改革开放40年访谈丨刘彩：真正推动电信改革的力量是生产力

  导言  

今年是改革开放40周年。回首信息通信业40年发展，“解放思想，锐意改革，创新发展”是其中的关键词。为了更加深入地了解信息通信业的改革发展历程，《人民邮电》报记者特意走访了原信息产业部政策法规司司长刘彩，听取了他对行业改革发展中一些关键节点的讲述。“作为一个老邮电人，能够亲历、参与并见证通信业大发展进程，我感到非常荣幸。”刘彩如是说。

重新认识“我是谁”

改革开放以前，我国通信业发展严重落后，已成为制约经济发展的瓶颈产业。据统计，到1978年，全国电话用户总数只有400万左右，人口普及率为0.38%。

1978年12月，党的十一届三中全会前后，邓小平同志多次强调“发展经济要把交通通信放在首要位置”，他指示：“要先把交通通信搞起来，这是经济发展的起点。”“这使各方对通信业的地位和作用有了新的认识：通信业不再只是为党政军服务，还要为经济建设服务、为人民生活服务，是国民经济的先行性产业。观念的转变为我国通信业大发展奠定了基础。”刘彩告诉记者。

1982年9月，党的十二大提出，在1980年的基础上，到20世纪末，我国工农业总产值实现翻两番的战略目标，同时第一次提出要大力加强邮电通信建设。1984年8月，当时的邮电部提出，在1980年的基础上，到2000年，完成主要通信能力和业务总量翻三番的目标，以通信翻三番保证国民经济翻两番。在此背景下，国家先后出台了一系列支持通信大发展的优惠政策。在国家政策的支持下，我国通信业的发展进入起飞阶段。1985年，邮电业务总量增长率首次超过国民经济增长率。

在国家政策的大力扶植下，在各级地方政府的大力支持下，通信业各部门紧紧抓住难得的政策机遇、市场机遇和对外开放的机遇，上下同心，不断解放思想，深化经营管理改革，在上世纪90年代实现了跨越式大发展。据统计，这十年间，行业年均增长40%，其中1993年和1994年业务总量与电话用户数年增长率达到60%左右。这十年间，移动电话和互联网从无到有，迅速崛起。到2000年，移动电话用户数达到0.845亿。公用互联网1995年开通试用，到2000年已发展2250万用户。跨越式大发展使我国通信业摆脱了严重落后的局面，由制约经济发展的瓶颈变成国民经济的先导性行业。

改革开放生动力

上世纪90年代通信业大发展时期，也是行业不断解放思想、转变观念、改革开放的阶段。在内部管理上，实行分层负责的经营责任制，工效挂钩，调动了干部职工的积极性。在外部关系上，积极贯彻“统筹规划、条块结合、分层负责、联合建设”的十六字方针，调动了各级地方政府支持当地通信建设的积极性。

在融资方面，通过初装费和负债经营，包括大量使用国外贷款，成功解决了建设资金短缺的难题。改革开放前，信息通信建设主要靠国家预算拨款。据刘彩向记者介绍，当时，每年财政给部里的预算只有2亿元，其中能用于网络建设的只有2000多万元。2000年，电信网固定资产投资高达2224亿元。从2000多万元到2000多亿元，这从一个侧面也可以看出，改革开放与市场经济思维给通信业发展带来的积极影响。

在技术路线上，积极采用世界先进技术，坚持高起点建设现代通信网。长途干线建设跨越了对称电缆、同轴电缆发展阶段，从明线直接过渡到光缆，迅速建成了“八纵八横”全国光缆传输网。长途市话交换机跨越了半电子和纵横制发展阶段，由人工交换和步进制直接跨越到程控交换，并成功走出了一条引进、消化、吸收、创新之路，高起点、高速度建成了当时世界容量最大的程控电话交换网，既保证了经济翻两番，又促进了国内通信制造业发展。

在通信业大发展的同时，有关电信管理体制改革的大讨论也在持续展开。讨论的焦点是，是否要在电信领域破除垄断，引入竞争，实行政企分开，特别是何时进行这项改革。

其中，主张立即进行体制改革的各方认为，通信业发展中存在电话装机难、收费高（主要是初装费、长途国际话费高）、服务不好等问题，还在一定程度上存在“吃拿卡要”现象。针对这些诉求，当时的邮电部积极开展服务教育。随着技术进步和规模化经营，主要通信服务资费进行了多次下调。但在通信资源严重短缺的情况下，有些问题很难得到彻底解决。

刘彩表示，在这场大讨论中，当时的邮电部一直主张分阶段进行电信体制改革，不主张过早在基础电信领域引入竞争。主要有两大理由：

1	一是电信网的特点是全程全网、联合作业，建网投资大，具有一定的天然垄断性，涉及国家主权与安全，还要向广大边远地区提供普遍服务，适宜由政府主导，集中力量建设一个完整、统一、先进的国家通信网。国际上大多数国家在建网阶段也都是这样做的。
2	二是当时通信业正处在高速增长阶段，固定电话年均增长率高达40%，移动电话、互联网正在每年成倍增长。此时电信体制的大变动，可能会中断大好的发展势头。

部领导和相关司局多次向国务院汇报，向社会进行宣传，收到了一定效果。经国务院和党中央批准的连续三届邮电部（信息产业部）三定方案事实上采纳了部里的建议。

1	1988年的邮电部三定方案迈出邮电体制改革的第一步，将邮电工业、物资、基建和邮票发行等非通信服务从邮电部分离出去，实行公司化经营。
2	1993年的邮电部三定方案迈出了第二步，在邮电部内部职责分工上，实行政企分开，设立电信管理局和电信总局，分别负责电信行业管理和企业运营。
3	1998年的信息产业部三定方案走出第三步，实行政企分开，电信重组，在基础电信领域开展更有效的竞争。

由此可见，真正推动电信改革的力量是生产力。在普及电话服务的时期，在政府的支持下，建设统一的国家通信网是必要的。然而，在电话业务趋于饱和、互联网和移动互联网迅速发展的新形势下，社会需要一个更加开放、政企分开的通信管理体制，以适应信息通信技术与业务不断创新发展的需要。此时，信息通信行业实行政企分开，更加充分有效地引入竞争，也就顺理成章了。

释放发展新动能

1998年到2001年是电信体制改革措施集中出台的时期。

1998年，信息产业部组建，实行政企分开。据刘彩向记者介绍，通过到四川、广东、陕西等省进行调研，部调研组提出“一步到位、速战速决”的方案。这个方案经党组讨论通过后实施。当时的信息产业部先后发了指导意见、补充通知和关于财务分割的三个文件。全国邮电分营经过三个月的实施，1998年10月底基本到位。1999年1月1日开始按新体制运行。由于采取了从县局开始自下而上、有序分营的安排，分营工作进展顺利。

政企分开了，国企资产、人事、业务都归口国资委，许多新公司诞生。原来用行政手段管理市场的办法行不通了，通信行业监管必须有法可依。刘彩提出，当时，由部政策法规司历时多年主持起草的《电信法》草案，已报国务院审核，并纳入人大一类立法计划。不过，由于草案在三网融合等问题上尚未达成共识，《电信法》一时难以出台。为此，国务院法制办提出先出台一个电信条例，冠上“中华人民共和国”，由国务院发布。2000年9月25日，朱镕基总理签发《中华人民共和国电信条例》。从此，我国电信市场管理做到了有法可依。目前，该条例仍在沿用。

2001年，中国加入WTO。在WTO谈判中，在电信服务方面要求开放电信市场，允许外资控股。中国的底线是外资占比不超过49%。据刘彩向记者介绍，银行和电信成为最后达不成协议的焦点，差点使谈判破裂。经过多次艰苦谈判与协商，才最终决定将增值电信业务外资比例提高到50%，基础电信仍维持49%。

在电信企业重组方面：

1999年2月14日，国务院批准中国电信改革方案。根据该方案的要求，当时的信息产业部决定组建中国移动通信集团公司。

2000年4月20日，中国移动通信集团公司正式成立。

2001年11月，国务院批准《电信体制改革方案》，对固定电信企业进行重组整合。

2002年5月16日，中国电信集团公司和中国网络通信集团公司挂牌成立。

2008年5月23日，中国电信收购中国联通CDMA网（包括资产和用户），中国联通与中国网通合并，中国卫通的基础电信业务并入中国电信，中国铁通并入中国移动。

至此，国内基础电信市场形成中国电信、中国移动、中国联通三足鼎立的竞争格局。

中国通信体制改革和引入竞争为通信业在后电话时代的进一步发展创造了有利的网络环境，也为推进国民经济和社会服务信息化打下了坚实基础。从2008年至今，我国通信业继续高速发展。目前，电话已成为传统业务，程控交换机已退出历史舞台。随着互联网和移动通信的普及，特别是移动互联网的大发展，ICT产业成为国民经济增长的新动能。

编辑：李文博（实习）

校对：刘培钰

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