「 道可特法视界第1746篇原创文章 」
本文针对《行政诉讼法》第四十九条关于起诉条件的规定进行注释梳理，内容涵盖相关立法释义、司法解释、司法文件、请示答复、最高人民法院公报案例及最高人民法院裁判案例，希望能满足您工作与学习的不时之需。
内容节选自《行政诉讼法注释书》（薛政编著，中国民主法制出版社2020年10月出版），已获授权。
第四十九条【起诉条件】提起诉讼应当符合下列条件：(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；(二)有明确的被告；
(三)有具体的诉讼请求和事实根据；
(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
1. 本条列举了提起诉讼需要符合的4项条件，但这并不是说提起诉讼的全部条件。提起诉讼，除了满足本条的有关规定外，还要符合起诉期限等其他条件。2. 本条第1项规定的条件主要是指起诉人应当具有起诉资格。根据本法第25条规定，起诉人应当是行政行为相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织；有权提起诉讼的公民死亡，起诉人可以是其近亲属；有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，起诉人可以是承受其权利的法人或者其他组织。“有利害关系的公民、法人或者其他组织”，是指有关行政行为可能侵害其合法权益的公民、法人或者其他组织。当然，实践中原告资格的判断和认定比较复杂，有些案件在立案阶段很难把相关问题都弄清楚，需要在审理过程中进一步研究和判断。从保障当事人诉权的角度出发，在此情况下不宜以起诉人不具有原告资格为由不予受理，比较稳妥的做法是先将案件受理，待进入案件审理阶段后进一步研究和判断。3. 本条第2项所列的起诉条件是“有明确的被告”。所谓明确，就是指原告所诉被告清楚、具体、可以指认。由此可以看出，在立案审查时对所列被告要求并不高，只要原告起诉时，所诉被告具体、明确，同时符合其他起诉条件就应当立案受理。当然，作为原告，在起诉状中列明被告时应尽量准确。4. 由于行政诉讼是当事人对行政行为不服提起的诉讼，因此，具体的诉讼请求应当指向有关行政行为。同时，如果当事人还有附带赔偿诉讼或者附带民事诉讼的，还应当要求当事人提出具体赔偿数额等请求。审查过程中，如果当事人确系法律知识欠缺，法官可以给当事人必要的指导、释明。关于起诉条件中的事实根据问题，按照有关司法解释的规定，当事人一般能够证明行政行为存在即可。这里主要是证明行政行为存在的事实根据，一般不包括其他诉讼请求的事实根据。证明行政行为存在的事实根据可以是行政决定书等直接证据，也可以是能够证明存在被诉行政行为的间接证据，法院不能简单以没有行政行为的书面法律文件为由拒绝受理案件。5. “属于人民法院受案范围”，即应当符合本法第12条、第13条的规定。本法第3章规定了管辖制度，包括级别管辖、地域管辖、指定管辖等，“属于受诉人民法院管辖”即应当符合本法第3章的规定。6. 除此之外，本法的其他一些规定也是起诉条件。如本法第44条规定，法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议决定不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。第46条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起6个月内提出，法律另有规定的除外。这些虽然没有在本条列明，但当事人在起诉时也应当符合这些条件。1.《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》(法释〔2018〕1号，20180208)第五十四条 依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：
(一)原告的身份证明材料以及有效联系方式；(二)被诉行政行为或者不作为存在的材料；
(三)原告与被诉行政行为具有利害关系的材料；
(四)人民法院认为需要提交的其他材料。
由法定代理人或者委托代理人代为起诉的，还应当在起诉状中写明或者在口头起诉时向人民法院说明法定代理人或者委托代理人的基本情况，并提交法定代理人或者委托代理人的身份证明和代理权限证明等材料。
第六十七条 原告提供被告的名称等信息足以使被告与其他行政机关相区别的，可以认定为行政诉讼法第四十九条第二项规定的“有明确的被告”。起诉状列写被告信息不足以认定明确的被告的，人民法院可以告知原告补正；原告补正后仍不能确定明确的被告的，人民法院裁定不予立案。第六十八条 行政诉讼法第四十九条第三项规定的“有具体的诉讼请求”是指：
(一)请求判决撤销或者变更行政行为；(二)请求判决行政机关履行特定法定职责或者给付义务；
(三)请求判决确认行政行为违法；
(四)请求判决确认行政行为无效；
(五)请求判决行政机关予以赔偿或者补偿；
(六)请求解决行政协议争议；
(七)请求一并审查规章以下规范性文件；
(八)请求一并解决相关民事争议；
(九)其他诉讼请求。
当事人单独或者一并提起行政赔偿、补偿诉讼的，应当有具体的赔偿、补偿事项以及数额；请求一并审查规章以下规范性文件的，应当提供明确的文件名称或者审查对象；请求一并解决相关民事争议的，应当有具体的民事诉讼请求。当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当要求其明确诉讼请求。第六十九条 有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
(一)不符合行政诉讼法第四十九条规定的；(二)超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；
(三)错列被告且拒绝变更的；
(四)未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；
(五)未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；
(六)重复起诉的；
(七)撤回起诉后无正当理由再行起诉的；
(八)行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
(九)诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；
(十)其他不符合法定起诉条件的情形。
前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。第一百零六条 当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：
(一)后诉与前诉的当事人相同；(二)后诉与前诉的诉讼标的相同；
(三)后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。
【要点注释】（尾注1）
1. 有观点认为，案件事实或争议事实也应作为起诉证据的待证事实，对此应当区分情况慎重对待。一般而言，案件事实或争议事实在起诉阶段仅仅是原告的一种程序性“假定”，对其真伪的证明牵涉到起诉原告的胜诉权，因此，纠纷事实或案件事实只能作为审理中的待证事实而在审理过程中加以证明。但是，如果从起诉时所提交的证据材料看，明显存在重复起诉、诉讼标的已为生效裁判所羁束或是行政行为明显对其不产生实际影响等情况的，也可以在立案阶段加以认定，并裁定驳回起诉，问题的关键在于上述有关情形是否“明显”存在。2. 本解释第68条通过明确原告可以提出的具体诉讼请求的方式，对诉讼类型作出比较清晰的划分。该条的规定，基本包括了撤销之诉、确认违法和无效之诉、履行义务之诉、一般给付之诉等重要类型。该条第2款专门对单独或一并提起行政赔偿或者行政补偿诉讼、请求一并审査规章以下规范性文件以及请求一并解决相关民事争议的诉讼中诉讼请求的列明作出了具体规定。当事人单独或者一并提起行政赔偿、行政补偿诉讼的，其诉讼请求不能仅笼统地表述为“要求行政机关赔偿、补偿”，而应当列明具体的赔偿、补偿事项以及具体数额。当事人请求一并审査规章以下规范性文件的，也不能只是笼统地表述为“要求审査被诉行政行为所依据的规范性文件”，而应当提供明确的文件名称或者审査对象。当事人请求一并解决相关民事争议的，其诉讼请求中应当包含具体的民事诉讼请求。诉讼请求指向的被诉行政行为也应当是特定的、明确的，而非含混不清或者存在多种可能的。如果被诉行政行为不明确，比如可能包含一系列的行政行为，作岀主体也可能存在不同，则人民法院应当履行释明义务，让当事人明确其所诉行政行为的具体指向，以固定行政诉讼的审査对象。当事人在一个诉讼中可以提出一个诉讼请求，也可以提出多个诉讼请求。但有些诉讼请求不能单独提出，例如请求一并审査规章以下规范性文件、请求一并解决相关民事争议，既是“一并”提出，自然是建立在其他诉讼请求的基础之上。另外，有些诉讼请求不能同时提出，例如针对某一行政行为同时要求撤销与确认违法，或者同时要求确认违法与确认无效。遇此情形，法院也应当进行必要的指导与释明，以使当事人正确表达其诉讼请求。3. 关于本解释第69条规定的裁定驳回起诉，其制度意义是为了不使那些不符合法定起诉条件，或者没有权利保护必要的起诉无谓地进入实体审理环节，除非起诉条件的査明确有开庭审理的必要，通常情况下不经言辞审理即可径行裁定。4. 关于本解释第106条规定的“重复起诉”：
(1)当事人相同，不受当事人在前诉与后诉中的诉讼地位影响。(2)禁止重复起诉原则不限于向同一法院起诉的情形，向其他法院起诉，构成重复起诉的，同样禁止。
(3)构成重复起诉的情形，不限于后诉独立起诉的情形，当事人通过参加诉讼或变更诉讼等方式，达成后诉与前诉构成同一诉讼的情形的，构成重复起诉，同样禁止。
(4)在前诉与后诉当事人相同、诉讼标的同一的情况下，后诉提起与前诉相反的诉讼请求的，构成一事不再理。
(5)一般认为，既判力的消极作用仅适用于案件当事人，对其才发生重复起诉的可能。而对于案件以外的第三人，则仅适用既判力的积极作用，即后诉与前诉的裁判不得抵触。据此，在当事人一方人数众多、针对同一行政行为分别提起撤销诉讼的，法院可以采用标准诉讼，“首先审理其中一个或者数个有代表性的诉讼，并中止其他诉讼。在首先审理的诉讼中作出的裁判发生法律效力的情况下，如果其他诉讼的当事人认为其案件与首先审理的案件之间并无事实上或法律上的重要区别且案件事实清楚，人民法院可以参照《民事诉讼法》第54条第4款的规定，裁定对中止的诉讼适用已经生效的判决裁定”。
也有观点认为，在行政相对人人数众多，且针对同一行政行为先后提起撤销诉讼，法院在之前的案件中就该行政行为的合法性已经作出明确判断的，则该行政裁判对于诉讼当事人以外的第三人也具有效力，其他当事人若仅就该行政行为的合法性问题提起诉讼，即构成重复起诉。但此种情况下排除其他适格原告提起诉讼亦有例外情形：一是如果法院虽然驳回前诉中当事人的诉讼请求，但就所涉的行政行为合法性未作实体审理，或者虽然进行审理，但没有在判决中对该行政行为的合法性问题进行明确阐述。二是当事人除针对该行政行为的合法性提出诉请外，还有其他诉讼请求。2.《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》(法释〔2011〕20号，20110905)第八条 土地权属登记(包括土地权属证书)在生效裁判和仲裁裁决中作为定案证据，利害关系人对该登记行为提起诉讼的，人民法院应当依法受理。第十条 土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。1. 诉讼标的为生效判决的效力所羁束的行政行为不可诉，但民事判决和仲裁裁决将土地权属证书作为证据使用，并未对行政行为的合法性进行审查，只是作为证据审查，因此不属于“羁束”的情形。2. 根据《土地管理法》第2条的规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。如果土地权利人和当地有关部门就征地补偿事宜达不成协议的，土地权利人如何行使救济权利。我们认为，土地权利人和当地人民政府就征地补偿事宜达不成协议的，不能直接向人民法院提起诉讼，应依照《土地管理法实施条例》第25条的规定，由行政机关作出裁决，对行政机关作出的裁决不服的，可以向人民法院提出行政诉讼。3.《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》(法释〔2009〕20号，20100104)第六条 行政机关受理行政许可申请后，在法定期限内不予答复，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉的，人民法院应当依法受理。前款“法定期限”自行政许可申请受理之日起计算；以数据电文方式受理的，自数据电文进入行政机关指定的特定系统之日起计算；数据电文需要确认收讫的，自申请人收到行政机关的收讫确认之日起计算。第十四条 行政机关依据行政许可法第八条第二款规定变更或者撤回已经生效的行政许可，公民、法人或者其他组织仅主张行政补偿的，应当先向行政机关提出申请；行政机关在法定期限或者合理期限内不予答复或者对行政机关作出的补偿决定不服的，可以依法提起行政诉讼。1. 行政许可办理期限届满之后，起诉不予答复许可申请的时机方为成熟，而行政许可办理期限以行政机关受理许可申请为起算点。行政许可办理期限的起算点通常容易确定，但是在行政机关按照《行政许可法》第33条规定实行电子政务，当事人采用数据电文方式申请行政许可时，却可能产生疑问。我们经研究认为，这实际上是数据电文申请接收时间如何确定的问题，《电子签名法》第10条、第11条关于数据电文接收时间的规定具有很强的借鉴意义。不过，该法第11条第2款规定中“未指定特定系统的，数据电文进入收件人的任何系统的首次时间，视为该数据电文的接收时间”的内容不宜借鉴。主要理由是：《电子签名法》要规范民事领域，而行政许可属于行政领域，实践中，行政机关都是根据行政许可的特殊性设计了专门系统，来推行电子政务的。2. 关于补偿诉讼的起诉时机。有两种观点：一是当事人主张补偿的，可以直接起诉；二是在起诉前必须经过行政机关先行处理。我们倾向于第二种观点。主要理由：其一，行政补偿是行政机关的法定职责。行政机关在废止或者变更许可之时无须当事人申请，即应主动就补偿事宜作出处理决定。其二，法院的优势在于法律问题，行政机关先行处理补偿事宜，有助于查清基础事实，让法院将审查的重点放在法律问题上。4.《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》(法释〔2019〕17号，20200101)第九条 在行政协议案件中，行政诉讼法第四十九条第三项规定的“有具体的诉讼请求”是指：
(一)请求判决撤销行政机关变更、解除行政协议的行政行为，或者确认该行政行为违法；(二)请求判决行政机关依法履行或者按照行政协议约定履行义务；
(三)请求判决确认行政协议的效力；
(四)请求判决行政机关依法或者按照约定订立行政协议；
(五)请求判决撤销、解除行政协议；
(六)请求判决行政机关赔偿或者补偿；
(七)其他有关行政协议的订立、履行、变更、终止等诉讼请求。
本条规定包括撤销行政优益权行为之诉，履约之诉，确认效力之诉，缔约之诉，撤销、变更、解除协议之诉，损害赔偿之诉等六种情形，最后还有一个兜底条款，以明确人民法院对行政协议案件的全面管辖原则。要特别注意第1项“请求判决撤销行政机关变更、解除行政协议的行政行为，或者确认该行政行为违法”与第5项“请求判决撤销、解除行政协议”之间的区别与联系。总体上看，第1项的着眼点在于“行政行为”，而第5项的着眼点在于行政协议本身；前者往往基于行政机关行使行政优益权单方变更、解除协议而引发纠纷，后者往往基于认为行政机关存在法律法规规定的可撤销或解除的过错或者自身因种种原因难以继续履行协议而提出撤销、解除协议诉求；前者意图在于继续保持协议的效力，或者明确协议被变更、解除的法律责任在于行政机关一方，后者意图在于原告自身想要终止协议效力，明确过错责任且不再积极促进协议的履行。5.《最高人民法院关于行政机关工作人员执行职务致人伤亡构成犯罪的赔偿诉讼程序问题的批复》(法释〔2002〕28号，20020830)一、行政机关工作人员在执行职务中致人伤、亡已构成犯罪，受害人或其亲属提起刑事附带民事赔偿诉讼的，人民法院对民事赔偿诉讼请求不予受理。但应当告知其可以依据《中华人民共和国国家赔偿法》的有关规定向人民法院提起行政赔偿诉讼。二、本批复公布以前发生的此类案件，人民法院已作刑事附带民事赔偿处理，受害人或其亲属再提起行政赔偿诉讼的，人民法院不予受理。6.《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》(法发〔1997〕10号，19970429)第二十一条 赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：
(1)原告具有请求资格；(2)有明确的被告；
(3)有具体的赔偿请求和受损害的事实根据；
(4)加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法；
(5)赔偿义务机关已先行处理或超过法定期限不予处理；
(6)属于人民法院行政赔偿诉讼的受案范围和受诉人民法院管辖；
(7)符合法律规定的起诉期限。
【司法文件】
1.《最高人民法院第一巡回法庭关于行政审判法律适用若干问题的会议纪要》(20180723)13. 起诉人同时起诉多个行政行为的，人民法院应当如何处理。答：起诉人同时对多个行政行为提起诉讼，人民法院应当分别对每一个行政行为是否符合法定起诉条件进行审查。起诉人起诉的多个行政行为系关联性行为，均符合法定起诉条件的，人民法院应当合并一案立案审理。人民法院认为起诉人起诉的多个行政行为不宜合并一案审理的，应当向起诉人进行指导和释明，要求起诉人分别起诉。起诉人坚持一并起诉的，人民法院可以根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第(十)项规定，以起诉不符合合并审理法定条件为由，裁定驳回起诉。理由：每一个行政行为均构成一个独立的诉，人民法院审查立案，应当分别对每一个被诉行政行为是否符合起诉条件分别进行审查，作出判断。合并审理是节约诉讼成本、实质化解争议的有效方式。对于几个相互关联的行政行为，人民法院一并审理，有利于减少诉累，节约司法成本。是否应当合并审理，是法定的起诉条件之一，对于不符合合并审理条件，起诉人坚持合并一案起诉的，人民法院可以适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第(十)项规定，裁定驳回起诉。18. 滥用诉权造成他方当事人律师费、差旅费、误工损失等，是否可以判决由滥用诉权方负担。答：行政诉讼中判决败诉方承担对方当事人律师费、差旅费、误工损失，缺乏法律依据。对滥用诉权的当事人，人民法院可以按照《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》第十五条规定，对于极个别当事人不以保护合法权益为目的，长期、反复提起大量诉讼，扰乱诉讼秩序的，在不予立案的同时，根据行政诉讼法第五十九条第一款第(六)项规定，将上述行为认定为扰乱人民法院工作秩序的其他妨碍诉讼行为，依法予以训诫、责令具结悔过或者处一万元以下的罚款、十五日以下的拘留；构成犯罪的，依法追究刑事责任。对于极个别当事人不以保护合法权益为目的，长期、反复提起大量诉讼，起诉明显不符合法定条件的，经反复释明仍坚持起诉的，人民法院可以尝试以通知书方式告知起诉人不符合法定起诉条件，不予受理。理由：滥诉问题应当依法予以解决。判决滥诉方承担因滥用诉权造成他方当事人律师费、差旅费、误工损失等费用，缺乏法律依据，与诉讼费管理办法规定不一致。正确的解决办法是通过推动诉讼费管理办法的修改，提高诉讼费标准，由败诉方负担对方为诉讼支付的合理的律师费、差旅费、误工损失等费用，提高诉讼成本，防止滥诉。将滥诉行为认定为妨碍诉讼的行为予以处罚，具有一定的法律根据，现实可行。对明显不符合起诉条件的滥诉案件，作出不予立案裁定，滥用诉权的起诉人还依法享有上诉、申请再审的权利，不符合行政诉讼法实质化解决争议的诉讼目的。以通知书方式告知其不予立案，说明不予立案的理由，也便于对处理滥诉行为的监督，是一种可行的防止滥诉的途径。2.《最高人民法院行政法官专业会议纪要》(一)（尾注5）提请讨论议题：行政行为已经人民法院生效裁判确认违法，当事人提起的行政赔偿诉讼是否要以赔偿义务机关先行处理为起诉条件？结论：已通过行政诉讼程序确认行政行为违法的，当事人再行提起行政赔偿诉讼无需经过赔偿义务机关先行处理程序。理由：国家赔偿法第九条第二款规定，赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。对于这两种途径，赔偿请求人可以自行选择。赔偿请求人先提起行政诉讼，之后又提起行政赔偿诉讼，表明其没有选择向行政机关直接提出赔偿请求的途径，而是选择由人民法院解决其行政赔偿问题。对于这种特殊请求如何处理，国家赔偿法没有明确规定。在这种情况下，如果要求赔偿请求人再向赔偿义务机关提出赔偿请求方可提起行政赔偿诉讼，实际上剥夺了赔偿请求人在赔偿程序上的选择权，增加了赔偿程序的复杂性，不利于畅通赔偿渠道。据此，如果行政行为已经行政诉讼确认违法，无需再要求行政机关对违法行为进行确认，这也体现了司法最终原则。3.《最高人民法院行政法官专业会议纪要》(四)（尾注6）提请讨论议题：1．当事人请求确认一系列征地行为违法是否属于诉讼请求不明确。2.一审法院在未释明的情况下以诉讼请求不明确为由裁定驳回起诉，二审法院应当如何处理？结论：当事人确认一系列征地行为违法，一般不宜认定为诉讼请求不明确；一审法院未予释明的情况下，二审法院仍可以诉讼请求不明确为由维持一审驳回起诉的裁定。理由：征地由一系列的行为构成，包括征地批复、发布征地公告、进行征地补偿登记、签订补偿协议或者作出补偿决定、责令交出土地等行为。当事人起诉要求确认征地行为违法的，一般不宜认定为诉讼请求不明确。因为被诉征地行为是可以拆分的，且按照法律规定，对于征地补偿协议等征地中的行政行为提出的诉讼，人民法院均应受理并作出裁判。因此当事人起诉要求确认征地行为违法的，人民法院应当进行释明，对于符合起诉条件的诉讼可以受理；对于不符合行政诉讼受案范围等起诉条件的起诉不予立案。根据行政诉讼法及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》的规定，法院释明不是强制性义务规定。一审法院未予释明尚非二审法院纠错的法定条件。因此，对于此类一审法院以诉讼请求不明确为由作出的驳回起诉裁定，二审法院不能以一审法院没有释明为由认定一审违反法定程序而予以撤销，二审法院仍可以诉讼请求不明确为由维持一审驳回起诉的裁定。1.《最高人民法院研究室关于犯罪嫌疑人在看守所羁押期间患病未得到及时治疗而死亡所引起的国家赔偿应如何处理问题的答复》(法研〔2005〕67号，20050508)根据《中华人民共和国看守所条例》的规定，看守所是对被依法逮捕的犯罪嫌疑人予以羁押的法定场所，并负有保护被羁押人在羁押期间人身安全的法定职责和义务。看守所履行上述职责的行为，是行政法规赋予的行政职责行为，不是《中华人民共和国刑事诉讼法》规定的行使国家侦查职权的司法行为。因此，犯罪嫌疑人在看守所羁押期间患病未得到及时治疗而死亡所引起的国家赔偿，应当按照《中华人民共和国国家赔偿法》规定的行政赔偿程序处理。2.《最高人民法院行政审判庭关于犯罪嫌疑人、被告人或者罪犯在看守所羁押期间，被同仓人致残而引起的国家赔偿如何处理问题的答复》(〔2006〕行他字第7号，20061207)犯罪嫌疑人、被告人或者罪犯在被羁押期间，被同仓人致残所引起的国家赔偿，应当按照《中华人民共和国行政诉讼法》和《中华人民共和国国家赔偿法》规定的行政赔偿程序处理。1. 伊尔库公司诉无锡市工商局工商行政处罚案[FGB2006－3]行政相对人在法定期限内未对扣留、查封提起复议或诉讼，在请求撤销行政处罚决定的诉讼中指控扣留、查封违法的，人民法院只审查行政处罚行为的合法性扣留、查封与行政处罚，是各自独立的具体行政行为。行政机关已经向行政管理相对人告知了复议权、诉讼权以及起诉期限，行政管理相对人在法定期限内对扣留、查封不行使复议或者起诉的权利，却在请求撤销行政处罚决定的行政诉讼中指控扣留、查封违法。根据行政管理相对人的诉讼请求，人民法院只审查行政处罚行为的合法性。2. 陆红霞诉南通市发展和改革委员会政府信息公开答复案[FGB2015－11]滥用诉权行为的认定知情权是公民的一项法定权利。公民必须在现行法律框架内申请获取政府信息，并符合法律规定的条件、程序和方式，符合立法宗旨，能够实现立法目的。如果公民提起政府信息公开申请违背了《政府信息公开条例》的立法本意且不具有善意，就会构成知情权的滥用。当事人反复多次提起琐碎的、轻率的、相同的或者类似的诉讼请求，或者明知无正当理由而反复提起诉讼，人民法院应对其起诉严格依法审查，对于缺乏诉的利益、目的不当、有悖诚信的起诉行为，因违背了诉权行使的必要性，丧失了权利行使的正当性，应认定构成滥用诉权行为。3. 马生忠与宁夏回族自治区固原市人民政府行政批复、宁夏回族自治区固原市住房和城乡建设局房屋拆迁行政裁决案[FGB2019－12]一般不得在同一个行政案件中将两个或两个以上的行政行为列为被诉行政行为在一个行政案件中，被诉行政行为一般仅指一个行政机关作出的一个行政行为，或两个及两个以上的行政机关作出的同一个行政行为。在无法律规定的情况下，除非存在关联事实等特殊情况及出于诉讼经济的便宜考虑，一般不得在同一个行政案件中将两个或两个以上的行政行为列为被诉行政行为。《行政诉讼法》第49条第3项规定的“有具体的诉讼请求”是法定起诉条件之一。通常认为，“有具体的诉讼请求”主要是指要有确切具体的被诉行政行为。被诉行政行为构成人民法院进行合法性审查的对象，亦决定了人民法院审理和裁判的范围。尽管公民、法人或其他组织在起诉时可以提出多项具有内在逻辑牵连的诉讼请求，但作为诉讼请求基础的被诉行政行为却须只有一个。此即通常所谓的“一行为一诉”的行政诉讼立案受理原则。不同行政行为的作出主体不同，所依据的行政实体和程序法律存在差别，所基于的事实有异，人民法院进行合法性审查的范围、内容、强度等亦不完全一致。若在一个行政案件中同时对两个或两个以上的行政行为提出起诉，则不仅不利于行政机关有效应诉，而且势必对人民法院聚焦被诉行政行为，归纳争议焦点，组织举证质证，认定案件事实，安排法庭辩论，准确适用法律，作出清晰明确的裁判等诉讼活动的有序开展产生阻碍，进而影响到行政案件的公正、及时审理及保护公民、法人和其他组织合法权益、监督行政机关依法行使职权的审判职能作用发挥，还无益于有针对性地促进行政争议的实质性化解。该原则实为行政诉讼规律使然。1. 李秀玲诉沈阳市东陵区人民政府强制拆除行为违法并赔偿案[(2015)行监字第236号]人民法院可针对“行政赔偿请求”作出行政补偿实体判决原告在起诉时提出行政赔偿请求，而经审理认为应当属于行政补偿问题，人民法院应当在一审庭审结束之前向原告释明，要求变更诉讼请求。原告坚持不变更，如果补偿与赔偿并无内容上实质区别，人民法院也可以根据原告提出的行政赔偿事实，直接就补偿问题作出实体判决。2. 张有为诉天津市人民政府拆迁行政复议案[(2016)最高法行申2385号，《最高人民法院行政裁判要旨及评述(第一卷)》案例15]滥用诉权、恶意诉讼的应如何处理公民应当依法维护自身权益，恶意诉讼、滥用行政诉权违背诚实信用原则，不当占用行政资源和司法资源，影响其他公民、法人和其他组织诉权的正常行使，损害司法权威，阻碍法治进步，对于不以保护合法权益为目的，长期反复提起诉讼的当事人，人民法院可以依法不予立案，但在认定时应当从严把控标准，避免泛化。3. 江苏大方广告有限公司诉浙江省桐乡市人民政府城建行政强制及行政赔偿案[(2016)最高法行申2519号，《最高人民法院行政裁判要旨及评述(第一卷)》案例16]原告错列被告且拒绝变更的应怎样裁判在行政诉讼中，如果存在原告错列被告且原告拒绝变更的情形，人民法院在尽到必要的释明义务后，已经立案的，应当裁定驳回起诉，而非将应列为被告的行政主体追加为第三人。如果原告认为自身合法权益受损仍可以其他渠道主张权益救济。4. 李淑芝诉北京市昌平区人民政府不履行法定职责案[(2016)最高法行申1890号，《最高人民法院行政裁判要旨及评述(第一卷)》案例17]请求事项不属于职责范围的应如何裁判人民政府及其工作部门应当依法履职，人民政府不得违法行使其所属工作部门的法定职权，工作部门也不得违法行使属于人民政府的法定职权。当事人认为政府工作部门不履行法定职责，应以相应的管理部门为被告，提起不履行法定职责之诉，而不能直接以人民政府为被告提起不履行法定职责之诉。5. 常田芳、佘小宁诉青海省西宁市城东区人民政府房屋征收补偿案[(2016)最高法行申479号]非诉执行裁定作出后，可否起诉房屋征收补偿决定和强制拆除行为1. 人民法院作出非诉执行裁定后，当事人起诉房屋征收补偿决定。因非诉裁定认定该征收补偿决定合法有效并准予强制执行，且该裁定已送达并发生法律效力。意即该征收补偿决定的合法性已被人民法院生效裁定所确认。当事人的诉讼请求已被人民法院生效裁判所羁束，其起诉依法应当裁定驳回。2. 人民法院作出非诉执行裁定后，当事人起诉房屋强制拆除行为。一般来讲，行政机关依据准予强制执行裁定实施的强制拆除行为，属于合法的实施行为，不属于行政诉讼受案范围。但是，行政机关在实施强制拆除过程中，扩大强制拆除范围或使用违法手段造成被执行人物品、财产损失，被执行人不服提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。对于当事人的该诉讼请求，人民法院应当进行必要的审查，进而判断其可诉性。6. 张刚诉武汉市武昌区人民政府城建行政征收案[(2017)最高法行申411号]“诉讼标的已为生效裁判所羁束”与“重复起诉”的理解诉讼标的已为生效裁判所羁束的，裁定不予受理或者驳回起诉。这一规定的理论基础是既判力。所谓既判力，是指已经发生法律效力的判决、裁定对后诉的羁束力。其作用体现在消极和积极两个方面。消极作用是指，基于国家司法权的威信以及诉讼经济，在人民法院作出生效判决、裁定后，不准对同一事件再次进行诉讼。既判力的消极作用体现的是“一事不再理”，就此而言，与禁止重复起诉属于同一原理。关于重复起诉，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第247条第1款规定：“当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时符合下列条件的，构成重复起诉：(一)后诉与前诉的当事人相同；(二)后诉与前诉的诉讼标的相同；(三)后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求实质上否定前诉裁判结果。”依此规定，所谓重复起诉，必须是当事人、诉讼标的、诉讼请求这三者同时具备“相同性”。就本案而言，生效裁判的原告是奚小弟等人，本案的原告则是张刚，显然不具备“后诉与前诉的当事人相同”这一主体要件。而判决作为解决特定当事人之间具体争议的意思宣言，其既判力显然不应及于别的事件或者没有关系的第三者。无可否认，与民事诉讼相比，行政诉讼有其自身特点，以本案而论，尽管生效裁判与本案诉讼的原告不同，但起诉的却是同一个行政行为。正因如此，一审裁定认为，“生效裁判具有法律效力，对当事人和人民法院均具有约束力，人民法院不能再对同一诉讼标的进行审理。张刚所诉的行政行为已为一审、二审法院生效判决所羁束，本院不能再就该行为进行审理”。很显然，一审法院是将“行政行为”等同于“诉讼标的”。这种观点也是长期流行的主流观点，并且比较适应行政诉讼以审查行政行为的合法性为主要任务的特点。但是，审查行政行为的合法性，更突出地表现为撤销诉讼的主要任务，修改后的《行政诉讼法》在撤销诉讼之外新增了履行诉讼、给付诉讼、确认诉讼等诉讼类型，而在这些类型的诉讼中，常常并没有一个行政行为存在，因此将行政行为统一地确定为行政诉讼的诉讼标的，难以起到统领各种诉讼类型的作用。即使在撤销诉讼中，行政行为的合法性也仅只属于人民法院的审查对象，而审理对象则还包括该行政行为是否对原告合法权益构成侵犯等因行政行为而引起的行政法律关系。如果将审查对象等同于审理对象，就不能揭示诉讼的本质，不会着眼于案件的全部事实。因此，撤销诉讼的诉讼标的应当是“行政行为违法并损害原告权利这样一个原告的权利主张”。本案中，后诉与前诉起诉的虽然是同一个行政行为，但因原告不同，权利损害的主张亦有可能不同，因此不能简单地认定“后诉与前诉的诉讼标的相同”。既判力的积极作用是指，人民法院不得在其后的诉讼中作出与该判决、裁定内容相抵触的新的判决、裁定。这是法的安定性所决定的。但既判力只对与生效裁判当事人相同的后诉产生诉权的遮断效果，对于第三者而言，只是禁止作出与生效裁判内容相抵触的新的判决、裁定，而不是就此剥夺其诉权。正如《民事诉讼法》第54条规定，“诉讼标的是同一种类、当事人一方人数众多在起诉时尚未确定的，人民法院可以发出公告，说明案件情况和诉讼请求，通知权利人在一定期间向人民法院登记”。“人民法院作出的判决、裁定，对参加登记的全体权利人发生效力。未参加登记的权利人在诉讼时效期间提起诉讼的，适用该判决、裁定”。所谓“适用该判决、裁定”，是指适用该判决、裁定中人民法院认定的事实和理由以及所确定的原则，再结合后诉的具体情况作出相应裁判，而不是对于后诉不予审理和裁判。本案中，一审法院认为，“张刚所诉的行政行为已为一审、二审法院生效判决所羁束，本院不能再就该行为进行审理”，并进而驳回再审申请人的起诉，就与前述相关法律的规定不甚相符。在当事人一方人数众多、针对同一个行政行为分别提起撤销诉讼的情况下，分别对每一个起诉进行审理，确实不符合诉讼经济原则；人民法院对被诉行政行为的合法性进行全面审查，也决定了不可能在不同的案件中对同一个行政行为的合法性作出相反的认定。在这种情况下，比较恰当的做法是采用标准诉讼，即，首先审理其中一个或数个有代表性的诉讼，并中止其他诉讼。在首先审理的诉讼中作出的裁判发生法律效力的情况下，如果其他诉讼的当事人认为其案件与首先审理的案件之间并无事实上或法律上的重要区别且案件事实清楚，人民法院可以参照《民事诉讼法》第54条第4款的规定，裁定对中止的诉讼适用已经生效的判决、裁定。本案中，再审申请人提起的后诉与奚小弟等人提起的前诉在起诉时间上相差无几，一审法院确实是首先审理一部分诉讼，对本案诉讼裁定中止。但在前诉裁判发生法律效力后，不是在听取本案当事人意见之后裁定本案适用生效的前诉裁判，而是以“诉讼标的已为生效裁判所羁束”为由裁定驳回再审申请人的起诉。再审申请人认为这其实是“刻意构建‘诉讼标的已为生效裁判所羁束的’情形”，不无道理。根据法律规定，再审申请人的再审理由应予支持，本案也应指令原审法院依法作出实体裁判。但本院同时查明，本院已在2016年11月30日作出的(2016)最高法行申2310号行政裁定书中，从是否符合公共利益、是否违反法定程序等方面对本案再审申请人请求撤销的湖北省武汉市武昌区人民政府武昌征决字〔2015〕1号《房屋征收决定》的合法性进行了比较全面的司法审查，并驳回了熊伟等140人请求确认该房屋征收决定违法并予以撤销的再审申请，而本案再审申请人张刚与熊伟等140人的权利主张并不存在事实上或法律上的重要区别，在此情况下，指令原审法院作出一个相同的判决，不仅于事无补，还徒然浪费有限的司法资源。因此本院认为，虽然再审申请人的再审理由有其道理，但对于案件而言并无提起再审的必要。7. 王怀学诉徐州市泉山区人民政府房屋面积认定案[(2017)最高法行申244号]前诉裁判所列争议焦点在经过当事人充分辩论后，前诉对争议焦点所作的实质性判断即具有既判力已经生效的前诉裁判具有既判力，后诉不得作出与前诉相反的判断；已经前诉裁判羁束的内容，当事人不得再次诉请裁判；当事人坚持起诉的，法院应当裁定不予立案或者驳回起诉。显然，并不是前诉裁判文书记载的所有内容均具有既判力，也不意味着当事人均不得另行起诉或者均要受到羁束。从现行裁判文书制作样式来看，裁判文书中记载的当事人诉辩主张、事实陈述和请求，不具有既判力；前诉裁判在审理查明部分所认定的一般性事实，或者说次要事实的认定，一般也不具有既判力。而前诉裁判中的诉讼标的，则当然具有既判力，生效裁判作出后各方当事人均不得另行提起诉讼。而对前诉裁判所依据的主要事实和列为争议焦点经质证辩论后认定的事实，一般也认为具有既判力。通常情况下，前诉生效裁判的既判力，仅限于裁判主文确定的范围，裁判主文对被诉行政行为合法性的评价构成该裁判既判力的客观范围；后诉判断同一行政行为的合法性，要受前诉生效裁判的羁束。而前诉的裁判理由，是建立在对主要法律事实和争议焦点问题判断的基础之上的，后者是前者的理由和根据，承认裁判主文的既判力，必然也要赋予裁判理由中对案件争议焦点和主要法律事实的判断以一定程度的既判力。据此，前诉裁判所列争议焦点在经过当事人充分辩论后，前诉对争议焦点所作的实质性判断即具有既判力，特别是前诉将案件的主要事实列为争议焦点时，更应如此。只要前诉已将权利发生、变更或消灭之法律效果中直接且必要的主要事实列为案件的争议焦点，并在经过当事人质证、辩论后作出了认定，那么，该直接且必要的主要事实，即发生争点效，形成既判力。该裁判的当事人及相关权利、义务的承担人不得在后诉中对前诉裁判已经查明和认定的主要法律事实和法律关系提出争议；即使前诉裁判认定有误，也只能通过再审程序改判，而不能直接作出相反的判断。8. 李春山诉怀远县人民政府房屋强拆案[(2017)最高法行申366号]“有明确的被告”和“事实根据”的理解行政诉讼中，被告适格包含两个层面的含义。一是形式上适格，亦即《行政诉讼法》第49条第2项规定的“有明确的被告”。所谓“有明确的被告”，是指起诉状指向了具体的、特定的被诉行政机关。但“明确”不代表“正确”，因此被告适格的第二层含义则是实质性适格，也就是《行政诉讼法》第26条第1款规定的，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”。又按照《行政诉讼法》第49条第3项的规定，提起诉讼应当“有具体的诉讼请求和事实根据”，这里的“事实根据”就包括被告“作出行政行为”的相关事实根据。9. 姚军辉诉陕西省宝鸡市渭滨区人民政府断水断电行为违法案[(2019)最高法行申11588号]法定起诉条件的审查逻辑关于法定起诉条件，《行政诉讼法解释》第69条第1款罗列规定了十余种。就处理具体案件而言，有无比照审查次序，不可一概而论，原因是并非每个案件都必得全部涉及所列众多法定起诉条件。法定起诉条件只要不符其一，便应驳回起诉。尽管如此，《行政诉讼法》第49条第3项规定的起诉需有事实根据和第4项规定的起诉事项属于人民法院受案范围这两个法定起诉条件却需优先审查。《行政诉讼法》第1章总则中的第6条规定的对行政行为进行合法性审查的原则决定了必须首先存在可诉的行政行为，第2章规定了行政诉讼的受案范围，进一步界定了可诉行政行为的种类。若不以存在可诉的行政行为为前提和基础，便审查是否具有原告诉讼主体资格、是否超过法定起诉期限、是否错列被告等法定起诉条件，则不合法定起诉条件之间的内在逻辑关系。在确定了存在可诉的行政行为之后，审查是否符合其他法定起诉条件才得以顺理成章。10. 黄德章、郭智豪诉广西壮族自治区南宁经济技术开发区管理委员会行政赔偿案[(2019)最高法行赔申315号]行政赔偿诉讼原告未明确具体的损失内容和赔偿数额，属于诉讼请求不明确的情形《行政诉讼法》第49条第3项规定，提起行政诉讼，应当有具体的诉讼请求和事实根据。《行政诉讼法解释》第68条第2款、第3款规定，当事人单独或一并提起行政赔偿诉讼，应当有具体的损失内容和赔偿数额。当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当要求其明确诉讼请求。因此，当事人不能笼统请求予以行政赔偿，否则属于诉讼请求不明确，赔偿请求缺乏相应的事实根据。本案中，黄德章、郭智豪单独提起行政赔偿诉讼，并未明确具体的损失内容和赔偿数额，属于诉讼请求不明确的情形，一审法院应当向当事人释明，要求其列明具体损失内容、提出具体的赔偿数额。至于将来人民法院支持的数额，确需通过司法评估程序确定的，由人民法院自主决定，而不是由当事人在起诉时主张诉讼中通过司法评估程序确定其赔偿请求的数额。一审未予释明不妥，本院予以指正。11. 马军诉甘肃省兰州市七里河区人民政府城建行政强制案[(2020)最高法行赔申5042号]对于无行政主体认领强制拆除行为的案件，在立案环节，不宜强求所列被告确为行为实施主体对于涉及无行政主体认领强制拆除行为的案件，适用《行政诉讼法》第49条第3项关于提起诉讼需有事实根据的规定较为特殊。在此种场合，主张合法权益受到侵害的公民、法人或其他组织往往只是知道或应当知道强制拆除行为本身，无从准确知晓强制拆除行为的实施主体。对于此种情形，若在公民、法人或其他组织起诉时即要求其列正确的行为主体为被告，则无疑是强人所难。在立案环节，依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第4条第1款的规定审查是否符合法定起诉条件时，若已符合有明确的被告的要求，则对于是否有事实根据的审查，应重点审查相关证据材料能否证明存在被诉的强制拆除行为及所列被告是否在法律上或事实上具有较大可能作出被诉的强制拆除行为，不宜强求所列被告确为行为实施主体。至于所列被告是否确为行为实施主体，则在人民法院立案庭依照《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》第12条的规定将案件移送审判庭审理后，由审判庭经审理确定。在审理中，可通过综合审查、追加被告、通知第三人参加、举证责任分配等方式认定或推定行为实施主体。若经审理，所列被告确非行为实施主体，则此时不宜再认定错列被告，仍应以起诉缺乏事实根据为由裁定驳回起诉。经审理后，不宜未确定行为实施主体便裁定驳回起诉。
本文内容节选自《行政诉讼法注释书》（薛政编著，中国民主法制出版社2020年10月出版）。
[1] 最高人民法院行政审判庭编著：《最高人民法院行政诉讼法司法解释理解与适用》，人民法院出版社2018年版。
[2] 赵大光、杨临萍、马永欣：《〈关于审理农村集体土地行政案件若干问题的规定〉的理解与适用》，载《人民法院报》2011年9月7日，第6版。
[3] 赵大光、杨临萍、王振宇：《最高人民法院〈关于审理行政许可案件若干问题的规定〉之解读》，载《法律适用》2010年第4期。
[4] 最高人民法院行政审判庭编著：《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定理解与适用》，人民法院出版社2020年版。
[5 ]该纪要载最高人民法院行政审判庭微信公众号“行政执法与行政审判”，2018年7月9日发布。——编者注
[6] 该纪要载最高人民法院行政审判庭微信公众号“行政执法与行政审判”，2018年7月12日发布。——编者注
薛 政北京市道可特律师事务所高级合伙人
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道可特研究 | 汇总：关于行政诉讼起诉期限规定的立法释义、司法解释、请示答复与重要案例