何柱：福建省环卫一体化PPP项目实施经验分享
福建省招标采购集团有限公司PPP咨询中心副总经理、福建省闽招咨询管理有限公司副总经理何柱以“福建省环卫一体化PPP项目实施经验分享”为主题进行了发言。
来源：中国固废网 整理：刘影
7月27日，由福建省招标采购集团、E20环境平台主办的“2018首届环卫一体化高峰论坛”在福州富力威斯汀酒店盛大开幕。论坛现场，福建省招标采购集团有限公司PPP咨询中心副总经理、福建省闽招咨询管理有限公司副总经理何柱以“福建省环卫一体化PPP项目实施经验分享”为主题进行了发言。
何柱做主题发言
何柱表示，环卫一体化市场化模式是未来环卫服务产业化的重要方向，是对政府管理体制改革的一种有益探索。
从国家政策大环境来看：习总书记在十九大报告提到：“着力解决突出环境问题”、“改革生态环境监管体制”；2017年9月，第三次全国改善农村人居环境工作会议上提出：“全面推进农村生活垃圾治理，积极开展农村生活污水治理，大力推进农村厕所革命，有效整治村容村貌”； 2016年，中共中央、国务院发布的《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》要求：“强化城市保洁工作，加强垃圾处理设施建设，统筹城乡垃圾处理处置，大力解决垃圾围城问题；推进垃圾收运处理企业化、市场化，促进垃圾清运体系与再生资源回收体系对接”；财政部《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金[2016]90号）提出：“在垃圾处理、污水处理等公共服务领域，项目一般有现金流，市场化程度较高，PPP模式运用较为广泛，操作相对成熟，各地新建项目要 ' 强制 ' 应用PPP模式”。
从福建省政策环境来看：2016年6月，福建省住建厅在龙岩市召开“全省城乡环境卫生一体化处置模式推进会”，会上提出要加快推进省内城乡一体化模式落地；2017年，福建省住建厅、财政厅《鼓励社会资本投资生活垃圾处理PPP工程包的实施方案》（闽建城[2017]2号）提出：“将辖区内的城乡环卫清扫保洁、中转运输、终端处理以及市政公用领域等项目整合组成一个或若干个工程包项目，或与其他优质收益性项目捆绑打包，采用PPP模式，引入社会资本参与合作。新建项目要“强制”应用PPP模式，鼓励城乡生活垃圾处理一体化。”
就环卫项目的发展模式而言，由早期政府完全主导，逐渐演变成小规模市场化运作。2014年开始有了更大的突破：以采用PPP模式向市场化推广，协同发展；就服务内容而言，由早期单纯的清扫保洁，到运输中转处理和配套基础设施建设，再到现在的资源化回收利用，逐渐向全领域覆盖、资源回收利用和智慧环卫发展等。
政府各自为政，对环卫缺乏重视。何柱表示，从政府主导模式来看，政府部门各自为政，未建立协同管理制度体系，各部门之间未合理分配工作，导致项目运行效率低下。其次，政府大多专注于经济建设，对环卫、环保工作重视还不够，资金投入不足，导致了很多环卫项目工程都没有办法上马。
不同项目操作难，不同企业监管难。从分标段委托运营模式来看，不同项目基本情况不同且各项目中标企业也各不相同，导致政府管理效率低下。再者，企业恶性竞争等情况层出不穷，这些问题无疑制约了环卫项目的发展。
环卫一体化项目采用PPP模式将按效付费，风险共担、利益共享，长期合作，运营属性，公共服务属性完美契合。有利于打破部门壁垒，实现全覆盖管理；改变投资方式，提高资金利用效率；引入专业企业，加强技术，机械投入；提高运营，实现按效付费；强化行业管理，转变政府职能。
随后，何柱对入库的环卫项目作了具体分析介绍。经调研数据显示，截至2018年8月，处于PPP综合信息平台项目管理库的“环卫服务”领域的项目数量为66个，落地比例为60%。就管理库环卫项目发起的时间而言，2016年度的项目投资总额为69.06亿元，2017年为高峰爆发期，项目个数接近30个，项目投资总额56.09亿元，且项目发起数量逐年上升。
从投资金额来看，最低投资金额为2038万元，66个项目中最高投资金额为133500万元，平均投资额2.33亿元，投资金额小于1亿元的项目25个；投资金1亿—3亿元的项目数量24个，投资金额3亿—5亿元的项目数量9个；投资金5亿~10亿元的项目数量7个超过10亿元的项目数量1个。
从回报机制来看，环卫服务类型的PPP项目65%回报机制均为政府付费。
从区域分布来看，我国环卫服务PPP项目个数领先的省份主要有安徽（10个）、湖南（7个）、山东（6个）、云南（6个）；全国共有20个省份实施过环卫服务的PPP项目。安徽省环卫服务项目最多，个数达到10个，投资总额20.31亿元，平均投资额2.03亿元。福建省环卫服务项目个数4个，投资总额20.64亿元，平均投资额5.16亿元，其中福州、宁德、漳州、龙岩各一个。由此看来，PPP运作模式在福建省有巨大的发展潜力。
从项目运作模式上来说，因产权归属不同，运作模式以BOT(建设-运营-移交)为主；运作方式为BOT的项目数量为27个，占比40.91%。
何柱表示：2018年环卫一体化PPP项目的发展趋势大好。主要从三个方面体现：一是项目规模不断提高。2018年上半年就落地3个10亿以上的环卫一体化PPP项目；二是合同年限延长。2018年上半年落地的环卫一体化PPP项目合作期20年以上的占了三分之一；三是服务内容多样化。收集、清运和处理模式趋于一体化，城乡一体化、智慧化。
环卫一体化项目的发展，要求企业向着以下方向发展：首先是规模化，小体量的项目逐渐减少，导致企业要朝着更大方向发展，要求企业有更强的能力；第二要求企业要有整合产业链上线的能力，提高企业运营效率；第三要求企业朝着专业化发展，现在PPP绩效考核是越来越严格，要以更加先进的技术设备才能保证整个项目的效果；第四就是外延化，运营服务和设备制造企业联动，很多优秀设备制造企业正向这方面转型。
（一）合作内容确定
何柱表示，合作内容不同，具有不同的优劣势。单纯清扫转运：交易结构简单，很难发挥环卫一体化项目的规模效应，但是对于服务型的PPP项目，不存在这些问题，对入库手续上会进一步简化。整体打包项目：提升运作效率，降低运营成本。但也同时存在一个问题：交易结构、立项审批手续对应较为复杂，需要咨询企业或者政府部门更多为之考虑。
（二）存量资产处置、人员安置问题
在存量资产的处置、人员安置方面，存量设备、设施是否满足现行考核要求，如何盘活，原有人员如何安置，工资、福利待遇如何保障等都是PPP项目在推行过程中存在的重大问题。
（三）政府付费机制
政府付费机制存在三种模式，一是按面积、吨数计费。一二线城市：平均清扫价格在10-12元/平方/年，垃圾清运价格在70-80元/吨，公共厕所年运营费用约12万/座。二是按人口总量计费。根据人口数量×单价，监管相对简单，适宜用于人口流动相对稳定的县城。三是包干价。对垃圾收运总年运营费用包干，耗费时间长，通过后期调整，实际处理量超过一定限度的时候要进行调整。
（四）城乡环卫一体化的困境
何柱表示，在推进城乡环卫一体化的同时，依旧存在很多的困难：①城乡环卫一体化管理制度缺失；②政府机构职能权责不清；③当地保护主义盛行，市场化程度低，价格体制不透明；④执法监督管理力度不足。
（五）绩效指标的设定
对于绩效指标的设定，何柱表示，整个环卫一体化项目绩效考核指标要从多方面涉及：基础设施和公共设施建设指标、清扫保洁、垃圾收集和运输、经济效益考核、环境效益，社会效益...就目前来说，绩效考核还是以地方为基准，缺乏统一的考核体系，这个问题也是制约企业发展和市场化推广的重要原因之一。
最后，何柱针对具体环卫PPP项目、以点及面，从项目运作模式、人员安置、回报机制、风险分配机制、绩效考核以及监管机制六个板块依次分析。何柱说道，环卫项目采用PPP模式对加快实现政府职能方式的转变，盘活现有环卫资产，平滑财政支出压力，提高服务供给水平具有重要意义。
以某县城乡环卫一体化（一期）PPP 项目为例，该项目总投约1.95亿元，所属市政工程类，对城区的道路清扫保洁(含绿化带卫生保洁、隔离护栏清洗)、垃圾收运（生活垃圾及建筑垃圾收运）、公厕运营以及原有中转站的改造。运作范围总面积约为190万平方米的城市清扫保洁，合作年限15年。政府和社会资本共同组建项目公司提供环卫服务，政府付费并监管考核，付费与绩效考核结果挂钩。
（一）运作模式
（二）人员安置
对于人员安置的问题，采用三个办法。第一，无条件聘用县环卫处原合同制工人，重新签订不少于三年的劳动合同，优先聘用原保洁公司的一线环卫工人，通过人员考核机制确定人员续约；第二，在原单位环卫工作年限累计达到 10 年或以上的，签订无固定期限劳动合同；第三，职工基本待遇不降低；平均工资标准不得低于县最低工资水平的1.1倍；建立工资正常增长机制，五险一金等各种福利补贴。
（三）回报机制
回报机制包括三方面。一是清扫保洁费用方面，包括清扫保洁设备投入、保洁运营费用、改建回收站、合理利润，且道路清扫保洁服务费单价不高于4.4元/平方米；二是公共厕所运营费用方面，包括人力、清洁、维护、管理，且单位成本为7.02万元/座/年；三是垃圾收运费用方面，包括垃圾收运设备投入、垃圾收运运营成本、合理利润，且垃圾清运服务费总价不高于377.79万元/年。
（四）风险分配机制
环卫一体化PPP项目合作周期长，随着城镇化进程不断推进，必然导致不可预见因素逐渐增多，需要分析识别PPP全生命周期内潜在的主要风险因素，揭示风险来源，判别风险程度，提出规避风险对策，降低风险损失。
（五）绩效考核
项目绩效考核机制，主要分为建设期绩效考核、运营绩效考核、移交阶段绩效考核三块内容。建设期的考核：重点考核项目 、质量、工期、工程完好程度等指标，考核内容根据相关国家标准对项目工程质量、项目管理及项目社会影响等方面进行考核。运营绩效考核：从公共服务质量和持续稳定性、重大活动保障及突发应急措施、运营维护管理制度、公众满意度进行考核。移交阶段绩效考核：从设备与器材验收、接收员工培训、技术转让、保险和承包商保证的转让、项目范围内资产使用权、收益权等移交阶段的事宜进行考核，并将考核结果与移交担保进行挂钩。
（六）监管机制
何柱表示，一个PPP项目运作离不开完善的监管机制，特别是监管机制要明确可操作。第一主要是行政监督，在全生命周期内，多部门、多环节、多方位监管，同时建立跨部门协调机制。第二是履约监管，通过定期汇报、审核、检查进行日常履约监管；根据考核结果确定支付金额进行月度绩效考核。同时，每3至5年开展全面评估，根据评估结果调整绩效考核指标体系。第三为公众监督，搭建有效的投诉渠道、及时处理同时搭建媒体沟通平台。
编辑 | 李艳茹、程云
统筹 | 谷林