行相关批准程序。审计评估，产权转让事项经批准后，由转让方委托会计师事务所对转让标的企业进行审计。涉及参股权转让不宜单独进行专项审计的，转让方应当取得转让标的企业最近一期年度审计报告。对按照有关法律法规要求必须进行资产评估的产权转让事项，转让方应当委托具有相应资质的评估机构对转让标的进行资产评估，产权转让价格应以经核准或备案的评估结果为基础确定。进场交易，产权转让原则上通过产权市场公开进行。转让方可以根据企业实际情况和工作进度安排，采取信息预披露和正式披露相结合的方式，通过产权交易机构网站分阶段对外披露产权转让信息，公开征集受让方。产权转让信息披露期满、产生符合条件的意向受让方的，按照披露的竞价方式组织竞价。进场交易豁免情形，以下情形的产权转让可以采取非公开协议转让方式：涉及主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域企业的重组整合，对受让方有特殊要求，企业产权需要在国有及国有控股企业之间转让的，经国资监管机构批准，可以采取非公开协议转让方式；同一国家出资企业及其各级控股企业或实际控制企业之间因实施内部重组整合进行产权转让的，经该国家出资企业审议决策，可以采取非公开协议转让方式。

在市场经济条件下，政府通过设立产业引导基金，以较少的财政基金，吸引更多的机构投资者、民间资本、国外资本等参与到风险投资中，可以提高政府资金使用效率，形成资本供给效应。这对创新财政资金分配方式，引导资金投资方向，有效解决产业重点领域和薄弱环节的资金、市场、技术等瓶颈，全面推动产业转型升级，助推区域经济发展，具有积极意义。政府产业引导基金作为具有国有属性的私募股权基金，在运作中既要注意私募股权基金的合规属性，更要注意国有属性的合规要点。为进一步促进政府产业投资基金的落地实施中尽快发挥效益，政府产业引导基金应在现有法律法规框架之下，在基金的各项制度设计中更加注重平衡基金的政策性目标和市场化的利益诉求。

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