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“谁来监督监督者”之思

刘倩楠

谈及腐败，人们便会想到监督。在中国人固有的传统观念中，凡是可能发生腐败的国家机关，都应当受到监督，这种监督可以是国家机关内部的监督，也可以是独立于国家机关之外的监督。古时候，皇帝担心官员贪赃枉法，往往会设置监御史、刺史、御史大夫云云来对官员进行监督；而今在司法领域内，人们同样担心审判机关枉法裁判，国家检察机关作为国家专门的法律监督机关便应运而生。诚然，以监督来限制权力的滥用固然是防腐的一种方式，但正如陈瑞华教授所言，人们同样不能忽视“监督哲学”有着致命的理论缺陷：为防止被监督着滥用权力而设定的监督者，本身是需要监督的。那么为什么监督者为何会滥用权力？谁来监督监督者？

为何检察机关内部难以实现自我监督

事实上，检察机关难以实现良好的自我监督和其本身的性质密切相关。众所周知，司法机关除了是法律监督机关之外还是刑事追诉机关。因其职权特点，检察机关既需要对公安机关、法院、执行机关进行监督，同时还拥有者一部分与公安机关职权相似的侦查权，拥有着审查起诉、提起公诉和支持公诉等一系列权力。检察机关代表国家维护社会公正，这看似是一种值得推崇的行为。而实际上司法机关集于一身的法律监督权和刑事追诉权这两种权力是存在悖论的。

正如陈教授在书中所描述的那般，“根据刑事追诉活动的基本规律，侦查活动的成功与否，最终要靠法院审判过程中能否获得‘胜诉’，也就是被告人被判有罪的结局来判断”。因此倘若检察机关想要在刑事追诉活动中取得成功，就必须尽可能穷尽一切合法手段找到对被告人不利的证据，换言之，检察机关在公诉活动中是有偏向性的。

而检察机关法律监督者的身份却要求“其尽可能保持中立、超然与公正”，要求其自身不带任何立场、不沾丝毫尘埃地被动性地对司法活动进行监督，这显然与其法律监督职权的相矛盾的。因此，“从逻辑上看，从事着相互矛盾的诉讼职能的检察机关要么会偏重法律监督而忽视追诉犯罪，要么倾向于侦控犯罪而疏于法律监督，而不可能两者加以兼顾”。

从现实生活中，检察机关在自行侦查的案件中发生的屡禁不绝的刑讯逼供和超期羁押现象来看，检察机关往往倾向于将自身定位为与犯罪作斗争的刑事追诉机构，其自身的法律监督职权则受到了忽视。因此，拥有法律监督职权的检察机关因其自身性质的限制，难以成为一个合格的司法监督机关。

对诉讼之外的监督之质疑

除了监察机关的监督，人们还会想到人大的监督，社会舆论的监督，或者国家专门为监督检察机关的人民监督员制度监督等等。

而这些诉讼之外的监督也是存在着问题的。陈瑞华教授在书中以河南开封兰灵公司诉开封县第二油厂案和夹江县彩印厂诉四川省技术监督局等三个典型案例为例，由此对人大监督制度的弊端进行了分析。陈教授认为人大对案件进行启动再审时而是对审判活动的“干预”，这种“干预”往往会以以下模式出现：法院对某一机关作出了终审判决，败诉的一方当事人仍然不服，经反复向法院提出申诉未果，就最终将案件提交某人大；后者通过各种途径，向法院施加压力，“迫使”法院通过“审判监督程序”将案件加以重新立案、审判，并作出新的判决。在具体的审判活动中法院也会迫于人大的压力，难以作出公正的判决，这也更加损害了法院的独立性。

从人民监督员制度的设立，我们可以看出国家也在努力解决“谁来监督监督者”的问题，而人民监督员制度却并不能很好地解决问题。首先，根据《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》（以下简称《规定》）“参加案件监督的人民监督员，应当在人民监督员名单中依照排序或随机抽取的方式确定”。但由于人民监督员为兼职，与其自身工作难免发生冲突，因此，实际操作中往往是由人民检察院根据实际情况予以确定，这就大大削弱了人民监督员自身的独立性。其次，《规定》第二十五条写着“人民监督员对办案人员司法处理的表决意见上报，供检察长或检察委员会参考”。

这就表明人民监督员的意见在检察院看来仅具有参考的价值，具有咨询与建议的性质，并无实际的意义，因而也就无实际的约束力。而如果赋予人民监督员约束检察机关的实际权力，那么人民监督员自身的监督问题又该如何解决？这将再一次进入“谁来监督监督者”的怪圈。

至于社会舆论的监督在网络媒体日渐发达的今日，与其说是一种监督手段，更不如说是一把“双刃剑”。人民群众虽然渴望了解案件事实，追求事实真相，可网络中难免出现断章取义的网络喷子，歪曲事实真相的无良媒体。面对网络的干扰，舆论时而会离真相越来越远，甚至人们有时还会为扭曲的“真相”打抱不平，这更加为法院的审判活动带来了压力。

其实包括社会舆论监督在内的诉讼之外的监督还有一个共同的特点，就是这些监督手段对具体案件都难以真实参与到具体的诉讼活动之中，即缺乏对诉讼活动的亲历性。这样的监督往往只能对判决结果进行监督，而做不到对审判程序的监督，出现了程序正义的监督空白也即缺失了对基本正义的监督手段。由此观之，诉讼之外的监督手段对监督问题的解决也是杯水车薪。

究竟如何解决“谁来监督监督者”问题

西方有一个关于和尚分粥的故事，说的是有七个和尚，每餐每人一碗稀饭。但是由谁主持分稀饭却是一个不放心的问题，因为资源的有限性与权力的扩张性必然导致分稀饭者利用权力营私舞弊。西方人解决这一问题的方式是“分者最后端”，有效地化解了不公正的难题。而中国人的思维却是通过监督来解决，但是如何能避免“监守自盗”呢？历代的中国人却不曾给出完美的解答。

关于此问题的解决，笔者赞同陈瑞华教授的观点，不轻易从诉讼机制之外引进“法律监督”，而是从诉讼机制内部着手，逐渐弱化监察机关的司法机构色彩，逐渐淡化并在条件成熟时最终革除监察机关的法律监督职权。而诉讼领域中维护法律统一实施的使命当由法院自身通过审级制完成。具体而言，可以建立三审终审制，让高级法院和最高法院承担起维护法律统一的使命。而在诉讼领域中法律问题的实施应当通过控辩裁三方相互制约和平衡的机制加以解决。

关于“谁来监督监督者”的问题，中国的司法改革虽道阻且长，但笔者坚信，来日可期。

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编辑：肖渝

责编：沈诗慧