道可特研究 | 政府产业引导基金如何退出？

■ 道可特法视界第1207篇原创文章

摘  要

政府产业引导基金作为政府以主要出资人身份设立的产业引导基金在促进产业发展，开展产业布局，促进新旧动能转换等方面发挥的作用日益凸显。政府产业引导基金作为具有国有属性的私募基金,在退出方面有哪些规定？涉及哪些问题？北京市道可特律师事务所私募基金团队将对以上问题进行分析解读。

当前我国政府产业引导基金如火如茶地开展，根据清科私募通统计数据，截至2018年11月20日，我国设立政府产业引导基金2000余只，目标规模已将近12万亿人民币。在2018年经济寒冬行业整体处于募资难的困境下，政府引导基金基本处于“一家独大”的地位，诸多新成立的创投基金背后大多都有政府产业引导基金的身影。而展望2019年，在募资难困境未解的情况下，政府产业引导基金扮演的角色或许会越来越重要。

政府产业引导基金投资周期一般为五至七年，过早或过晚退出都会影响政府产业引导基金的支持、引导效果。基于当前政府产业引导基金的发展现状，从中期来看在未来一段时期内政府产业引导基金必然面临大规模退出的局面，政府产业引导基金的退出是关系到政府产业引导基金整个运作链条能否成功的最后一个环节，也是影响基金可持续运作的关键环节。

01明晰政府产业引导基金的基本定义

根据发改委、财政部、商务部于2008年联合发布的《关于创业投资引导基金规范设立与运作指导意见》（下称“指导意见”），引导基金是由政府设立并按市场化方式运作的政策性基金，主要通过扶持创业投资企业发展，引导社会资金进入创业投资领域。引导基金本身不直接从事创业投资业务。

政府产业引导基金是政府为了促进产业结构优化升级，对于国家重点产业项目的建设进行政策性引导和扶持，促进国家重点产业的快速发展而由政府设立的专项股权投资基金。政府产业引导基金通过股权投资基金方式对相关产业领域进行股权投入，同时依据市场规则运作，改变了财政原有对产业发展扶持资金的分配方式，对政府财政资金的分配方式进行了制度性的创新，同时也发挥了市场在资源配置中的决定性作用。

02国有资产转让的相关规定

就股权机构而言，政府产业引导基金的资金属于国有资产，原则上，政府产业引导基金的投资运作应当符合国有资产管理的相关规定。就国家法律法规层面而言，对涉及国有产权转让的法律、行政法规、部门规章等法律文件按照效力层级由高到低作如下梳理：

鉴于目前在国家层面尚未有关于政府产业引导基金从投资企业中退出的专门规定，政府产业引导基金转让被跟进投资企业股权的，应当按照《企业国有资产交易监督管理办法》和《企业国有产权转让管理暂行办法》中关于国有产权对外转让的一般性规定，履行相关程序。

但是根据《企业国有资产交易监督管理办法》第六十六条规定，“政府设立的各类股权投资基金投资形成企业产（股）权对外转让，按照有关法律法规规定执行”。通过上述法律法规可以看出，政府设立的各类股权投资基金投资形成企业产（股）权对外转让不受《企业国有资产交易监督管理办法》的规制，即不强制要求履行进场交易的程序。从目前的实践情况来看，政府引导基金的出资及设立由财政部门在管理，而子基金的登记备案及相关监管则由中国基金业协会负责，实际上纳入了中国证监会管理范畴。由此来看，国家对于引导基金及其参股子基金事实上是按其他金融类企业进行管理的。因此，政府引导基金退出子基金的相关程序无需履行国资委关于国有产权转让的相关程序。

03政府产业引导基金退出的特殊规定

政府产业引导基金退出除遵循国有资产转让的规定外，政府产业引导基金的特殊规定如下。根据国家发改委《政府出资产业投资基金管理暂行办法》第六条，政府出资产业投资基金应坚持市场化运作、专业化管理原则，政府出资人不得参与基金日常管理事务；第十七条第（五）款则规定，新发起设立政府出资产业投资基金，基金组建方案应包括：政府出资退出条件和方式。因此，政府引导虽然不得干预所投子基金的项目退出，但在组建之初便应确定退出条件和方式。

据表可知，在满足一定退出条件的情况下，政府产业引导基金有权随时退出，且享有优先返还（或清偿）权，且原则上应尽早退出。具体退出渠道，包括通过股权公开转让、通过股权协议转让和通过被投资企业回购；退出方式主要有两种，一是所投子基金存续期内将其所持股份有限转让给其他社会投资人或公开转让，但原始投资者同等条件下具有优先购买权；二是引导基金投资的创业投资企业到期后清算退出。

总的来说，政府引导基金应遵循市场规则，与社会投资机构共担风险、共负盈亏，其出资形成的股权（或合伙人出资份额）一般情况下与社会投资机构同股同权、同进同退。引导基金可通过股权转让、减资、清算、参股创投企业收购等多种方式退出。

综上所述，道可特私募基金团队认为，就政府引导基金而言，应遵循如下原则：一是应遵循市场规则，与社会投资机构“利益共享、分险共担”，明确约定收益处理和亏损负担方式，其出资形成的股权（或合伙人出资份额）一般情况下与社会投资机构同股同权、同进同退；二是其投资形成股权的退出，应按照公共财政的原则和引导基金的运作要求，确定退出方式和退出价格；第三，由于政府引导基金是一种不以盈利为目的的政策性基金，在退出及利益分配的过程中，应遵循“保障政府资金安全”和“让利于民”的原则，但不得向其他出资人承诺投资本金不受损失或承诺最低收益。

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