「 道可特法视界第1785篇原创文章 」
前言：双碳背景下，新能源产业作为我国“十四五”规划的战略性新兴产业之一，近年来取得了举世瞩目的成就，新能源行业的投资并购市场也展现出前所未有的活力。《双碳背景下新能源领域法律服务系列文章》是道可特新能源法律服务团队结合相关实战经验，基于对新能源领域法律问题的研究和探索所撰写的文章。文章涉及新能源项目开发建设和投资并购各阶段的法律问题，包含风电、光伏发电、氢能、储能和生物质能等方面。
由于光伏电站项目备案的特殊性，只有符合条件的备案项目才可纳入可再生能源资金补贴目录，备案成功的项目成为新能源市场上的稀缺资源。加之国家对光伏电站项目的政策且市场前景良好，故各地光伏电站等新能源项目的投资并购市场中大量出现倒卖“路条”的现象。为了光伏电站建设规范有序进行，整顿光伏电站项目开发环节中出现的一系列投机乱象，国家陆续出台了一些类政策性文件进行规范。
从公司法和民法典合同编方面分析，光伏电站项目单位的投资主体通过协商方式和第三方签署股权转让协议，将项目单位的权益转让第三方，符合公司法和民法典合同编的意思自治原则，各方签署的投资并购合同形式上符合民法典合同编和公司法相关规定，并可能已经履行完毕。部分涉及国有股权转让的项目单位也按照国有资产出让监管规定，进行了招拍挂等程序，形式上依规定进行对外出让国有资产，符合国资监管规定。如果交易一方在交易进行中，以“倒卖路条”为由，申请确认或撤销交易合同文件。那么，人民法院需要去认定是否构成实质“倒卖路条”问题。交易合同是否违反我国法律和行政法规的强制性规定，才能导致合同无效，这个问题在实际诉讼中具有一定的复杂性。作为光伏电站的投资机构需要进一步重视和预防相应的法律风险，提前进行防范。虽然相关规定禁止了在项目投产前擅自变更项目投资主体或进行项目转让的行为，但并未对该等转让合同的效力进行明确规定，而该问题在实践中存在较大争议。《民法典》第143条规定，具备下列条件的民事法律行为有效：（一）行为人具有相应的民事行为能力；（二）意思表示真实；（三）不违反法律、行政法规的强制性规定，不违背公序良俗。《民法典》第146条规定，行为人与相对人以虚假的意思表示实施的民事法律行为无效。以虚假的意思表示隐藏的民事法律行为的效力，依照有关法律规定处理。《民法典》第153条规定，违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效。但是，该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外。违背公序良俗的民事法律行为无效。《民法典》第154条规定，行为人与相对人恶意串通，损害他人合法权益的民事法律行为无效。在《民法典》生效前，收购协议效力的判断主要是基于《合同法》第52条的规定。《合同法》第52条有下列情形之一的，合同无效：① 一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；
② 恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；③ 以合法形式掩盖非法目的；④ 损害社会公共利益；⑤ 违反法律、行政法规的强制性规定。【基本案情】2019年7月16日，九域龙源公司与普惠公司签订一份《关于安阳县分散式风电场项目合作协议》。协议约定，在发××安阳县风电场项目之后，双方共同开发位于在安阳市境内风力发电项目，双方按照投资金额规划股权比例，九域龙源公司占股51%，普惠公司占股49%；普惠公司发挥自身优势，协调项目征地、赔偿事宜，协调土地使用权出让办理过程中涉及到的政府部门关系；九域龙源公司发挥自身管理和技术优势，负责协调本项目批复后工作，负责工程投资、工程建设、管理及质量监控。2019年12月25日，普惠公司安阳县50MW分散式风电项目获得核准。九域龙源公司向一审法院提起诉讼，请求判决九域龙源公司与普惠公司签订的合作协议有效。一审法院判决确认合作协议有效。普惠公司提起上诉。【裁判结果】二审法院驳回上诉、维持原判，即确认《关于安阳县分散式风电场项目合作协议》有效。【争议焦点】九域龙源公司与普惠公司签订的《关于安阳县分散式风电场项目合作协议》的效力问题。【裁判依据】九域龙源公司与普惠公司签订的协议，系双方在平等、自愿的基础上签订的，也是双方当事人的真实意思表示，且其内容不违反法律行政法规的强制性规定，合法有效。普惠公司主张合作协议违反了《国家能源局关于开展新建电源项目投资开发秩序专项监管工作的通知》和《能源局开展专项监管禁止风电、光伏项目“路条”买卖》，该两份文件并非法律或者行政法规，不能作为认定合同无效的依据。【基本案情】2014年8月17日，出让方丰华能源公司与受让方浙江正泰公司签订嘉峪关市西戈壁49.5MWp光伏发电项目股权转让协议。协议约定，丰华能源公司在5个工作日内完成目标公司“嘉峪关丰华能源公司”的注册，完成注册后按照协议向浙江正泰公司转让其持有的目标公司100%股权，浙江正泰公司向丰华能源公司支付转让款800万元。丰华能源公司向一审法院提起诉讼，请求判令浙江正泰公司支付股权转让款500万元及违约金等费用。浙江正泰公司提起反诉，请求确认双方签订的股权转让协议无效，并判令丰华能源公司退还已支付的股权转让款400万元及利息。一审法院判决股权转让协议无效。丰华能源公司、浙江正泰公司均提起上诉。【裁判结果】二审法院判决驳回上诉，维持原判，即双方签订的股权转让协议无效。【争议焦点】丰华能源公司与浙江正泰公司签订的股权转让协议的效力问题。【裁判依据】案涉股权转让协议虽名为“股权转让”，但实为“路条”文件买卖。光伏发电项目属于绿色电力开发开发能源项目，有利于环境及生态的保护，关乎社会、国家公共利益。根据《光伏电站项目管理暂行办法》第十四条、第三十三条、《分布式光伏发电项目管理暂行办法》第十三条的规定，以及《关于进一步加强光伏电站建设与运行管理工作的通知》规定：“禁止买卖项目备案文件及相关权益，已经办理备案手续的光伏电站项目，如果如果投资主体发生重大变化，应当重新备案”，《国家能源局关于开展新建电源项目投资开发秩序专项监督工作的通知》规定将所有省电源项目备案情况、电源项目投产前各项工作进展情况、电源项目投产前的股权变动等经过及电源项目建成投产等列为专项监管的重点内容。由此可知，以上规定并未完全禁止在光伏电站项目备案后、投产前进行投资主体变更，对于确因并购、重组等商业目的，需要在投产前变更投资主体的，需要重新办理备案手续，但仍然禁止以投机行为为目的的“路条”买卖，即禁止不以自己为主投资开发为目的，而是以倒卖项目备案文件或非法转让牟取不正当利益为目的的企业，在办理备案手续后至投产前擅自变更投资主体的行为。本案中，丰华能源公司、浙江正泰公司均系经营能源及新能源的公司，在明知上述规定的情况下，未经备案机关同意，协议以“股权转让”的形式进行“路条”买卖，擅自转让案涉光伏发电项目以及变更投资主体，牟取不正当利益，扰乱了国家对于光伏电站项目的管理秩序，损害了社会公共利益，符合《中华人民共和国合同法》第五十二条第二项规定：“有下列情形之一的，合同无效：…（三）以合法形式掩盖非法目的”的情形。故双方签署的股权转让协议无效。根据相关司法案例，对于风光电新能源项目收购协议的效力认定问题，诉争双方的主要争议焦点是收购协议的签署是否违反了《民法典》第153条以及《合同法》第52条中“违反法律、行政法规的强制性规定”的行为。相关司法判例对此的态度大多可以总结为：《民法典》或者《合同法》导致合同无效的强制性规定主要是指效力性强制性规定，而风光电新能源项目并网投产前定数收购协议转让项目，虽然违反了“倒卖路条”的管理，但无论是国能新能〔2014〕450号还是477号文件，都属于针对发电项目核准/备案管理方面的管理型规定，属于行政规章即规范性文件，并不属于法律和行政法规。因此，风光电新能源项目并网投产前就转让项目股权签署的收购协议，虽然违反了禁止“倒卖路条”的管理规定，但不必然导致协议无效。尽管目前大部分案例的观点认为风光电新能源项目并网投产前就转让项目股权签署的收购协议，并不能认定“违反法律、行政法规强制性规定”，不必然导致协议无效。但是否存在因违反《民法典》和《合同法》其它关于合同效力的规定而无效，目前尚存在争议。光伏发电项目备案具有一定行政许可的属性，《行政许可法》的规定是否能在判断相关转让合同效力时直接适用，即参照适用《行政许可法》的规定，认为相关合同构成“以其他形式非法转让行政许可”的情形，进而认定因违反法律的强制性规定而无效。关于行政许可，在法律规定层面，根据《行政许可法》的规定，行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。是指在法律一般禁止的情况下，行政主体根据行政相对人的申请，通过颁发许可证或执照等形式，依法赋予特定的行政相对人从事某种活动从事某种行为的权利或者资格。而行政备案，一般是指无需经过严格的审查及审批程序，而是在相关主体实施某项行为前或完成相关事项后，向行政机关递交材料以作存档的行政行为。行政相对人具有一定主动权，在为一定行为前后，为了便于行政机关管理或监督，向行政机关进行的报备。由此可见，一般意义上的行政许可和备案之间存在明显区别。虽然根据《光伏电站项目管理暂行办法》及《分布式光伏发电项目管理暂行办法》实施以来，我国光伏电站项目管理由核准制转为备案制。但光伏电站项目中的“备案”又区别于一般意义的备案管理。光伏电站项目备案不仅仅是递交材料即可，而是应当符合相关条件，并在国家能源发展规划前提下的一种行为。受技术条件、电网消纳能力、补贴规模的限制，我国光伏电站每年新增装机容量有限制，因此备案制是有限资源下的备案，是否备案仍由地方政府决定。因此，我们认为不能简单将光伏电站备案的行为性质等同于行政许可，涉及违规“倒卖路条”所签订的合同不易简单适用因违反行政许可法的相关规定而无效。第二，转让合同是否因“恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益” 或因“以合法形式掩盖非法目的”的情形而无效而无效。对于风光电新能源项目并网投产前就转让项目股权签署的收购协议，存在以合同双方明知未经备案机关同意不得自行变更投资主体或不得转让项目的情况下，仍然签订相关合同，可能被认为属于“恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益”的情形，进而可能被认定合同无效。同时，由于对于风光电新能源项目并网投产前就转让项目股权签署的收购协议存在扰乱了国家对于光伏电站项目的管理秩序，而光伏电站项目又与社会公共利益密切相关，故该等合同可能被认为符合“损害社会公共利益”的情形，进而法院可能认定合同无效。4. 结合收购行为的具体情况确定合同无效的法律责任如果交易双方完成了“路条买卖”，后续被监管部门认定构成了“倒卖路条”，并进行了相应的行政处罚。这时候监管部门可以区分情况合理处理：如果出让方以倒卖“路条”牟利为目的，并不进行实际开发建设，收购方明知出让方属于倒卖路条目的，仍然配合进行交易，或者收购方在收购路条以转售牟利为目的。在这种情况下，原始的收购交易行为的合法性将存在较大法律风险。该种情况人民法院判决交易无效的可能性是比较大的。此时，作为光伏电站投资方，需要提前关注并购合同是否因为监管部门的认定而导致被撤销或无效的法律风险。
其次，如果出让方以技术和资金等理由对外转让项目股权，收购方基于出让方的陈述正当进行投资收购，通过商业谈判确定收购价格，而且价格存在溢价。后续，由于出让方被认定“倒卖路条”。这种情况下，收购方属于善意收购方，交易行为符合公司法和合同法的规定，支付相应对价，应当得到法律保护，人民法院不宜确认整体交易合同无效。监管部门针对出让方进行行政处罚即可，包括罚款或没收非法所得等。
道可特新能源领域法律服务
【敬请期待】关于风电和光伏项目的发电许可和“路条”问题，笔者将在下期的双碳背景下新能源领域法律服务系列文章中进行分析解读。
李 静北京市道可特律师事务所高级合伙人
北京市道可特律师事务所公司委员会副主任
业务领域：金融、新能源领域、商事诉讼与仲裁、企业并购重组、不良资产处置、公司法律事务等
手机：13521017433
邮箱：lijing@dtlawyers.com.cn
陈 杰北京市道可特律师事务所管委会委员北京市道可特律师事务所高级合伙人北京市道可特律师事务所金融专业委员会主任
业务领域：不良资产与资本市场、企业商事诉讼与仲裁手机：13366052290
邮箱：chenjie@dtlawyers.com.cn
道可特研究 | 双碳背景下新能源领域法律服务系列文章——项目开发备案/核准篇（上）