改革开放40年访谈丨李国斌：为电信事业保驾护航，《电信条例》功不可没
导 言
今年是我国改革开放40周年。40年来，中国信息通信业解放思想，锐意改革，实现了跨越式发展，取得了举世瞩目的成就，被誉为基础行业中改革力度最大、发展速度最快、成效最显着的行业。
行业的发展与法律法规的建设完善是密不可分的。在党的十九大报告中，“坚持全面依法治国”被明确作为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略之一。在中国信息通信业的法制建设进程中，《中华人民共和国电信条例》（以下简称《电信条例》）无疑占据着非常重要的地位。
中国无线电协会副理事长兼秘书长李国斌，曾任原邮电部政策法规司副处长、处长，原信息产业部政策法规司副司长，工业和信息化部政策法规司副司长等职，曾全面负责信息通信业和信息化领域的政策研究、法制建设、体制改革工作，是我国电信法制建设的关键参与者，见证了电信法制建设过程中的重大决策和关键瞬间。为此，《人民邮电》报专访了李国斌，请他来回顾我国《电信条例》的出台过程并展望未来电信行业法制建设的前景。
《电信条例》为改革而生
《电信条例》于2000年9月20日由国务院第31次常务会议审议通过，5天后，时任国务院总理朱镕基以291号令的形式将其颁布，从此揭开了中国电信事业十分华丽的一章。
回顾起来，李国斌指出，中国开始从事电信方面的立法，始于1980年。1979年，国家恢复了对邮电企业实施邮电部和地方政府双重管理，并以邮电部为主的管理体制，使得邮电通信回归了由专业部门统管的状态。1980年，邮电部开始考虑起草《电信法》和《邮政法》。但是当时的邮电部既是政府部门还是邮电企业的主管机关，被认为既是运动员又是裁判员，在立法的过程中，机制不顺畅。
1998年，我国电信事业实施了政企分开、邮电分营的体制改革，在原邮电部和电子部的基础上，组建了信息产业部，并实现了邮电企业与信息产业部的分离。这就面临一个问题，信息产业部仍然代表国家对电信行业进行监管，但是邮电企业已经不再归属信息产业部，因此迫切需要加强相关立法，确定政府、企业之间的相互关系。
1998年，经信息产业部向国务院和全国人大常务委员会提出电信立法的建议后，中共中央批准的《九届全国人大常委会立法规划》将电信法列为全国人大常委会第一类立法项目，即应当在本届人大届期完成的立法项目。而后，随着电信业改革重组步伐的加快，电信监管和服务等方面对法律法规的需求越来越迫切，当时的信息产业部与国务院法制办达成共识，有必要由国务院先制定《电信条例》等行政法规，以尽快满足电信业依法监管和服务的需要。
国务院对电信立法给予了大力支持，先后于1999年和2000年将《电信条例》列入国务院立法年度计划。在做了大量的电信立法的基础性工作后，信息产业部于1999年12月向国务院上报了《中华人民共和国电信条例（送审）稿》。之后，信息产业部与国务院法制办对送审稿进行了研究，征求了国家计委等35个国务院部门和广东等5个地方及中国电信、中国联通等6家企业的意见，经反复研究修改，形成了《中华人民共和国电信条例（草案）》。最终，该草案经国务院第31次常务会议通过，于2000年9月25日发布施行。这标志着我国电信事业进入了一个依法发展的新的历史阶段。
2001年1月10日，全国电信条例知识大赛复赛在郑州开赛，来自全国各省、自治区、直辖市的31个代表队的93位选手参加本次复赛。
《电信条例》功不可没
2000年版的《电信条例》出台距今已经有19年，在改革开放的40年里占据了近一半的时间。在《电信条例》出台后的近20年里，中国信息通信业取得了举世瞩目的发展成就，在李国斌看来，在这个过程中，《电信条例》为中国电信事业起到了保驾护航的作用，功不可没。对此，李国斌进行了全面总结，主要包括以下四个方面。
第一，《电信条例》有效保障了电信业
在特定时期能够依法健康发展。
之前电信业的发展，主要依靠国家政策的支持，比如三个倒一九、四个一起上等。在《电信条例》出台之前的1998年，全国电话用户只有1亿户，在《电信条例》颁布的当年即2000年，中国电话用户就达到了2亿户。《电信条例》颁布实施后，中国电话用户每年新增一个亿，到2014年，中国电话用户数突破15亿。
第二，《电信条例》有助于加强
电信监管和行业管理。
1998年电信行业实施政企分开，政府面临如何进行行业管理的难题。《电信条例》的颁布实施，加强了电信行业的法制建设，用法律构建了管理制度。对于政府部门来说，法无授权不可为，必须依法行事。《电信条例》为政府的监管确定了八项制度，包括电信业务经营许可制度、电信网间互联管理制度、电信资费管理制度、电信资源有偿使用制度、电信服务质量监督制度、电信建设保障管理制度、电信设备进网制度、电信安全保障制度。这使得信息产业部对行业的管理，有法可依。
第三，有效促进了电信企业的
规范经营和发展。
《电信条例》实施之前，电信公司经营的业务是由行政审批的，而《电信条例》实行的是许可制度。对此，李国斌专门解释说，“许可”意味着对禁止的解除。有了《电信条例》，电信企业想经营某个业务，只要符合条件，向政府主管部门进行申请即可，这就为企业进入电信经营行业提供了一个制度上的保障。与此同时，许可制度规范了企业的经营行为，对于价格资费、服务质量等都有明确的规定。
第四，有效保护了电信用户的
合法权益，为提高电信服务质量
提供了强有力的制度保障。
《电信条例》专有一章来规范电信服务，对于电信服务明确提出了法律上的要求，比如电话服务的质量、查询电话的要求等。这使用户明确了在使用通信服务的时候，应该享有哪些权利，电信企业应该履行什么样的责任。最终，《电信条例》促成了电信企业走向理智与成熟。
除了以上四点外，《电信条例》还对电信安全、电信建设、电信价格、电信企业之间的互联互通等产生了积极作用，直至《电信法》还没有出台的今天仍然发挥着重要的作用。
2014年、2016年《电信条例》进行了两次修订，均与国务院推动行政审批制度改革相关，大量取消了行政许可，包括资费备案、互联互通备案等。这两次局部性修改，对于推动电信管理有着十分重要的意义，有效提高了电信管理的行政效率，方便了相关部门和企业在电信市场上进一步开展活动。
新法律需符合时代要求
2018年9月7日，十三届全国人大常委会再次把《电信法》列为二类计划，即要加强研究论证，待时机成熟适时出台，让人们再次看到《电信法》出台的曙光。李国斌对此进行了深入分析。
《电信法》从筹备起草到今天，已经有38年了，仍然没有出台，有着深层次的原因。李国斌认为，其中最核心的是如何看待电信行业的变化问题，也就是如何看待互联网。
随着技术的进步和业务的发展，电信行业已经从原先的信息传递部门变成信息的加工处理部门，有了信息技术服务融入其中，已经不再是传统的端到端的管道运营商。传统观念认为，互联网也属于电信范畴，但实际上互联网与电信在基因上就不一样，在产生之初设计的逻辑也不一样。电信行业是一个端到端的信息传递部门，是封闭的、安全的、可管可控的，互联网则是开放的、不安全的、不可控的，这二者在制度构建上的需求不一样。如果仍然沿用传统的管电信的理念和制度来看待与管理互联网，是格格不入的。互联网是超越电信的、平台式的信息处理方式，甚至可以说是现实社会的虚拟化、虚拟社会的现实化，因此，互联网的管理问题实际上反映的是社会的管理问题。电信管理部门不能用传统的思维来管互联网。同时，互联网涉及安全问题、内容管理问题，这些相关管理部门就要求在《电信法》中体现自己的管理诉求，从而与电信管理部门产生了巨大分歧。这些问题久拖不决，难以解决，从而导致《电信法》很难出台。
近几年，中央网信办的成立使得我国有了专门的内容管理部门，网络信息安全领域也加强了立法，制定通过了《国家安全法》《网络安全法》，对在《电信法》中体现网络安全、内容管理的诉求已经降低。但是，李国斌认为现在制定传统的《电信法》的难度反而更大了，这是因为传统的《电信法》已经不能反映行业的变化，不能面向未来。当前，电信领域的融合性业务越来越多，如何划分业务之间的边界成为一件非常困难的事情，比如“互联网+”、未来的5G垂直行业业务，是归电信主管部门管理，还是其他部门管理？实际上，面对“互联网+”业务，电信主管部门进行管理是很困难的。
展望未来的电信立法，李国斌认为，必须面对行业的变化，寻求多方面的平衡。李国斌建议将传统的《电信法》进行扩展表述，比如《信息通信法》。同时，新的立法必须承认当前的大趋势，在立法中承认融合业务的相关部门的管理诉求，形成多部门齐抓共管的局面。只有如此，方能出台一部符合时代要求的崭新的法律。
编辑：刘培钰
校对：梁 晨